Методика и опыт управления по результатам в субъекте Российской Федерации на примере республики Татарстан

Сегодня система государственного управления находится в постоянной динамике. Но главные вопросы остаются неизменными. Вопросы прежние, но ответы на них изменяются. Метод управления по результатам в последние годы внедряются в государственных организациях. Невзирая на критику, эта методика была успешно внедрена в государственный сектор в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии.
Насколько эффективна эта методика в государственном секторе и решению каких задач может способствовать – этот вопрос занимал умы у практиков и теоретиков управления.
Объектом исследования является система управления. Предметом исследования является система управления по результатам. Основная цель работы заключается в уточнении сущности управления по результатам, определении возможностей и границ ее применения ...

Глава 1. Управление по результатам в государственном секторе

1.1 Общие положения управления по результатам в государственном секторе

К настоящему времени во многих западных странах сформировалось гражданское общество. Правительство должно выполнять свои функции и обеспечивать необходимую работу всех служб, которые финансируются за счет налогоплательщиков.
Правительство, не справляющееся с данными задачами, подвергается серьезной критике. Кроме того, граждане каждой отдельно взятой страны все в большей степени становятся гражданами мира: они видят, насколько успешно работают правительства других стран, и требуют того же от своего правительства. Соответственно, государственные учреждения должны отвечать за результат своей работы, что подразумевает принятие соответствующих мер в том случае, если этот результат окажется неудовлетворительным.
Но продукт, произведенный государством, сложно измерить. Возникает дилемма: с одной стороны, от государственных учреждений все больше и больше требуется количественная оценка результатов их работы; с другой стороны, измерить эффективность деятельности этих учреждений можно лишь до определенного предела. Количественная оценка результатов деятельности приведет лишь к разнообразным бюрократическим явлениям, ошибкам и искажениям.
Одной из самых серьезных ошибок, связанных с применением различных теорий и идей менеджмента, является их слепое, необдуманное копирование.

Введение

Сегодня система государственного управления находится в постоянной динамике. Но главные вопросы остаются неизменными. Вопросы прежние, но ответы на них изменяются. Метод управления по результатам в последние годы внедряются в государственных организациях. Невзирая на критику, эта методика была успешно внедрена в государственный сектор в Великобритании, Франции, Германии и Финляндии.
Насколько эффективна эта методика в государственном секторе и решению каких задач может способствовать – этот вопрос занимал умы у практиков и теоретиков управления.
Объектом исследования является система управления. Предметом исследования является система управления по результатам. Основная цель работы заключается в уточнении сущности управления по результатам, определении возможностей и границ ее применения в государственной службе.
В соответствии с этим были сформулированы следующие задачи исследования:
 Определить понятие управления по результатам.
 Охарактеризовать опыт управления по результатам в республике Татарстан
 Выявить основные возможности и границы внедрения и применения технологии управления по результатам.
В середине XX века Питер Фердинанд Друкер, американский учёный австрийского происхождения, экономист, педагог, один из самых влиятельных теоретиков менеджмента, создал новую концепцию управления.
За истекшие полвека система управления по результатам доказала свою эффективность и получила широкое распространение во всем мире.
Управление по результатам является про¬цессом, состоящим из следующих этапов: определения результатов, ситуационного управления ради достиже¬ния этих результатов и контроля (наблюдения) за ре-зультатами. Управление по результатам — это систе¬ма управления, система мышления и поведения членов организации.
Сегодня для оценки эффективности, как компаний, так и отдельных работников в менеджменте применяется множество методик, одной из которых является управление по результатам. Существует много определений управления по результатам, вот некоторые из них:
Управление по результатам – является новой парадигмой в теории управления, благодаря которой, менеджмент может сконцентрироваться на целях и приоритетах, что при наличии доступных ресурсов влечет за собой быстрый рост продуктивности компании, и ее максимальную эффективность.
Управление по результатам - это работа менеджмента по формулировке целей организации, донесения их до сотрудников, обеспечения их необходимыми ресурсами, а также распределение ролей и ответственности за достижение поставленных целей.
У управления по результатам много сторонников еще и потому, что данный метод дает возможность значительно повысить объективность оценки персонала. Объективность - понятие относительное, тем более в сферах, непосредственно связанных с человеческой деятельностью.
Что касается государственного управления, то с уверенностью можно сказать, что здесь система оценки эффективности является более сложной. В основе оценки эффективности лежит стандартизация и формализация, которая проводится с помощью количественных показателей.

Приложение 1. Условия, затрудняющие определение качества работы. Таким образом, можно удостовериться в том, что в государственной организации сложно, а подчас практически невозможно достоверно определить качество работы, так как: Органы государственной власти занимаются не производством конкретных продуктов, а несут на себе определенные обязательства, в частности, обеспечение жизнедеятельности и безопасности общества.За обработку, поиск и разрешение неоднозначных проблем, государственные органы несут ответственность, а потому их работа не всегда может быть оценена как высоко результативная и эффективная.Комплексные продуктыТакие аспекты оценки как результативность деятельности организации, не всегда можно охарактеризовать и определить однозначно, в особенности, если рассматриваемые продукты принадлежат разным ценностным установкам. Использование системы оценки эффективности связано со многими рисками. Одним из таких является опасение того, что власть пренебрежет некоторыми ценностными установками, так как система оценки эффективности эффективно работает только с выявленными и подвергающимися измерениям целями и показателями. Что в итоге может привести к тому, что получаемая при анализе карта эффективности деятельности любой рассматриваемой организации не будет являться целостной и не будет полностью соответствовать реальному положению дел.Ориентация на процесс, а не на продуктНекоторые государственные организации в силу специфики своей работы оказываются ориентированы в большей мере на процесс. Для примера можно привести такие организации, которые ориентированы на оказание услуг и по роду своей деятельности часто участвуют в переговорах с другими участниками. Финальный результат тут сложно предсказуем, ведь когда в работе организации доминируют процессы, само понятие оценки эффективности по результатам трудноопределимо.Продукт производится совместно с другими учреждениямиВ случаях, когда в производстве продукта участвуют сразу несколько участников, то оценка эффективности некоторых государственных организаций способна производиться лишь условно. Таким образом, полученный в случае взаимных действий продукт (результат) может быть лишь в определенной мере отнесен к заслугам той или иной организации.Продукты взаимосвязаныДаже подразделение, работающее эффективно, не всегда положительно сказывается на общей эффективности всей организации. Следовательно, применение системы оценки эффективности способно привести к дроблению организации на более мелкие структурные элементы.Оценка эффективности не дает объективного представления о качестве работыИспользование индикаторов сложно адекватно задействовать для оценки качества деятельности государственных организаций. В тех случаях, когда такие характеристики все-таки используется, то существует определенный риск того, что избыток внимания к количественных показателям, отвлечет внимание от качественных. Также не следует забывать, что подсчет качества является и вовсе нежелательным для определенных видов деятельности.Внешняя среда динамична, а не статичнаНекоторые из недостатков механизма оценки эффективности усугубляются в условиях динамичной внешней среды. При изменении условий общего производства продукта, форс-мажорах, точность измерения качества работы снижается. Система оценки эффективности базируется на том условии, что внешняя среда достаточно стабильна.Большое разнообразие специфических факторов, влияющих на работу и результат работы государственных учреждений, не должны приводить к мнению, что невозможно измерить эффективность их деятельности. Единого, универсального показателя, успешно используемого для расчета оценки показателей деятельности, не существуют. Используются определенные индикаторы для оценки показателей эффективности, качества работы и производительности за краткосрочный и длительный периоды. Необходимо использовать широкий набор, целый комплекс различных показателей, всесторонне отображающих влияние какой-то организации на различные группы потребителей - экспертов, или простых клиентов. Показатели оценки процессов используются в качестве дополнения оценки показателей продукта. Суммарные результаты деятельности всех подразделений оказывают влияние на создание всего продукта, производимого организацией. Следовательно, более интересными для рассмотрения оказываются индикаторы, характеризующие в большей степени процессы, а не продукты.Таким образом, регулирование системы оценки эффективности почти всегда сопровождается признанием ограниченности возможностей ее использования. При создании процедур оценки эффективности деятельности надо понимать, что почти всегда найдутся продукты, не входящие в нее.Полученную оценку эффективности нельзя рассматривать вне определенного контекста. Это объясняется тем, что любая система эффективности не является полной и состоятельной, если не использованы качественные методы анализа, это, прежде всего, относится к тем результатам деятельности государственной организации, которые невозможно представить в качестве количественных показателях. Система оценки эффективности является значимым методом получения сведений о деятельности организации. Используя качественный анализ данных о результатах (непосредственных и фактических) своей работы, организация может составить представление об уровне эффективности собственной деятельности. Когда все три группы показателей имеют похожую картину, появляется возможность сделать выводы о качестве работы организации. Если же выводы из трех показателей получаются совершенно разные, то это должно стать поводом для беспокойства. И необходимо сосредоточить усилия на поисках причин разрозненности данных. Данная работа является одной из форм обучения.Для выработки представлений о работе организации механизм оценки эффективности необходим, хоть и является вспомогательным фактором. При формировании оценки исключительно с позиции определения качества и конечных результатов, она в большинстве случае обуславливается субъективным мнением лица, выражающего свое мнение. Имеется определенная вероятность столкнуться с тем, что данный человек использует их в личных интересах.Кроме того, у оценки эффективности есть еще одна черта, которая позволяет использовать измерение и вознаграждение результатов в качестве стимулирующих аспектов для стратегического поведения. Госучреждение наращивает объемы создаваемого продукта согласно критериям системы, но с позиции организационной целесообразности данный рост может быть несущественным или даже оказывать негативное воздействие. Следствием этого может являться:1) Значимость такой эффективности слишком низка либо и вовсе социально незначима. Однако с позиции организации данные характеристики могут вполне оправдываться, так как максимальная эффективность распределения бюджетных средств - законная деятельность.2) При использовании системы оценки эффективности, организация приложит все усилия для создания более оптимального производственного процесса с высоким уровнем эффективности, особенно при учете возможности получения материальных вознаграждений. В ряде случаев это инициирует поиск продуктов, создавая которые, организация будет получать максимально возможную прибыль и прикладывать минимум усилий. Другими словами, произойдет минимизация объемов протекающих процессов, зачастую сопровождаемая отказом от инновационных внедрений и разработок. А ведь именно внедрение инновационных методов порождает риск того, что финальные результаты будут ниже запланированных. 3) Организации могут использовать оценку эффективности своей работы, повышая общую прозрачность деятельности и оперируя этим серьезным инструментом для улучшения объективности публичной отчетности. Благодаря этому контролирующие органы смогут приблизиться к сути работы организации. Но с другой стороны - система оценки эффективности также может исказить или утаить истинные результаты работы. Чем больше степень укрупнения показателей информации, тем хуже она передает первичный измеряемый процесс. Для отражения деятельности организации на макроуровне используются количественные показатели, которые являются усредненными оценками. Данные показатели недопустимо задействовать на микроуровне для подразделений, оперирующих первичной информацией. При построении жестких аналогий между макроуровнем и микроуровнем, а также при анализе причинно-следственных связей на основе обезличенных сведений высок риск некорректной оценки результатов деятельности.4) Учитывая тот факт, что оценка эффективности влияет на прозрачность работы организации и является побуждением к увеличению производства, это может способствовать повышению общих результатов в рамках выделенного бюджета. Не исключена вероятность того, что руководство, считая что подобных показателей можно достичь и с меньшими затратами, урежет бюджет, оставив требования к показателям эффективности прежними. В то же время родственная организация, которая не инвестирует в рост эффективности, получает такой же бюджет, как и в прошлом году, с теми же плановыми показателями эффективности. В этом случае работает следующий механизм: благодаря прозрачности и высокой эффективности деятельности перед организацией могут быть поставлены более сложные задачи, в то время как непрозрачная организация "вознаграждается теми же ресурсами и задачам.Итак: системы оценки эффективности не согласуются с тремя обстоятельствами, характерными для государственного сектора:Увеличение специализации и усиление профессионального характера услуг, предоставляемых организацией;Увеличение взаимодействия, организаций государственного сектора с другими организациями;Увеличение многообразия государственных организаций.Эти конфликты способствуют искажению оценки эффективности. Оценка эффективности в государственном секторе может производить как благоприятное, так и негативное воздействие. Для того чтобы оценка эффективности была содержательной и полной деятельность специалиста или подразделения необходимо рассматривать с нескольких позиций. Только так можно сделать правомерные выводы о деятельность во всем ее многообразии. Таким образом, эффективность общественного сектора всегда должна определяться несколькими индикаторами. Оценка эффективности будет функциональной только в том случае, если ее применение носит ограниченный характер. Ограниченный характер предполагает, что оценка эффективности обладает ограниченным числом функций и адресована ограниченному количеству целевых групп. Она никогда не станет всесторонней системой оценки, и должна функционировать наряду с другими системами. Оценка эффективности может принести пользу только в случае очень умеренного ее применения. Внедрив систему оценки эффективности, организация должна соблюдать умеренность ее использования, обеспечивая возможность для реализации принципов взаимодействия. Это непросто, так как оценка эффективности кажется многообещающим методом и искушение использовать ее в качестве мощного инструмента управления - очень велико.Глава 2. Управление по результатам в РФ2.1 Внедрение управления по результатам в РФВ 2010 году истек срок реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации в 2005 году. За прошедшее время была разработана нормативная и методическая база повышения качества и предоставления государственных и муниципальных услуг, помимо этого были сформированы механизмы управления и стимулирования реализации административной реформы.Административная реформа в Российской Федерации, проведенная в 2006 - 2010 годах, была направлена на достижение следующих целей:Увеличение качества и доступности государственных услуг;Уменьшение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.В рамках направления, касающегося управления по результатам и проектного управления - ежегодно разрабатывались доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.Управление по результатам является одним из основополагающих элементов административной реформы в России, призванной придать всему государственному и муниципальному управлению новое качество. В октябре 2005 года, Правительство Российской Федерации одобрило концепцию административной реформы в Российской Федерации. И в качестве важнейшей задачи административной реформы определило «внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам».В самом начале подготовки реформы подразумевалось, что переход будет планомерным и последовательным, но реформирование происходило гораздо сложнее, чем рассчитывали авторы реформ, и принесло совсем не те итоги, на которые они надеялись.Если же говорить о зарубежном опыте управления по результатам, то можно сказать, что следствием стали достаточно осторожные выводы о применение этого метода в государственном секторе. Не надо забывать, что в России переход к управлению по результатам осуществляется в условиях малого опыта государственной деятельности у управленцев, коррупции и дефицита ресурсов.С одной стороны, экспертами констатируется, что «работа по измерению результатов стала всеобщей практикой», с другой − Россия в ходе внедрения управления по результатам повторила те ошибки, которые совершали страны-пионеры этого процесса Опыт государственного управления свидетельствует, что следствия введения управления по результатам носят неоднозначный характер. Можно отметить, что благодаря этой системе повышается качество, эффективность управления. Но в тоже время, очевидно, что ожидания, связанные с внедрением управления по результатам были явно завышенными. Возможно, связано с наличием специфических институциональных ограничителей, которые изменяют технологии управления по результатам, снижая их эффект. Импорт каких-либо институтов всегда носил противоречивый характер. Так же произошло и с административной реформой, основанной на идеологии нового государственного менеджмента.Чтобы институт управления по результатам заработал, необходима «мобилизация» важнейших социальных групп и институциональных структур общества, в том числе самого государственного (муниципального) аппарата, кадров менеджеров в бизнесе и социальной сфере, властной элиты общества, жителей конкретных регионов, муниципальных образований. Очевидно, если не будет «социального заказа» на новую модель управления со стороны общества или его ключевых групп, то возникнет разрыв между социальными ожиданиями граждан и деятельностью управленческого аппарата. Общество должно «уметь» работать с аппаратом, предъявлять ему свои требования к качеству и методам управления.Использование новой модели управления не может быть внедрено указанием сверху.Западные страны изначально широко вводили новые методы управления по результатам в бизнесе, и лишь затем, поняв действенность этих методов, их стали постепенно переносить в государственный сектор.В «Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июня 2011 г, подведены основные итоги административной реформы в РФ в 2006-2010 годах. Характерно, что итоги именно по реализации направления по внедрению управления по результатам и проектного управления оказались достаточно скромными. Данное обстоятельство свидетельствует о необходимости коррекции административной реформы с учетом готовности аппарата управления и общества к освоению новой модели управленияМеры, принимаемые в рамках административной реформы по упорядочению функций органов государственной власти и переходу от «управления затратами» к «управлению результатами», напрямую связаны с реформой бюджетной системы. Одним из ее направлений является внедрение программно-целевых методов бюджетного планирования и бюджетирования, ориентированного на результат. Реализация бюджетной реформы и переход к бюджетированию, ориентированному на результат, предполагает следующие меры: анализ показателей эффективности деятельности, подготовку докладов о результатах основных направлений деятельности субъектов бюджетного планирования.В концепции реформы в рамках внедрения механизмов управления по результатам предусмотрена разработка ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти. В качестве методологической базы выбрана технология Perfomance Budgeting – бюджетирования, ориентированного на результат. Зафиксированы основные направления деятельности министерств, достигнутые и ожидаемые результаты, определены стратегические цели, задачи и показатели деятельности. Достижение целей оценивается на основе разработанных критериев оценки конечных результатов. Выделяются конкретные показатели деятельности, соотнесенные с целями и задачами, с учетом прошедшего отчетного периода и планового (на 3-летний период). Хотя нередко сами показатели носят преимущественно количественный характер: например, для Минрегионразвития России это количество подготовленных программных документов, доля субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, валовой региональный продукт и так далее.Проведение административной реформы и бюджетной реформы должно проходить одновременно при взаимной увязке проводимых мероприятий. Но, ссылаясь на мировой опыт, следует признать, что даже в тех моделях государственного управления, которые достаточно давно перешли на применение методов управления, ориентированных на результат, бюджетирование по результату в чистом виде не используется. Это идеальная модель, предполагающая, что в бюджетные документы включается не только информация о результатах деятельности, но и привязка расходов к целям, оценка результатов деятельности на основе этих целей и использование данной информации для принятия решений о распределении будущего бюджета. Идеальная модель не всегда вписывается в реалии государственного управления, ей приходится сталкиваться с определенными интересами и приоритетами страны, которые далеко не всегда могут быть сведены к показателям экономической выгоды. Поэтому среди ценностей административной реформы в России заявлен переход к планированию, оценке и финансированию деятельности государственных органов непосредственно на основе количества и качества оказываемых государственных услуг.2.2 Управление по результатам в республике ТатарстанРеспублика Татарстан применяет возможности системы управления по результатам гораздо активнее, нежели прочие субъекты Российской Федерации. Ей построена и активно используется система правого и методического обеспечения технологии. Таким образом, в нормативных правовых актах Республики указано, что «система индикативного управления экономикой — механизм государственного регулирования экономики, в основе которого лежит совокупность целей управления, критериев оценки эффективности управления, механизмов взаимодействия субъектов и объектов управления» Ключевой индикатор - интегральный показатель, является ключевым представлением системы индикативного планирования. Он широко используется для количественного определения качественных характеристик процесса. Индикаторы вычисляются как границы, в рамках действия которых система включающая в себя организационные механизмы, технологические связи, материальные и финансовые потоки, продолжает стабильно работать и совершенствоваться.В противовес лишь количественной констатации, индикатор обладает векторным характером, то есть имеет ярко выраженное направление. Система индикатора определяет критические значения (максимальные и минимальные). Например, они используются для задания крайних значений уровней прибыльности, налоговых ставок, режимов развития многоресурсных систем. Внутри данных границ существует коридор, который определяет необходимый и достаточный диапазон для принятия нужного управленческого решения. Однако не надо забывать о необходимости задать адекватные ограничения для значений коридора.