Управление закупками продукции для государственных (муниципальных) нужд (на примере города Москва).

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА
(БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА)
НА ТЕМУ: Управление закупками продукции для государственных (муниципальных) нужд (на примере города Москва).
...

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 3
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗАКУПКАМИ ПРОДУКЦИИ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД 6
1.1. Федеральная контрактная система как элемент развития сферы государственных закупок 6
1.2. Принципы контрактной системы в сфере закупок 12
1.3. Особенности закупок для бюджетных учреждений в контрактной системе 24
2. АНАЛИЗ УПРАВЛЕНИЯ ЗАКУПКАМИ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД НА ПРИМЕРЕ ГОРОДА МОСКВА И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ 34
2.1. Формирование контрактной системы в регионах на примере опыта Москвы…………………………………………………………………………...34
2.2. Анализ практики закупок продукции для государственных и муниципальных нужд в г. Москва 40
3. ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ЗАКУПКАМИ ПРОДУКЦИИ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД 48
3.1. Проблемы квалификации участника торгов и пути ихрешения 48
3.2. Проблемы создания федеральной контрактной системы при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд……...55
3.3. Модернизация законодательства как основной путь совершенствования закупок продукции для государственных нужд 61
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 69
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 72

Практически во всех странах государство является на рынке важнейшим закупщиком продукции. В США доля государственных закупок равна примерно 15% национального бюджета, что составляет около 200 млрд. долл. в год. Еще выше эта доля в странах, социально ориентированных экономически, таких как: ФРГ, Франция и др. В некоторых государствах с переходной экономикой доля государственных закупок в национальном бюджете достигает 50%.
Таким образом, на удовлетворение государственных и муниципальных потребностей расходуется существенная доля бюджетных средств. И Россия как страна с рыночной экономикой не является исключением. Практически 1/3 всех расходов бюджета идет на закупку продукции для государственных и муниципальных нужд.
Практический опыт показал, что осуществление закупок получило широкое рас пространение среди федеральных, региональных, муниципальных и коммерческих структур. Актуальность проблем, связанных с размещением заказов на поставки товаров, работ, услуг предопределена необходимостью решения задач жизнеобеспечения населения территории, создания запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных ресурсов, реализации региональных государственных и муниципальных целевых программ и отягощена новизной законодательной базы. В связи с этим особую значимость приобретает процесс совершенствования управления закупками продукции на местном уровне, которое призвано обеспечивать оптимизацию расходования бюджетных средств, снижение уровня коррупции и создания конкуренции при их размещении.....

По итогам торгов производится мониторинг процесса заключения государственного контракта — соблюдения государственным заказчиком сроков заключения и соответствия показателей контракта итогам торгов.
Если в процессе исполнения государственного контракта в соответствии с законом у сторон возникает необходимость изменения его условий, ЕАИСТ обеспечивает учет таких изменений, в том числе при изменении сроков исполнения и стоимости контрактов обеспечивается их согласование в электронной форме с Контрольным комитетом города Москвы.
По окончании исполнения контракта (или прекращении его действия) в соответствии с законом средствами ЕАИСТ обеспечен учет данных сведений.
Полнота сведений о государственных контрактах достигается за счет интеграции данного ресурса с информационной системой казначейства города Москвы, которое осуществляет формирование бюджетных обязательств по государственным контрактам в строгом соответствии со сведениями, размещенными в ЕАИСТ. Необходимо отметить, что контракты, сведения о которых не внесены в ЕАИСТ, казначейством не финансируются.
Кроме того, сведения о государственных контрактах, публикация которых определена законодательством, средствами ЕАИСТ размещаются на официальном сайте.
В процессе формирования (планирования) государственного заказа и его размещения в ЕАИСТ формируются дополнительные информационные ресурсы:
- реестр участников размещения государственного заказа, содержащий в себе информацию о юридических и физических лицах, принимающих участие в торгах;
- реестр комиссий и специалистов, содержащий информацию о сотрудниках государственных заказчиков города Москвы, обеспечивающих проведение торгов.
Таким образом, автоматизация процесса размещения государственного заказа на базе ЕАИСТ обеспечивает абсолютное выполнение требований законодательства, полноту и прозрачность информации в данной сфере, сокращение регламентных сроков и отказ от бумажных носителей за счет применения электронных регламентов. Кроме того, в условиях нестабильной финансовой ситуации управление электронными регламентами в ЕАИСТ обеспечивает управление процессом размещения государственного заказа и минимальные сроки внедрения принятых решений.
В целях анализа и мониторинга в составе ЕАИСТ реализована аналитическая подсистема, которая позволяет вести статистические
и аналитические наблюдения за ходом размещения государственного заказа в различных разрезах данных. Аналитическая подсистема охватывает как этапы размещения заказа, включая его планирование, так и этапы заключения и исполнения государственных контрактов.
Для организации учета сведений о проводимых на электронной площадке аукционах в ЕАИСТ разработан универсальный интерфейс для получения и учета сведений поступающих от оператора, обеспечивающего проведение аукционов в электронной форме. Такой подход позволяет поддерживать взаимодействие с электронной торговой площадкой, учитывать результаты проводимых электронных аукционов в единой системе торгов и обеспечивать их публикацию на официальном сайте. Хочу еще раз подчеркнуть: при размещении государственного заказа ЕАИСТ выполняет функции электронного документооборота.
Каждый заказчик в срок до 1 ноября формирует под бюджетные обязательства следующего года календарь проведения конкурсов и аукционов по размещению заказов. Помимо этого, определяется и публикуется номенклатура всех товаров, заказов и услуг, которые будут необходимы для функционирования и работы города по профилю данного заказчика. Все эти данные помещаются в ЕАИСТ.
Следующим шагом стала выработка единой формы заказов. Были разработаны типовые формы контрактов и, самое главное, разработаны типовые условия формирования лотовой документации, которые полностью отвечают требованиям Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
После того как сформированы график заказов и реестр закупаемой продукции и услуг, заказчик выходит на торги. Напомню, в городе установлено правило, что любая конкурсная процедура (заявка, конкурсная документация и т.д.) проводится по единому стандарту и открыто публикуется.
Следующий этап — конкурс или аукцион и заключение контракта с победителем. Контракт со всеми прописанными условиями автоматически заносится в базу, и дальше электронная система вместе с госзаказчиком производит контроль за его исполнением по срокам, качеству, объему и стоимости.
С целью создания единого информационного ресурса по претензионной работе, ведения мониторинга результатов исполнения контрактов на соответствие запланированным параметрам и показателям бюджета и предотвращения неэффективного использования бюджетных средств в настоящее время ведется работа по подключению контрольных и надзорных органов, работающих в Москве, к системе ЕАИСТ в режиме удаленного доступа. Контрольные органы смогут не только получать информацию о действующих государственных контрактах, но и вносить сведения о результатах проводимых проверок в систему. Допущенным пользователям будет представлена вся полнота информации о том, своевременно ли произведена оплата за оказанные услуги или поставленный товар, не пересмотрены ли первоначальные условия конкурса, на которых заключался контракт, и многое другое.
В результате мы имеем возможность в любое время исполнения государственного заказа контролировать каждого заказчика. Автоматизированная система обработки данных позволяет моментально выявлять любое отклонение от правил, заложенных в нее.
Если заказ в установленные по контракту сроки не исполняется и отсутствует отчет о том, что условия контракта выполнены, срабатывает автоматическая система, которая сообщает о необходимости проверки как госзаказчика, так и подрядчика, а также ставит вопрос о возможном наложении штрафных санкций.
Все вышеперечисленное позволило сделать прозрачной систему реализации госзаказа и выявить многие недостатки в работе городских заказчиков, в том числе проблемы системного характера. К ним в первую очередь относятся некачественная подготовка конкурсной документации, размытость целей закупок, формулировок и положений контракта, что дает возможность недобросовестным исполнителям в ряде случаев уходить от ответственности при нарушении сроков и некачественном выполнении работ. Имеют место примеры, когда госзаказчик даже при наличии соответствующих положений в контракте не предъявляет подрядчику санкций за его нарушение.
Сегодня мы пришли к пониманию того, что в городе уже фактически сформирована контрактная система, о которой в своем Бюджетном Послании говорил Президент России Д.А.Медведев. Москва, оказавшаяся пионером в создании и внедрении новой региональной системы размещения и регулирования госзаказа, готова поделиться наработанным опытом с федеральным центром. С соответствующим предложением мэр Москвы Ю.М. Лужков обратился к Председателю Правительства Российской Федерации В.В. Путину. Мы полагаем, что созданный и апробированный ресурс может быть использован для решения общефедеральных задач создания унифицированной системы контроля за реализацией госзаказа без дополнительных затрат государственных средств.
2.2. Анализ практики закупок продукции для государственных и муниципальных нужд в Департаменте г. Москва по конкурентной политике
Одним из основных показателей, характеризующих работу заказчиков и уполномоченного органа по размещению заказов является количество осуществленных закупок. Так, из отчетов о закупках продукции для муниципальных нужд за 2011 - 2013 гг. следует, что общее количество размещенных заказов за анализируемый период увеличилось больше, чем в 2 раза (Таблица 2.1).
Таблица 2.1
Количество размещенных заказов в разрезе способов за период 2011-2013 гг.
Количество размещенных заказов
2011 год
2012 год
2013 год
Всего
342
265
748
Открытые конкурсы
43
30
87
Запрос котировок
215
189
100
У единственного поставщика
84
46
561
На основании данных, представленных в таблице, можно сделать следующий вывод. Увеличение общего объема проведенных закупок за анализируемый период более, чем в 2 раза объясняется соблюдение требований Бюджетного кодекса и Федерального закона № 94-ФЗ, а именно – все государственные и муниципальные заказы должны размещаться на конкурентной основе. Из представленных данных ясно видно, что основным способом размещения заказа в 2011 и 2012 гг. является запрос котировок (Рис. 2.1).
□ – открытые конкурсы; □ – способ котировок; □ - у единственного поставщика
Рис. 2.1. Распределение муниципальных заказов по способам размещения
Большая доля запроса котировок, а именно: в 2011году - 62%, в 2012 – 72%, объясняется тем, что основная масса закупок осуществляется на сумму до 250 тыс. рублей. Кроме того, этот способ размещения заказа более удобен с позиций временных затрат, материальных и трудовых (не требуется составление громоздкой конкурсной документации заказчиком, количество поставщиков велико, срок рассмотрения заявок и подведения итогов – 4 дня). В 2013 году ситуация обстоит следующим образом: доля запроса котировок в общем объеме размещенных заказов снизилась до 13% (Рис. 2.4), что было вызвано за счет резким увеличением размещения заказа способом у единственного поставщика. Причиной столь кардинальных перемен явилась децентрализация муниципальных учреждений, подведомственных своему управлению, а также соблюдение законодательства в плане размещения и регистрации контрактов на оказание коммунальных услуг.
□ – у единственного поставщика; □ – открытый конкурс; □ - запрос котировок
Рис. 2.4 Распределение муниципальных заказов по способам размещения
Таким образом, в целом, если рассматривать динамику изменения количества закупок на основе запроса котировок за рассматриваемый период, их доля снизилась и в процентном выражении составляет в 2012 г. 88%, 47% - в 2013г. по отношению к 2011г. Кроме всего прочего, необходимо отметить, что с позиции экономии бюджетных средств этот способ закупки не является предпочтительным.
Что касается количества открытых конкурсов, следует заметить, что их малое количество в общем составе способов размещения заказа, а именно: 13% - в 2011г., 11% - 2012г., 12% -2013г., можно объяснить так: открытые конкурсы на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг могут проводиться на более продолжительные сроки (квартал, год), для широкого круга заказчиков (только в управлении здравоохранения 15 муниципальных учреждений, а в управлении образования их – 45) и в зависимости от самой поставляемой продукции – продукты питания, медикаменты, ГСМ, ОСАГО. Скачкообразная динамика объясняется изменениями в законодательной базе, а значительный рост именно в 2013 году связан с более отлаженной, координированной работой участников конкурса.
Необходимо отметить, что произошло увеличение не только количества закупок, но наблюдается также рост стоимости контрактов (Таблица 2.2)
Таблица 2.2
Стоимость заключенных контрактов в разрезе способов размещения заказа за 2011-2013гг., млн. руб.
Общая стоимость заключенных контрактов
2011 год
2012 год
2013 год
Всего
224
491
439
Открытые конкурсы
177
162
232
Запрос котировок
11
15
12
У единственного поставщика
36
314
195
Проанализировав Таблицу 2.2, мы пришли к следующему выводу:
1) по открытым конкурсам стоимость контрактов в 2012 г. по сравнению с 2011 г. уменьшилась на 15 млн. руб. или на 8%, а в 2013 г. по сравнению с 2012г. произошел резкий скачок, темп роста составил 143%;
2) по закупкам у единственного поставщика стоимость заключенных контрактов в 2012 г. по сравнению с 2011 г. выросла почти в 9 раз, однако, в 2013 г. по сравнению с 2012г. произошло снижение стоимости контрактов на 38 %, что позволяет сделать вывод об уменьшении средней стоимости одного контракта с 6,8 млн. руб. в 2012г. до 0,4 млн. руб.
3) стоимость заключенных контрактов результате размещения заказа способом запроса котировок в 2012 г. увеличилась на 5 млн.руб. или на 36%, а в 2013 г. уменьшилась на 3 млн. руб. или на 20%.
Причины такого итога могут иметь самый разный характер. Например, одной из основных проблем при размещении заказа является проблема финансирования, которая заключается в том, что заказчики часто проводят закупку или даже получают необходимые работы и услуги без наличия для их уплаты средств. Такое положение является недопустимым, так как согласно Постановления Главы г. Москва, принятого на основании действующего Федерального закона № 94-ФЗ, одним из обязательных приложений к заявке является справка о наличии бюджетных обязательств. Кроме того, также со стороны заказчика возможны ошибки в плане разработки технического задания с необходимыми ему (заказчику) качественными и количественными характеристиками продукции, конкурсной документации вследствие отсутствия квалифицированных специалистов, способных выполнить грамотно такой тип работы. Поэтому в общей сложности вся процедура проведения открытого конкурса требует не один месяц, согласно законодательства, а 1,5 – 2.
Согласно Федеральному закону № 94-ФЗ за деятельностью заказчиков, комиссии, поставщиков осуществляется контроль со стороны уполномоченных органов, Комитета по координации и контролю закупок Правительства области, прокуратуры и Федеральной антимонопольной службы, деятельность которых направлена на выявление и устранение нарушений. На основании Кодекса Административных правонарушений (КоАП) Федеральная антимонопольная служба России (ФАС) вправе привлечь муниципальных заказчиков к административной ответственности за совершение следующих административных правонарушений и ошибок. Например:
несоблюдение ограничений при размещении заказов путем запроса котировок цен на одноименные товары, одноименные работы, одноименные услуги и при закупке одноименных товаров, одноименных работ, одноименных услуг;
закупка одноименных товаров без конкурсных процедур в квартал на 250 тыс. руб. и более;
размещение заказов на одноименные товары или услуги способом котировки, если сумма оплаты за квартал превышает 250 тыс. руб.;
заключение контракта по результатам торгов или запроса котировок, с нарушением условий указанных первоначально при проведении торгов или котировок;
изменение условий муниципального контракта, если такое изменение привело к дополнительному расходованию бюджетных средств либо к уменьшению количества поставляемых товаров.
Административное взыскание представляет собой штраф в размере от 100 до 200 МРОТ.
Наказание установлено не только для заказчиков, но и для организаторов конкурсов. Такой же размер штрафа налагается за:
нарушения сроков опубликования в официальном печатном издании или на сайте сроков установленных законом для публикации извещений о торгах и котировках, конкурсной документации, протоколов;
нарушения порядка представления участникам конкурса конкурсной документации, порядка разъяснения такой документации, порядка приема заявок на участие в конкурсе или котировках;
представление, опубликование или размещение на официальном сайте недостоверной информации.
Минимальный штраф в сфере размещения заказов установлен за нарушение членом конкурсной комиссии порядка вскрытия конвертов с заявками или порядка отбора участников конкурса в размере 25 МРОТ.
Конечно, в реальном времени на практике случается и так, что есть нарушения и со стороны организаторов размещения заказов. Это может быть и несвоевременное размещение на сайт и публикация в печатном издании вследствие нехватки рабочего времени, ограниченного количества квалифицированных специалистов, несоответствия определенным нормам удобства рабочих мест, отсутствия в печатном издании места для публикации. Кроме того, допускаются ошибки конкурсной комиссией и при вскрытии конвертов, подведении итогов, составлении конкурсной документации. Примером тому является случай, когда конкурс вовсе не состоялся. Конкурсную документацию для «Перинатального центра» готовил уполномоченный орган. В перечне медикаментов была допущена опечатка в наименовании медицинского препарата. Но следует отметить, что конкурсная документация в готовом виде направлялась в медицинское учреждение на ее подтверждение и согласование. В результате, без внесения исправлений и замечаний заказчиком конкурсная документация была подписана, размещена на сайте и в печатном издании. Конкурс не состоялся, так как поставщики, изучив конкурсную документацию и обнаружив неизвестный препарат, вовсе не заявили о своем участии.
Кроме того, на наш взгляд, считается целесообразным отметить состояние закупок одноименной продукции до 60 тысяч рублей в квартал по одной сделке. Согласно ч.2 ст.1 Федерального закона № 94-ФЗ «предельный размер расчетов наличными деньгами между юридическими лицами по одной сделке в сумме составляет 60 тысяч рублей». Однако ограничения временного периода, в течение которого могут осуществляться такие закупки, и четкое определение «одноименной продукции» не оговариваются. В связи с этим участники размещения заказов вынуждены обратиться к такому нормативному документу, как Письмо Министерства экономического развития РФ от 16 февраля 2006 г. № ДО7-291, согласно которому под «одноименными» понимаются аналогичные по техническим и функциональным характеристикам товары, работы, услуги определенного вида, которые могут отличаться друг от друга незначительными особенностями (деталями), не влияющими на качество и их основные потребительские свойства, и которые являются однородными по своему потребительскому назначению. Есть разночтения в законодательных актах относительно временного периода для заключения контрактов до 60 тыс. руб. самостоятельно заказчиками с поставщиками. Так, в Бюджетном кодексе РФ заказчик имеет право заключить такой контракт только 1 раз в год, в то время как Письмо Министерства экономического развития РФ от 23 июня 2013 г. № ДО7-1220 разрешает по одноименным товарам заключать договор 1 раз в квартал.
В действительности на практике данное правило, можно сказать, в целом соблюдается. Но бывают и исключения. К примеру, договор на поставку одноименной продукции свыше 60 тысяч рублей может искусственно дробиться на несколько контрактов. Кроме того, случаются ошибки по заключению договоров, к примеру, на поставку продукции, если был уже проведен такой конкурс. Это неприемлемо. За такие нарушения ответственность несет полностью заказчик.
Таким образом, на основании выше проведенного нами анализа закупок продукции за период 2011-2013 гг. можно сделать вывод, что в г. Москва несмотря на указанные ошибки и нарушения, связанные с размещением заказа на муниципальном уровне, закупки все-таки осуществляются, причем их проведение позволяет экономить бюджетные средства (размер условной экономии за 2012 – 2013 гг. составил 47,14 и 13,32 тыс.руб. соответственно). Следует отметить, что единая комиссия, организаторы размещения заказов, а также заказчики интенсивно работают и принимают активное участие в данной работе, используют индивидуальный, а иногда и творческий подход к выбору каждого способа размещения заказов, принимают рациональные решения, учитывая ошибки в прошлом, с единственной главной целью – экономией бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования при удовлетворении нужд муниципального образования в разнообразной продукции.
3. Проблемы управления закупками продукции для государственных и муниципальных нужд И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ
3.1. Проблемы квалификации участника торгов и пути их решения