Основные стадии правотворческого процесса

Процесс создания нормативного акта складывается из отдельных стадий его подготовки, рассмотрения, утверждения и обнародования (оглашения). Характерными чертами такого процесса в Российской Федерации являются дальнейшее укрепление демократических основ создания правовых норм, гласности и профессионализма, учет общественного мнения, повышение внимания к качеству и теоретической обоснованности принимаемых законодательных решений, широкое привлечение научной общественности к их выработке и обсуждению. ...

Проекты указов Президентов РФ, постановлений Правительства РФ обычно готовятся соответствующими министерствами и ведомствами либо на основании плана правотворческих работ, либо по разовому поручению Президента РФ, руководства Правительства РФ, либо по собственной инициативе. Такие проекты могут быть подготовлены также в аппарате соответственно Президента РФ, Правительства РФ.

Предварительное формирование государственной воли (подготовка проекта). Это первый этап правотворческого процесса. Он начинается с принятия решения о подготовке проекта. Оно, прежде всего, находит воплощение в утвержденных планах подготовительных работ, принятие которых осуществляется в правотворческой практике Российской Федерации и ряда других государств. Кроме того, относительно законопроектов такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения своим постоянным комитетам, Правительству РФ или какому-либо иному органу или их совокупности разработать проект конкретного акта. Законопроект может быть подготовлен и по инициативе Президента РФ, Правительства РФ, постоянных комитетов Государственной Думы, других органов и организаций, обладающих правом зако нодательной инициативы. Наконец, инициативу в подготовке законопроекта могут проявить входящие в Российскую Федерацию субъекты через их высшие органы государственной власти.

Заранее должны быть определены возможные последствия действия акта: экономические, социальные, юридические, экологические и другие, а также "просчитаны" возможные затраты материальных, финансовых и иных ресурсов, необходимых для решения вопроса, доходы, издержки и т.д. Для законопроекта и проекта другого важного акта в ряде случаев необходима и разработка его научной концепции. Следующая стадия - это подготовка первоначального текста проекта. Для выработки важных и сложных проектов обычно образуются комиссии, включающие представителей основных заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и других специалистов. В случае необходимости комиссии создают подкомиссии, рабочие и редакционные группы. К работе подготовительных комиссий, разрабатывающих проект того или иного акта, привлекаются заинтересованные органы исполнительной власти, научные и практические учреждения, отдельные ученые, представители делового мира, предприниматели, квалифицированные юристы. Главное при этом - обеспечить работоспособный и компетентный состав комиссии. Она должна сочетать в своей работе демократизм, профессионализм и деловитость. В подготовке проектов обязательно участие юридических подразделений органов и организаций, разрабатывающих проект. Такое участие обеспечивает высокую юридическую культуру проекта, правильное его оформление и соблюдение правил законодательной техники, стыковку с действующим регулированием по теме проекта. Правотворческий орган может поручать подготовку альтернативных проектов нескольким органам, организациям, творческим коллективам или отдельным лицам либо заключать с ними договоры, а также объявлять конкурсы на лучший проект. Это дает возможность получить неординарные решения, отразить плюрализм мнений и позиций, выработать оптимальное решение того или иного вопроса. После того как первоначальный проект разработан, наступает очередная стадия правотворческого процесса - предварительное обсуждение проекта. Оно обычно осуществляется с привлечением большого круга заинтересованных органов, организаций, общественности. Формы такого обсуждения разнообразны: это широкое обсуждение на местах (в республиках, областях и т.д.) с привлечением целого ряда учреждений, общественных организаций; парламентские чтения; обсуждение на совещаниях непосредственно при правотворческом органе с участием научной общественности и заинтересованных федеральных министерств, агентств и служб; расширенные заседания подготовительных комиссий; обсуждение в печати и на телевидении; рецензирование проекта научно-исследовательскими учреждениями; отзывы и заключения на проект со стороны федеральных министерств и иных учреждений и организаций, не участвующих в его разработке и т.д. Разнообразные формы обсуждения позволяют лучше учесть общественное мнение, дают составителям проекта достаточно четкие ориентиры в работе. Все законопроекты обычно предварительно рассматриваются на заседаниях комитетов законодательного органа, которые по профилю своей деятельности заинтересованы в его принятии. Такое рассмотрение - залог делового и организованного прохождения проекта, гарантия более углубленной проработки вопросов. Подготовленные проекты должны быть подвергнуты всесторонней правовой, финансовой, экологической и иной специализированной экспертизе. Такая экспертиза, будучи постоянной и обязательной, призвана способствовать повышению качества подготавливаемых нормативных решений, эффективности правотворческой работы. Важнейшие законопроекты могут быть вынесены на всенародное обсуждение. В процессе всенародного обсуждения законопроект публикуется в центральных и местных газетах и журналах, рассматривается на заседаниях представительных органов различных звеньев, в трудовых коллективах предприятий и учреждений, в воинских частях, общественных объединениях, на собраниях граждан по месту жительства. Всенародные обсуждения в нашей стране пока еще не превратились в эффективный инструмент учета общественного мнения в законодательной работе, повышения качества законопроектов и должны проводиться значительно чаще. После учета замечаний и предложений проект окончательно дорабатывается и редактируется. Как правило, это делает та рабочая комиссия, которая составляла первоначальный текст проекта. Затем наступает новый этап правотворческой процедуры, когда работа над проектом вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом - рассмотрение и принятие нормативного правового акта). Этот этап начинается с внесения проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган от имени органа или организации, готовивших его. Правом официального внесения законопроектов в высший представительный орган страны (право законодательной инициативы) пользуются определенные полномочные органы, организации и лица, обычно предусмотренные в Конституции РФ. Все официально внесенные законопроекты рассматриваются соответствующими комитетами палат законодательного органа по профилю проекта, а также комитетом по законодательству. Следующая стадия правотворческого процесса, осуществляемая коллегиальным правотворческим органом - внесение рассмотрения проекта в повестку дня заседания. Затем следует обсуждение и официальное принятие проекта. Эти стадии применительно к деятельности высшего представительного органа страны обычно детально регламентируются его регламентом. Рассмотрение законопроектов осуществляется в трех чтениях, если законодательным органом применительно к конкретному проекту не будет принято иное решение.