Правовой статус полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах

Aктуaльнoсть темы выпускнoй квaлификaционной рoбoты обуслoвлeнa сoврeмeнными гoсудaрствeнными прeoбразoвaниями, нaпрaвлeнными нa укрeплeниe влaстнoй вeртикaли и пoвышeниe эффeктивнoсти гoсудaрствeннoгo упрaвлeния. ...

1.1. История возникновения и становления института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах

Проблема укрепления федеральной власти современной России, повышения эффективности управления регионами из центра одна из наиболее значимых в деле государственного строительства. Создание в 2000 году института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах стало важным шагом на пути совершенствования системы государственного управления, позволило в короткий срок обеспечить единство правового и экономического пространства России, с наибольшей эффективностью региональное законодательство привести в соответствие с федеральным.

Актуальность темы исследования связана с тем, что полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, так или иначе задействованы практически во всех основных процессах, происходящих в настоящее время в России. Это и процесс приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, и процесс разграничения компетенции федеральных и региональных органов власти, и проведение судебной реформы, и построение гражданского общества, и проведение инновационной политики и т.д.

Одной из наиболее значимых функций полномоч­ных представителей является организация взаимодей­ствия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации, органами местного самоуправ­ления, политическими партиями, иными обществен­ными и религиозными объединениями.
Как мы знаем, федеративная природа России предполагает существование федеральных органов государственной власти наряду с органами власти субъектов РФ, которые вместе являются частями од­ной системы — механизма государства1.
Декларируемый в Конституции РФ принцип един­ства государственной власти предполагает существо­вание взаимодействия между различными уровнями власти, их тесную взаимосвязь. Согласованность их деятельности во многом определяет эффективность всей системы государственного управления, что ска­зывается на всех сферах общественных отношений. Разумеется, в ходе деятельности федеральных орга­нов и органов власти субъектов могут возникнуть разногласия, конфликты интересов, разрешение ко­торых не является простым делом в силу отсутствия между ними отношений подчиненности.
В соответствии с Положением полномочный представитель организует по поручению Президента РФ проведение согласительных процедур для разре­шения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, находящимися в пределах фе­дерального округа. Для уяснения истинного места этой правовой нормы в механизме правового регули­рования необходимо раскрыть сущность согласитель­ных процедур, их назначение.
Суть согласительных процедур заключается в выд­вижении компромиссных вариантов и, в конечном счете, в достижении консенсуса. Полномочный пред­ставитель при реализации этого нормативного пред­писания призван направить в нужное русло деятель­ность указанных органов, привести ее в состояние, при котором обеспечивается необходимое взаимодей­ствие различных составляющих государственного механизма, согласованность их функционирования.
То есть фактически посредством реализации этой нормы полномочный представитель способствует достижению должного уровня взаимодействия феде­ральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Фе­дерации.
Более того, неоправданность расположения эле­мента правового статуса - «организации по поруче­нию Президента Российской Федерации проведения согласительных процедур» в перечне функций под­тверждается тем, что использование согласительных процедур закреплено в качестве полномочия Прези­дента РФ в ч. 1 ст. 85 Конституции РФ. Это полно­мочие выступает одним из средств осуществления Президентом РФ своих функций по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
Следовательно, организацию согласительных про­цедур следует рассматривать не в качестве отдельной функции полномочных представителей, а в качестве инструмента координационной деятельности в соот­ветствующем федеральном округе и одного из средств организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов РФ, осуществление, которого деле­гировано Президентом РФ. Поэтому и естественно место данного инструмента в перечне полномочий.
Еще одним немаловажным направлением деятель­ности полномочного представителя является органи­зация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановле­ний и распоряжений Правительства РФ, за реализа­цией федеральных программ в федеральном округе1.
Наряду с этой функцией полномочный предста­витель вносит Президенту РФ предложения о приос­тановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах феде­рального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, междуна­родным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина.
На наш взгляд, вызывает интерес соотношение этих направлений деятельности.
Государственный контроль представляет собой деятельность органов государственной власти в пре­делах их компетенции по проверке соответствия дея­тельности подконтрольного объекта правовым актам и решениям органов государственной власти и долж­ностных лиц, по результатам которого в случае выявления неправомерной деятельности применяются меры принуждения1.
Кик указывает А.М. Тарасов, к числу основных задач госконтроля следует отнести проверку испол­нения требований законодательных и иных норма­тивных актов, относящихся к соответствующим от­раслям и сферам государственного управления, а так­же решений, принимаемых органами, осуществляю­щими государственное управление, и их должност­ными лицами, профилактику и пресечение наруше­ний государственной, в том числе служебной, дис­циплины, изучение причин, а также разработку мер по устранению таких нарушений2.
Контроль, осуществляемый полномочным пред­ставителем в отношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, можно оха­рактеризовать как усеченный, поскольку он не имеет права применять к ним меры принуждения, а только правомочен вносить Президенту РФ предложения о приостановлении действия их незаконных актов.
Расположение нормы, определяющей, что пол­номочный представитель «вносит Президенту Россий­ской Федерации предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации...» в числе функ­ций мы считаем ошибочным. Объясним, какие при­чины привели нас к такому выводу.
Во-первых, внесение этих предложений, безуслов­но, направлено на пресечение выявленных наруше­ний и охватывается смыслом контроля как одной из функций, осуществляемой полномочным предста­вителем.
Во-вторых, всякое несоответствие актов органов исполнительной власти субъектов РФ может быть выявлено лишь в ходе контрольных мероприятий, и в этом случае внесение предложений о приостанов­лении противозаконных актов является одной из мер по устранению выявленных нарушений, посредством чего достигаются задачи контроля.
Другими словами, внесение Президенту РФ пред­ложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоре­чия этих актов Конституции РФ, федеральным зако­нам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина является не направлением деятельности, а конкретным инструментом осуществления полно­мочным представителем своей контрольной функции, и, соответственно, его подлинное место - в перечне полномочий.
Интересно, что в Положении указаны права полномочных представителей, однако ка­ких-либо указаний на содержание его обязанностей Положение не содержит. Касаясь этого вопроса, К.В. Черкасов указывает, что Положение о полномочном представителе не со­держит норм, регламентирующих обязанности1.
Стоит заметить, что определение компетенции полномочных представителей в существующем виде подпадает под нормативно установленные признаки коррупциогенного фактора, так как создает для правоприменителя необоснованно широкие пределы ус­мотрения, широту дискреционных полномочий2.
Однако нельзя в полной мере согласиться с точ­кой зрения К.В. Черкасова по следующим причинам.
Во-первых, публичная сфера предполагает соеди­ненность прав и обязанностей в формулу «полномочия» как право - обязанность, которую нельзя не реа­лизовывать в публичных интересах3. В противном случае правоприменение может обрести признак из­бирательности, что способствует коррупции. Сказан­ное не означает, что у органа власти вообще не мо­жет быть прав, которые можно использовать по ус­мотрению. Но эти права приобретают характер ис­ключения и находятся в строгой зависимости от оп­ределенных, законодательно установленных условий.
Во-вторых, по причине особой важности данных полномочий, их общегосударственного характера, представляется, что полномочные представители не смогут отказаться от их исполнения. Сказанное по­зволяет нам сделать вывод дуалистичности в пра­вовом статусе государственного органа таких его со­ставляющих, как «право» и «обязанность» (всякое право государственного органа является и обязанно­стью, и наоборот).
Таким образом, мы можем констатировать лишь номинальное отсутствие категории «обязанности» при их фактическом существовании в структуре правово­го статуса, то есть перечень обозначенных в Положении прав полномочных представителей одновременно в своей основе является и перечнем обязанностей. Ус­транение этого дефекта возможно путем переимено­вания главы: «Права и обязанности полномочного представителя», что позволит не дифференцировать права и обязанности и будет способствовать их вос­приятию в единстве.
Разумеется, проблемы право­вых норм в сфере регламентации статуса полномоч­ных представителей не ограничиваются рассмотрен­ными. Указанные несовершенства не могут не ска­заться на эффективности этого нормативно-право­вого акта как регулятора общественных отношений, что актуализирует необходимость дальнейшего совер­шенствования нормативной базы.
В связи с этим хотелось бы привести мнение А.В. Зуйкова, который полагает, что назрела необхо­димость принятия, не предусмотренного Конституцией РФ федерального конституционного закона «О Пре­зиденте Российской Федерации» - комплексного акта, расшифровывающего и интерпретирующего кон­ституционные положения о Президенте РФ, а также регулирующего основы правового статуса органов, обеспечивающих осуществление Президентом своих полномочий1.
Поскольку правовой статус полномочных пред­ставителей в федеральных округах как структур, обес­печивающих реализацию конституционных полномо­чий главы государства в пределах соответствующего федерального округа, вторичен по отношению к правовому статусу Президента, то считаем вполне ло­гичным его закрепление в рамках указанного закона в качестве отдельного раздела. В этом документе долж­ны быть адекватно, т.е. сообразно их нагрузке и зна­чимости в структуре правового статуса полномочных представителей как государственного органа, опре­делены все его элементы.
2.2. Организация и обеспечение деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах
Непосредственное обеспечение деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах осуществляют их аппараты. С учетом организационных основ координационной деятельности полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе проведен анализ структуры аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, позволивший выявить ряд общих и отличительных черт, характеризующих организационную структуру аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.
Повышение эффективности координационной деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральном округе осуществляется благодаря функционированию совещательных и консультативных органов1.
Координационные функ­ции полномочного представителя отражены в Указе Президента РФ «О советах при полномочных пред­ставителях Президента Российской Федерации в фе­деральных округах» от 24 марта 2005 г. № 337, кото­рым «в целях обеспечения согласованного функцио­нирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, повыше­ния эффективности института полномочных пред­ставителей Президента РФ в федеральных округах» было предписано «образовать советы при полномоч­ных представителях Президента РФ в федеральных округах»1.
При этом заметим, что данный шаг Президента в условиях изменения власти в субъекте Федерации весьма важен, а в п. 1 Положения о совете при пол­номочном представителе Президента Российской Фе­дерации в федеральном округе подчеркивается, что последний «является совещательным органом, содейству­ющим реализации полномочий главы государства по обеспечению согласованного функционирования и вза­имодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Практически данное Положение расширяет и кон­кретизирует организационно-координационные функ­ции полномочного представителя, поскольку он:
- председательствует на заседаниях совета;
-определяет место и время проведения заседа­ний совета, а также формирует на основе предложений членов со­вета план работы совета и повестку дня его оче­редного заседания» и т.д.
Помимо совета при полномочных представите­лях Президента РФ в федеральных округах немало­важную роль играет федеральный инспектор аппарата полномочного представителя Президента РФ в фе­деральном округе. Федеральный инспектор действу­ет в пределах соответствующего субъекта федераль­ного округа.
Деятельность федерального инспектора регули­руется типовым положением, которое принято в При­волжском федеральном округе 23 мая 2005 г2. Это свя­зано с тем, что Приволжский федеральный округ яв­ляется приоритетным округом по развитию законода­тельства в данной сфере. Такое положение значитель­но осложняет ситуацию, поскольку всем регионам приходится руководствоваться этим документом, что не совсем правильно.
Главными задачами согласно Положению о Глав­ном федеральном инспекторе аппарата полномочно­го представителя Президента РФ в Приволжском федеральном округе являются:
- осуществление контроля за исполнением ука­зов, распоряжений и иных решений Президен­та РФ;
- регулярное информирование полномочного представителя и контрольного департамента о проведенных контрольных мероприятиях, внесение предложений о мерах, направленных на устранение вскрытых нарушений и повышение исполнительной дисциплины;
- осуществление личного приема граждан и ра­бота с обращениями граждан, учреждений и орга­низаций, находящихся на территории соответ­ствующего субъекта Российской Федерации.
Эти наиболее значимые задачи показывают сове­щательную, или рекомендательную, роль Главного федерального инспектора. Выражается это в том, что инспектор непосредственно работает с обращениями и заявлениями граждан.
Ежегодно Главный федеральный инспектор про­водит прием граждан по различным вопросам в со­циальной, экономической, жилищной и иных сфе­рах жизнедеятельности.
Деятельность Главного федерального инспекто­ра заключается в том, чтобы координировать работу федеральных служб в регионе, повысить результаты их труда, сделать их более открытыми, прозрачными для населения.
Следующим структурным подразделением кото­рое создается полномочным представителем Прези­дента РФ, является общественный совет.
В пример можно привести распоряжение № А53-54Р от 16 мая 2006 г., подписанное полномочным представителем Президента РФ в Приволжском федеральном округе, о создании общественного совета по развитию и институтов гражданского общества Приволжского федерального округа.
Основной целью общественного совета является согласование общественно значимых интересов граждан, общественных объединений, органов государ­ственной власти и органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономиче­ского и социального развития, зашиты прав и свобод граждан Приволжского федерального округа1.
Подобный совет создан и в Сибирском федераль­ном округе.
В целях реализации инициативы членов Обще­ственной палаты Российской Федерации от Сибирс­кого федерального округа, содействия развитию ин­ститутов гражданского общества и координации их деятельности в Сибирском федеральном округе, со­вершенствования взаимодействия общественных и иных негосударственных организаций с органами публичной власти, бизнес-сообществом, а также раз­вития межконфессионального и межнационального диалога распоряжением полномочного представите­ля Президента РФ в Сибирском федеральном округе от 27 октября 2008 г. № А55-51р утверждено Поло­жение об общественном совете Сибирского федераль­ного округа.
Задачи общественного совета показывают, что деятельность советов направлена прежде всего на за­щиту прав граждан. Перечислим наиболее весомые задачи:
- содействие дальнейшему укреплению институ­тов гражданского общества и координация их деятельности;
- участие в разработке социальных программ, про­ектов законов и правовых актов, в проведении общественных экспертиз;
- подготовка рекомендаций для федеральных ор­ганов исполнительной власти, органов государ­ственной власти субъектов Российской Феде­рации, органов местного самоуправления.
Решения общественного совета носят рекомен­дательный характер.
В состав совета входят:
- члены Общественной палаты Российской Фе­дерации от федерального округа;
- руководители региональных общественных палат.
В Совет также могут быть выдвинуты уполномо­ченные по правам человека в субъектах Российской Федерации.
Несмотря на рекомендательный характер, реше­ния советов имеют весомое значение.
При общественном совете по развитию институ­тов гражданского общества Приволжского федераль­ного округа созданы 12 групп, в частности:
- по вопросам парламентского и общественного контроля;
-по вопросам муниципального развития и взаи­модействия гражданского общества с органами власти;
- по вопросам социального развития и социаль­ной защиты населения;
-по вопросам гражданско-патриотического, пра­вового воспитания и по работе с ветеранскими общественными объединениями;
- по вопросам соблюдения прав человека, сво­боды слова в средствах массовой информации и др.
В рамках этих рабочих групп созданы определен­ные положения, которые координируют их деятель­ность.
В Приволжском федеральном округе действует пока единственный координационный совет по пра­вам человека при полномочном представителе Пре­зидента РФ в Приволжском федеральном округе. Данный совет является совещательным и консульта­тивным органом.
Координационный совет создан для повышения эффективности контроля за обеспечением прав и свобод человека и гражданина органами государ­ственной власти, должностными лицами, обществен­ными учреждениями и организациями, расположен­ными на территории округа.
Для успешного выполнения возложенных на него задач совет руководствуется следующими направле­ниями:
- осуществляет сбор, изучение и анализ инфор­мации, касающейся прав и свобод человека и гражданина;
- вносит предложения полномочному представи­телю Президента РФ в Приволжском федераль­ном округе о совершенствовании государствен­ных механизмов обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации;
- представляет доклады о соблюдении прав чело­века и гражданина в Приволжском федераль­ном округе полномочному представителю Президента РФ в округе и направляет информа­цию главам субъектов Российской Федерации, входящих в Приволжский федеральный округ, по вопросам обеспечения прав и свобод чело­века и гражданина.
Создание координационного совета - закономер­ный этап процесса превращения проблемы защиты прав и свобод человека и гражданина в одну из глав­нейших задач государства.
Основная задача координационного совета - выявлять типовые ситуации и решать, что нужно сде­лать - например, изменить в законе или в соответ­ствующих инструкциях, или подключить к работе правоохранительные органы, чтобы добиться изме­нения отношения должностных лиц к создавшемуся положению1.
Наиболее важным и распространенным звеном в структуре полномочного представителя Президен­та РФ в федеральных округах выступают обществен­ные приемные.
Общественные приемные создаются для «обес­печения деятельности полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе в реализации его полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, укрепления связей с населением....» Эта главная цель закреплена во всех положениях, ко­торые направлены на регулирование деятельности общественных приемных.
Положение об общественной приемной пол­номочного представителя Президента РФ принято в Центральном федеральном округе, в Приволжском округе.
Основная цель работы общественной приемной - выявление круга социально-правовых проблем, ха­рактерных для субъекта и оказание реальной помощи гражданам.