Взаимоотношения Президента РФ с органами государственной власти субъектов РФ

Дипломная работа защищена на отлично. В интернет не выкладывалась.


...

Содержание

Ведение 3
Глава 1. Конституционные основы взаимоотношений Президента 8
Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Федерации
1.1. Полномочия Президента Российской Федерации и органов 8 государственной власти субъектов Федерации в их взаимоотношениях
1.2. Организационные формы взаимодействия Президента Российской 42 Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации

Глава 2. Реализация Президентом Российской Федерации и органами 69 государственной власти субъектов Федерации функций и полномочий
в их взаимоотношениях
2.1. Взаимоотношения Президента Российской Федерации с органами 69 государственной власти субъектов Федерации в области конституционного законодательства
2.2. Взаимодействие Президента с субъектами Российской Федерации в 79
сфере формирования органов государственной власти Российской
Федерации и ее субъектов

Заключение 92

Библиография 9

Россия является федеративным государством, для которого характерна децентрализация власти. Это специфика государственного устройства России проявляется и должна учитываться во взаимоотношениях Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Федерации. В предлагаемой работе предпринята попытка исследовать роль и значение деятельности Президента Российской Федерации в области федеративных отношений, функций и полномочия Президента Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации в их взаимоотношениях.
Отсутствие комплексного исследования по проблеме взаимоотношений Президента Российской Федерации с органами государственной власти Российской Федерации в настоящее время определяет необходимость всестороннего изучения данной т емы. В работах, посвященных институту президентства, затрагивались отдельные аспекты взаимодействия Президента Российской федерации с органами государственной власти субъектов Федерации.
В данной работе предпринята попытка дать анализ политика – правового положения Президента Российской Федерации в федеративных отношениях, выявить проблемы взаимоотношений Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Федерации, определить правовой механизм этих взаимоотношений, что имеет важное значение для решения вопросов теории конституционного права и практики деятельности Президента в Российской Федерации.
Особенности федеративного устройства отражаются на статусе Президента – прежде всего на представительном характере его мандата, который он получает как выразитель воли всего многонационального народа Российской Федерации, а значит, от избирателей, проживающих на территории субъектов Федерации. Воля избирателей, выраженная на референдумах и выборах, предопределила решение вопросов об учреждении поста Президента Российской Федерации, о занятии этой должности конкретным лицом. Данные об итогах выборов Президента Российской Федерации позволяют судить о том, в каких субъектах Российской Федерации Президент пользуется поддержкой и где такой поддержки у большинства избирателей он не нашел.
После принятия Конституции 1993г. Важнейшим предназначением президентской власти, согласно ч.2 ст. 80 Конституции Российской Федерации, стало обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Данная конституционная формула подразумевает осуществление Президентом Российской Федерации посреднических функция в отношениях между высшими органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти её субъектов, между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; а также Президент наделен властными функциям по отношению к органами государственной власти субъектов Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, обладая определенной самостоятельностью, наделены созидательными и контрольными функциями во взаимодействии с Президентом Российской Федерации. Взаимодействие Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Федерации исследуется через непосредственные и косвенные организационные формы.
Рассматривая проблему взаимоотношений Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Федерации в различных областях государственной жизни Российской Федерации, в частности в социально-государственной области. Эта проблема включает вопросы, возникающие в связи с выполнением Президентом России как главой федеративного государства функций общефедеральной власти в интересах сохранения суверенитета Российской Федерации, её независимости и государственной целостности, и вопросы, затрагивающие специальный интерес субъектов Федерации. До 2000 г. в Российской Федерации проводилась политика, акцентируемая на расширение самостоятельности субъектов Российской Федерации; что привело к нарушению правового единства и единого экономического пространства Российской Федерации. Это было связано с изданием многочисленных законодательных актов субъектами Российской Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам, невыполнением главами субъектов Российской Федерации федерального законодательства. Затем в России проводились реформы в различных областях государственной жизни, направленные на централизацию власти, укрепление правового единства и единого экономического пространства. В настоящее время в Российской Федерации проводятся реформы, направленные на увеличение объема президентских полномочий и усиление президентской власти по отношению к субъектам Российской Федерации, и одновременно децентрализацию полномочий в сфере государственного управления в Российской Федерации, увеличения объема полномочий региональных властей путем передачи им ряда полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Важная роль в проведении этих реформ отводиться Президенту Российской Федерации.
Проблема разграничения полномочий между Президентом и Правительством Российской Федерации в социально-экономической области оценивается политиками и исследователями неоднозначно. Вопросы социально0экономического характера относились к компетенции Правительства Российской Федерации, а не Президента. Федеральным конституционным законом “О Правительстве Российской Федерации” полномочия Президента и Правительства Российской Федерации были разграничены и определена роль Президента в области социально-экономических отношений – координировать и обеспечивать согласованное функционирование органов исполнительной власти.
Созидательные функции Президента Российской Федерации как главы федеративного государства предопределили инициирование Президентом реформ в области конституционного законодательства. В сфере формировании органов государственной власти проявляются созидательные функции Президента Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации.
Полномочия Президента Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации в их взаимоотношениях закреплены в Конституции Российской Федерации, в Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении», Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
В результате взаимоотношений Президента Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Федерации обнаруживаются проблемы в законодательстве и правоприменительной практике, возникают новые вопросы, требующие нормативного урегулирования. Все это позволяет утверждать, что комплексное исследование взаимоотношений Президента российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их дальнейшее правовое развитие является необходимым и актуальным.
Цель исследования дипломной работы: исследовать специфику взаимоотношений Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Задачами исследования являются:
1) изучение конституционных основ и практики применения конституционного законодательства по данной теме,
2) выявление особенностей отражения федеративного устройства России на статусе Президента Российской Федерации,
3) его роли в области федеративных отношений;
4) исследование функций и полномочий Президента и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в их взаимоотношениях;
5) установление организационных форм их взаимодействия.
Объектом исследования являются: взаимоотношения Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Федерации, закрепленные в положениях Конституции Российской Федерации и нормативных правовых актах Российской Федерации.
Предмет исследование: составляют функции и полномочия Президента органов государственной власти субъектов Российской Федерации в их взаимоотношениях на основе правового регулирования и реализации эти, взаимоотношений.

К Указу Президента РФ о введении чрезвычайного положения предъявляются обязательные требования. В нем должны быть указаны обстоятельства, служащие основанием для введения чрезвычайного положения, обоснования необходимости введения ЧП; границы территории, на котором вводится чрезвычайного положение силы и средства, обеспечивающие режим ЧП; перечень и пределы чрезвычайных мер, исчерпывающие перечень временных ограничений прав и свобод гражданина и человека; государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление чрезвычайного мер; время вступления в силу Указа и срок действия ЧП.
По закону 2001 года мерами и временными ограничениями могу быть следующие: приостановление полномочий органа исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, на территории которого введено чрезвычайное положение; ограничение на свободу передвижения, особого режима въезда и выезда; запрещение или ограничением проведения собраний, митингов и демонстраций, запрещение забастовок; ограничение свободы печати и других средств массовой информации; ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов (временное изъятие); введение комендантского часа, выдворение лиц, нарушающих режим и не проживающих на территории за её пределы; продление срока содержания лиц под стражей по подозрению в совершении террористических актов и других особо тяжких преступлений на период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца; ограничение права на участие в выборах и референдумах; приостановление действий правовых актов органов государственной власти субъектов РФ в случае их противоречия Указу Президента РФ о введении ЧП и некоторые другие ограничения. В случае чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера предусмотрено временно отселение жителей в безопасные районы, введение карантина и другие меры.
Для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, Вооруженные Силы РФ, войска и органы пограничной службы, другие войска, воинские формирования и органы.
Указом Президента РФ назначается комендант для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения. Комендант территории руководит объединенным оперативным штабом. Указом Президента РФ может вводиться особое управление территорией: временный специальный орган управления территорией; федеральный орган управления территории, на котором введено чрезвычайное положение. При этом Президент РФ обращается с предупреждением к населению должностным лицам органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления территории, на которой введено чрезвычайное положение.
Вводя чрезвычайное положение Президент РФ должен незамедлительно сообщить об этом обеим палатам Федерального Собрания (ст.88 Конституции РФ), а Указ Президента о введении чрезвычайного положения подлежит утверждению Советом Федерации Федерального Собрания (ст. 102 Конституции РФ).
Основанием для введения чрезвычайного положения не территории субъектов РФ явились массовые беспорядки и межнациональные конфликты, сопровождающиеся насилием с применением оружия и боевой техники, пришедшим к человеческим жертвам среди населения, а также угроза безопасности и территориальной целостности Российской Федерации.
Основанием введения Президентом РФ чрезвычайного положения в городе федерального значения Москве1 – явились возникшие конфликтные ситуации и открытее противостояния органов государственной власти во внутрифедеральных отношений, попытки насильственного изменения конституционного строя, сопровождающиеся насилием, представляющим угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности государственных институтов.
В указах Президент Российской Федерации определялись основания введения чрезвычайного положения, срок, на который вводилось чрезвычайного положение (продление срока введения чрезвычайного положения), и меры, принимаемые во время введения чрезвычайного положения. Своими указами Президент РФ способствовал обеспечению урегулирования конфликтных ситуаций в регионах Российской Федерации, принимал меры с целью обеспечения целостности и сохранности Российской Федерации в этих ситуациях.
Как глава федеративного государства Президент РФ принимает решения, которые должны способствовать сохранению государственной целостности Российской Федерации.
В условиях режима чрезвычайного положения:
1. органы государственной власти субъектов РФ либо смещаются (распускаются), либо попадают в прямое подчинение к федеральным властям.
2. временно меняется система разграничения предметов введения и полномочий органов власти РФ и субъектов: органы власти Российской Федерации получают право осуществлять исполнительные и распорядительные полномочия (иногда законодательные) по предметам совместного введения и предметам исключительного введения субъектов РФ.
3. характер мер, вводимых федеральным вмешательством, указывает на неспособность региональных властей осуществлять государственное управление либо на прямые нарушения федерального законодательства вследствие беспорядков, восстания ли невыполнения властями субъектов РФ федеральных законов.1
Полномочия Президента РФ, рассмотренные в этом параграфе, связаны с конституционными функциями главы федеративного государства, как гаранта Конституции РФ, по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, принятию мер по охране суверенитета Российской Федерации, её независимости и государственной целостности и обеспечению осуществления полномочий федеративного государственной власти на всей на территории Российской Федерации.
Многие полномочия Президента, в основном относящиеся к мерам принудительного характера, закреплены в Федерального закона «Об общих принципах организации законодательными (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Кроме того, обладая правом законодательной инициативы, Президент РФ может внести изменения в характер федеративных отношений. Таким образом, Президент РФ наделен созидательными функциями, которые проявляются в участии Президента в области конституционного законодательства, и в реформировании органов государственной власти. Также Президент РФ обладает направляющими, координирующими функциями, связанные с его полномочиями по определению основных направлений внутренней и внешней политики государства, и контрольными функциями, осуществляемые через соответствующие управление. Конституцией Российской Федерации и федеральными законами органы государственной власти субъектов Российской Федерации в определенно степени наделены созидательными и контрольными функциями. В то же время следует отметить усиление роли Президента Российской Федерации в области федеративных отношений, в связи с расширением его полномочий по отношению к органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
1.2. Организационные формы взаимодействия Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации
Президент Российской Федерации взаимодействует с органами государственной власти субъектов Федерации через организационные формы. Под взаимодействием в данном исследовании понимаются различного рода контакты между Президентом Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, направленные на поддержание баланса интересов Федерации и её субъектов.
При этом взаимодействие Президента Российской Федерации с субъектами Федерации следует делить на непосредственное и косвенное. Непосредственное взаимодействие президента Российской Федерации с субъектами Федерации осуществляется через такие организационные формы как: Совет законодателей, в которые вошли председатели законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации; Государственный Совет, состоящий из глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации; совещания и встречи с руководителями высших органов государственной власти субъектов Федерации.
Косвенное взаимодействие Президента России с органами государственной власти субъектов Российской Федерации реализуется через выступления Президента с ежегодными посланиями перед Федеральным Собранием РФ, одна из палат которого – Совет Федерации РФ – состоит из представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Косвенное взаимодействие осуществляется также через аппарат Президента РФ – управления, комиссии и другие структурные полразделения Администрации Президента РФ, включая полномочных представителей Президента РФ и федеральных государственных инспекторов в субъектах РФ. В функциях аппарата Президента Российской Федерации входит поддержание контактов с органами субъектов Федерации, содействие реализации конституционных полномочий Президента Российской Федерации по взаимодействию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
3 декабря 1998 года в качестве межрегиональной общественной организации был создан Союз законодателей России. Председатель президиума Союза, заместитель председателя комитета по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам Совета Федерации. Основная цель Союза – усиление роли и влияния руководителей представительных органов власти субъектов Российской Федерации в выработке и принятии политических и экономических решений на федеральном и региональном уровне.1
В 2001 году по инициативе Союза законодателей в Нижнем Новгороде состоялась рабочая встреча руководителей представительных органов власти субъектов РФ входящих в Приволжский округ, с полномочным представителем Президента РФ в этом округе. На встрече обсуждались вопросы реорганизации исполнительной ветви власти, устранение противоречий регионального законодательства с федеральным. К 2001 году было выявлено 853 несоответствия в нормативно-правовых актах субъектов РФ, особенно в нескольких республиках Поволжского региона. Участники встречи обратились в Федеральное Собрание и Государственной Совет РФ с предложением разработать и согласовать с Президентом РФ концепцию развития федерального и регионального законодательства, определив её приоритеты, и сформировать программу совместной законотворческой деятельности на 2001 – 2003 года.2
С изменением порядка формирования Совета Федерации РФ, ранее состоявшего из руководителей, глав высших органов государственной власти субъектов РФ, а теперь из представителей государственной власти субъектов РФ, высшие должностные лица органов государственной власти РФ не имеют возможности совмещать функции с членством в Совете Федерации и участвовать на заседаниях палаты в рассмотрении важнейших федеральных законов. Для обсуждения взаимодействия Совета Федерации с законодателями 9 представительными) органным государственной власти субъектов Федерации члены Совета Федерации и руководители законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ организовали встречу в Совете Федерации с участием Президента РФ. На совещании обсуждались проблемы согласования издаваемых федеральных законно с субъектами Федерации, поскольку иногда проекты федеральных законов противоречат друг другу, иногда принимаются законы, «оторванные от жизни», при этом инициатива региональных законодателей игнорируется.1 На этом совещании было решено для совершенствования взаимодействия между членами государственной власти субъектов РФ и их сотрудничества в области законодательства создать Совет законодателей.
21 моя 2002 года был создан Совет по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания РФ с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ (Совет законодателей),2 в который вошли руководители законодательных органов власти всех субъектов Российской Федерации и который возглавил Председателей Совета Федерации Федерального Собрания.
Основные задачами Совета законодателей являются: содействие обеспечению взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации, а также между собой; выработка рекомендаций по определению основных направлений развития федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации; придание системного характера законодательному процессу на федеральном и региональном уровнях; содействие распространению опыта законотворческой деятельности, а также правоприменительной практики в Российской Федерации; обсуждение наиболее значимых проектов федеральных законов; обсуждение иных вопросов законотворческой деятельности и правоприменительной практики. Имеющих важное государственное значение.
Примерно один раз в год Президент РФ встречается с Советом законодателей. На заседаниях Совета законодателей обсуждались вопросы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; партийности законодательных органов всех уровней; четкого разграничения полномочий в связи с административной реформе. 23 марта 2005 года в Совете Федерации прошло заседание президиума Совета законодателей, в которых входя, председатели региональных законодательных органов. Законодатели обсуждали проблемы, возникшие в ходе замены натуральных льгот денежными выплатами. В апреле члены Совета законодателей обсуждали реформу местного самоуправления и меры по её законодательному обеспечению, укреплению муниципальных образований. Обсуждали возможность расширения прав субъектов РФ, замены дотаций муниципальными образования отчислениями от федеральных и региональных налогов.
По мнению некоторых авторов, несмотря на регулярность, созывая данного органа и важность обсуждаемых на нем вопросов, к сожалению, его работы пока играет весьма незначительную роль в процессах совершенствования законотворчества и правоприменения. Одной из возможных причин является недостаточный авторитет и отсутствие каких – либо реальных рычагов влияния на законотворчество у Совета законодателей, хотя его потенциал трудно переоценить. Еще изначально, в день учреждения Совета законодателей, не мог не смущать тот факт, что участники Совещания обратились к присутствующему на нем Президенту РФ с просьбой обеспечить в бедующем функционирование этого Совета не при Федеральном Собрании (точнее, при Совете Федерации), а при главе российского государства. Против приобретения Советом законодателей статуса президентского органа не возражал, в частности, и Председатель Совета Федерации».1
С изменением состава Совета Федерации главы исполнительной власти субъектов РФ также утратили возможность участвовать в качестве членов Совета Федерации в обсуждении федеральных законов. По их инициативе Президент РФ своим распоряжением образовал Государственный Совет РФ, в который вошли главы исполнительной власти субъектов РФ (а также по решению Президента лица, замещавшие их должности два или более срока подряд) под председательством Президента РФ.1 Государственный совет – совещательный орган, его решения оформляются указами, распоряжениями и поручениями Президента РФ. Законопроекты, обсужденные на Государственном Совете, при необходимости вносятся в Государственную Дума в порядке законодательной инициативы Президента РФ. Поэтому создание Государственного Совета дало определенную возможность главам исполнительной власти субъектов РФ, утратившим свое членство в Совете Федерации, отставить интересы своих субъектов на федеральном уровне не только через своих представителей в Совете Федерации, но и через законопроекты, обсуждаемых на Государственном Совете и вносимые в Государственную Дума в порядке законодательной инициативы Президента РФ.2
По Положению о Государственном Совете РФ Президент РФ активно взаимодействует с главами исполнительной власти субъектов РФ. По его предложению в Государственном Совете рассматриваются проекты федеральных законов и указов Президента РФ, имеющих общегосударственное значение, в том числе проект федерального закона о федеральном бюджете и др. Кроме того, Государственный Совет в качестве совещательного органам содействует реализации полномочий главы государства по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, а также использования им согласительных процедур. Данные функции Государственного Совета совпадают с функциями управлений Администрации Президента РФ, которые даже содействуют обеспечению реализации полномочий Президента РФ.
В основные задачи Государственного Совета помимо обсуждения проблем, касающихся взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Федерации, входят также проблемы, касающиеся исполнения органами государственной власти субъектов РФ, Конституции РФ, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ. Эта задача, которую решает как Государственный Совет РФ, так и Администрация Президента РФ.
Президент РФ отводит Государственному Совету роль политического консультативного центра при обсуждении важных вопросов, имеющих как федеральное, так и федеративного значение.1
Подобного рода советы при Президента РФ – Совет глав администраций и Совет глав республик – как самостоятельные организационные формы существовали ранее, осуществляли взаимодействие Президента с субъектами Российской Федерации.
Заседания Государственного Совета проводились по распоряжениям Президента РФ. По распоряжению Президента РФ было проведено первое заседание Государственного Совета 22 ноября 200 года на тему «О стратегии развития государства на период до 2010 года»2 8 февраля 2008 года на расширенном заседании Государственного Совета состоялось выступление Президента РФ « О стратегии развития России до 2020 года»
На заседаниях Государственного Совета, проводившихся по распоряжения Президента РФ, обсуждались концепции государственной политики по разграничению полномочий и предметов ведения между федеральными, региональными и муниципальными уровнями власти,3 вопросы о земельной реформе - новый Земельный кодекс, регулирование оборота сельскохозяйственных земель, - которые были рекомендованы внести в Государственную Думу. На заседаниях Государственного Совета рассматривались вопросы международной деятельности российской Федерации и другие вопросы.1 На заседаниях Государственного Совета совместно с Советом Безопасности в повестку дня включались вопросы национальной безопасности, национальной инновационной системы. На заседании президиума Государственного Совета обсуждались доработка концепции нового Федерального Закона «Об основах государственного положения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях».2
В тот период. Когда в Федеральном Собрании обсуждались, и принимался Федеральный закон «О внесении в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», установивший новый порядок наделения полномочиями глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации и внесший изменения во взаимоотношения федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации, по распоряжениям Президента РФФ были проведены заседания Государственного Совета. 11 июня 2004 года на заседании обсуждалась тема «О совершенствовании механизма взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации». Заседание, проходившие 24 декабря 2004 года, было посвящено проблеме «О мерах по повышению эффективности функционирования органов государственной власти в Российской Федерации».