Административно-правовые запреты на государственной службе.

Курсовая работа по актуальной на сегодняшний момент теме. Защита прошла без проблем, замечаний к работе предъявлено не было. ...

СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………3
Глава I. Концептуальные основы административного запрета в системе государственной службы Российской Федерации……………………………..5
1.1 Понятие и сущность административного запрета в системе государственной службы Российской Федерации……………………………..5
1.2 Классификация административных запретов и принципы их реализации в системе государственной службы Российской Федерации…..8
1.3 Зарубежный опыт реализации административных запретов в системе государственной службы………………………………………………………..16
Глава II. Механизм реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации……………………………20
2.1 Задачи и структура механизма реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации…….20
2.2 Нормы права в механизме реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации………………….28
2.3 Проблемы реализации запретов как средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной гражданской службы. Российский и зарубежный опыт………………………………………………30
ЗАКЛЮЧЕНИЕ…………………………………………………………….33
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ……………………….35

ВВЕДЕНИЕ
В науке административного права вопросу регламентации правового статуса государственного гражданского служащего, а также классификации его прав и обязанностей в настоящее время уделяется недостаточно внимания. Между тем осуществляемая сейчас масштабная и интенсивная работа по совершенствованию российского законодательства (в том числе по кодификации административного права) не может быть успешной без решения существующих проблем классификации прав, обязанностей и гарантий государственного гражданского служащего Российской Федерации.
Административно-правовой статус государственного гражданского служащего в самом общем виде можно определить как систему предоставленных ему прав и возложенных на него обязанностей, систему поощрений, запретов, ограничений и мер ответственности за неисп олнение или ненадлежащие исполнение возложенных на него обязанностей, а также за нарушение запретов и ограничений, связанных с гражданской службой.
Поэтому актуально рассмотреть такие вопросы, как: властеотношения и запрет в административном праве; административно-правовые запреты и ограничения в условиях формирования правового государства; роль и значение запретов на государственной службе; административно-правовые средства и методы противодействия коррупции; эффективность запрета в административно-правовом регулировании.
Объектом данной курсовой работы общественные отношения в области административно-правовых запретов на государственной службе.
Предмет работы: характеристика административно-правовых запретов на государственной службе.
Целью данной работы является выявление основных особенностей административно-правовых запретов на государственной службе.
Для достижения данной цели необходимо выполнить следующие задачи:
- рассмотреть понятие и сущность административного запрета в системе государственной службы Российской;
- представить классификацию административного запрета в системе государственной службы Российской Федерации;
- проанализировать зарубежный опыт реализации административных запретов в системе государственной службы;
- отразить особенности механизма реализации административных запретов;
- провести анализ проблем реализации запретов как средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной гражданской службы.
При проведении данного исследования автором были использованы общие методы исследования, и специальные методы исследования, в том числе методы анализа, синтеза, обобщения, сравнения, классификации.
В качестве эмпирической базы для проведения исследования были использованы нормативные правовые акты, регламентирующие особенности реализации запретов в системе государственной гражданской службы
Структура работы состоит из введения, основной части, заключения, списка использованных источников.

1.3 Зарубежный опыт реализации административных запретов в системе государственной службы
Рассматривая вопрос о государственных служащих нельзя обойти вниманием опыт зарубежных стран.
Начало современной гражданской службе в США на уровне федерации было положено в 1883 г. Законом о гражданской службе. Этим актом упразднялась практиковавшаяся ранее система «добычи», в соответствии с которой президент, победивший на выборах, мог полностью сменить всех должностных лиц. Закон ввел в действие «систему заслуг» и конкурсные экзамены для набора на службу и назначения на подавляющее число должностей. В 1978 г. был введен Закон о реформе гражданской службы. В соответствии с ним были созданы: Управление по работе с персоналом, Управление особого советника, Совет по охране системы заслуг. Кроме тогобыло предусмотрено ежегодное проведение оценки работы служащих, была создана Служба высших руководителей. В Законе о Службе высших руководителей определены два типа должностей: карьерные и общие. На карьерные должности могут назначаться лишь кадровые чиновники, что должно обеспечить стабильность госаппарата и «гарантировать его беспристрастность и доверие народа к правительству». Каждому министерству дается квота на карьерные должности. Законом предусмотрены дисциплинарные меры против тех ру­ководителей, которые нарушают принцип системы заслуг при продвижении по службе1.
Административные запреты для государственных служащих закрепляются Кодексом этики государственной службы, утвержденном резо­люцией Конгресса США в 1985 г., Законом о государственной службе от 1883 г. Государственному служащему запрещается осуществлять дискриминацию путем предоставления кому-либо специальных благ и привилегий, как за возна­граждение, так и без, и никогда не принимать для себя лично, либо для своей семьи благ или подарков при обстоятельствах, которые могут быть истолкова­ны как средство воздействия на исполнение должностных обязанностей.
Достаточно жесткую позицию занимают и международные организации по борьбе с коррупцией, с которыми Российская Федерация сотрудничает в рамках своих конвенционных обязательств (например, ГРЕКО - группа государств по борьбе с коррупцией, в которой Россия состоит в силу своего присоединения к Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.) Которые предлагают исключить предписания, допускающие дарение государственным служащим обычных подарков.
Уничтожение благодатной почвы для коррупционных проявлений в связи с возможностью дарения государственным служащим, по мнению специалистов, создает серьезный задел для противодействия бытовой коррупции на всех уровнях власти. По мнению многих экспертов, «кормить» госслужащего должно только государство, и у него не может и не должно быть интереса поступления на государственную службу по материальным мотивам.
В организации государственной службы Франции сочетаются система найма («открытая государственная служба») и система карьеры («закрытая государственная служба»). Запреты закреплены «Кодексом государст­венной службы» от 1999 года, «Генеральным статусом государственной служ­бы», «Закон об общем статусе чиновника» от 1946 г. В соответ­ствии с этим государственные служащие делятся на две большие группы: слу­жащие, не являющиеся чиновниками, работающие в государственных учрежде­ниях по найму, и служащие-чиновники, постоянно работающие в системе госу­дарственной службы и составляющие ее костяк1.
В систему государст­венной службы Франции входят также учителя, врачи, работники государст­венных учреждений. Государственный служащий обязан добросовестно испол­нять свои должностные обязанности. С этим связан запрет на совместительст­во. Так же подвергается запретам и личная жизнь. Государственные служащие в быту не должны слишком да­леко выходить за принятые нормы поведения. Аморальное поведение в быту, может стать причиной для увольнения1.
По численности государственных служащих Япония значительно уступает странам западной Европы и США, что связано с относительно небольшими размерами государственного сектора в стране. Японская государственная служба в зависимости от характера работы делится на две основные группы: «обычная служба» - основная масса чиновников; и «особая служба» - немногочисленный самый верхний слой чиновников государственного аппарата. Назначение на государственную службу производится на основе вступительных экзаменов, которые проводятся по принципу «открытых дверей» с сообщением о времени и месте их проведения в средствах массовой информации. На государственной службе в Японии действует система с частыми (раз в 2-3 года) перемещениями чиновников внутри ведомст­ва. Подобная система была введена в Японии еще в конце XIX века и действует до настоящего времени практически без изменений.
Государственным служащим Японии также запрещено совместительство служебной деятельности с иной деятельностью в других государственных органах в качестве должностных лиц, а также в качестве консультантов, членов советов фирм; в других организациях, имеющих целью извлечение прибыли. Служащие при этом могут быть только акционерами подобных предприятий2.
Особенностью китайской государственной службы является закреплен­ный в ст. 53 Закона «О государственной службе Китайской народной республи­ки», принятого на 15 Совещании Постоянного комитета Всекитайского соб­рания народных представителей, запрет на месть за критику, за обман руково­дства и общественности, а также за эротические и наркотические пристрастия, азартные игры и суеверия не только в форме личного участия, но и поддержки других лиц1.
Подробный анализ данных позволяет говорить о том, что речь идет о борьбе с явлением гораздо более широким, чем взяточничество - речь идет именно о предупреждении и пресечении коррупции в государственном аппарате. Раньше термин «коррупция» не использовался. В советской литературе термин «коррупция» впервые появляется лишь в 1937 году, в сборнике «Проблемы уголовной политики», где напечатана статья «Коррупция в фашистской Германии»2.
Глава II. Механизм реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации
2.1 Задачи и структура механизма реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации
Правовые запреты действуют только тогда, когда они обеспечены соответствующими, соразмерными санкциями. Это правило не всегда соблюдается законодателем. Встречаются и прямо противоположные примеры установления несоразмерно больших санкций за нарушение несущественных запретов, не представляющих общественной опасности. Еще одна существенная проблема применения запретов в праве связана с обеспечением их реализации соответствующими механизмами. Можно привести немало примеров, когда соблюдение установленных законодательством запретов нет возможности проконтролировать. В частности, не существует правовых средств доказать нарушение запрета заниматься проституцией, эксплуатировать транспортное средство с превышением содержания вредных веществ в отработавших газах, предоставлять услуги таксомоторных перевозок физическим лицом, не имеющим статуса индивидуального предпринимателя и не получившим соответствующего разрешения, и т.д.
Запреты, пожалуй, наиболее мощный, но вместе с тем не единственный способ правового регулирования. Поэтому применять их следует дозированно, с учетом накопленного человечеством опыта, на основе научных прогнозов возможных последствий и с обязательным мониторингом состояния регулируемых общественных отношений.
Административный запрет является мощным правовым регулятором. При этом результативность введения запретов во многом определяется взаимосоотношением двух противоположных начал в развитии общественного процесса: его стабильностью и динамизмом. Соответственно, с одной стороны, современные общественные отношения, возникающие при осуществлении государственного управления, требуют определенной стабильности механизма правового регулирования, а с другой - в правовом механизме должны происходить определенные изменения, отражающие динамику общественной жизни и необходимость адекватной реакции на вызовы современного мира. В связи с этим система запретов, выступающих в качестве правового средства, нуждается в правильном построении.
В настоящее время идет постепенное расширение перечня запретов, налагаемых на государственных служащих. Можно утверждать о возрастании места и значения ограничительной регламентации в развитии правового регулирования государственной службы. Увеличивающееся количество запретов и иных ограничений конструирует особый статус государственных служащих, потенциал которого не направлен на положительное развитие.
Интересным в этом плане является запрет, установленный п. 10 ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"1 (допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности).
Конституционно-правовой смысл названного запрета выявлен в Постановлении КС РФ от 30 июня 2011 г. N 14-П2. При этом предполагается, что при оценке правомерности действий государственного гражданского служащего или сотрудника полиции необходимо учитывать ряд значимых обстоятельств. Между тем судебная практика показывает, что указанные КС РФ обстоятельства не всегда учитываются (как пример, Определение Московского городского суда от 28 апреля 2012 г. № 4г/2-2876/123). Можно утверждать, что выработан механизм, позволяющий "замкнуть" систему "государственного служения" таким образом, что информация о любых недостатках в работе государственной машины может быть рассмотрена как негативная, и тем самым вряд ли можно говорить о снижении прозрачности в деятельности органов государственной власти. Другими словами, эффект от запрета в стратегической перспективе скорее негативный, нежели позитивный.
Единый метод правового регулирования проявляется в трех первичных способах воздействия на поведение людей: дозволение, предписание и запрет, а по В.Д. Сорокину и Ю.М. Козлову, этот единый метод правового регулирования проявляется в отраслях единой правовой системы по преимуществу в гражданском праве как дозволение, в административном как предписание и в уголовном как запрет. При этом, по мнению А.П. Шергина, "запрет может быть установлен только тогда, когда конфликт между личностью и государством не может быть разрешен с помощью других средств социального управления". Таким образом, формируются три метода правового регулирования: гражданско-правовой, административно-правовой и уголовно-правовой.
Эта конструкция отличается неполнотой, так как здесь мы не видим конституционного и некоторых иных отраслей права. Из других возможных методов правового регулирования можно назвать метод восходящего подчинения - как основу для выделения круга общественных отношений, составляющих предмет конституционного права. Запрет, дозволение и предписание - это содержание правовой нормы, а в любой отрасли права нормы, имеющие своим содержанием запрет, дозволение и предписание, встречаются в самых различных сочетаниях.
Для структурирования законодательства по отраслям отраслевой метод правового регулирования не просто существующая категория правоведения, но и второй главный после предмета административного права прием, позволяющий провести четкое различие между отраслями права. Метод правового регулирования даже более важен для распределения правовой материи по отраслям, нежели предмет, поскольку второй подвержен субъективным оценкам в значительно большей мере, чем метод.
В данном случае упор в исследовании административных запретов сделан на правоотношения в сфере государственной службы. Это требует определения административных запретов. В широком смысле запрет в праве - это то, за нарушение чего определено наказание. Источником правового регулирования наказаний в административном праве в настоящее время является КоАП РФ (ч. 1 ст. 1.1). Следовательно, то, чего нет в КоАП РФ, не является административным запретом.
Если и ставить вопрос об административном запрете на государственной службе, то его следует переквалифицировать в дисциплинарный запрет. Однако при признании запрета на государственной службе дисциплинарным следует, что дисциплинарные отношения надо признавать неадминистративными.
В связи с этим возникает вопрос, не является ли применение ответственности за дисциплинарный проступок (допущение административного правонарушения при исполнении обязанностей государственной службы, наказываемое в порядке служебного административного регламента) и ответственности за административный проступок (за тот же проступок, но наказываемый в административном порядке по КоАП РФ) двойным наказанием за одно правонарушение?
Все указанные выше способы воздействия суть правовые и прямого отношения к правовому государству не имеют, так как представления и о государстве правовом (Rechtsstaat), и о государстве юстиции (Justizstaat) (полицейском) относились только к форме организации государственного, т.е. правового порядка. В правовом государстве существуют суды административной юстиции.
Административная юстиция - непременный атрибут "правового государства", это четвертый постулат правового государства. Судов административной юстиции, где любой гражданин имел бы возможность привлечь любое должностное лицо государства к правовой ответственности за его действия по службе, у нас пока нет. В таких судах процедуры и принципы их функционирования не могут регулироваться Гражданским процессуальным кодексом РФ1. Облагораживание властных правоотношений административного права некими элементами цивилистики - это не научный путь решения проблемы.
Осветим вопросы административно-правовых запретов и ограничений, связанных с реализацией статуса судьи, который подразумевает обязательное соблюдение им установленных законодательством ограничений и запретов. Такие ограничения принимаются судьей при его назначении на должность путем принесения присяги и остаются за ним (за исключением ряда ограничений) даже после ухода в отставку. Несоблюдение возложенных на судью ограничений и запретов образует состав дисциплинарного проступка, за совершение которого предусмотрена дисциплинарная ответственность в виде предупреждения или досрочного прекращения полномочий.
Между тем нормы, устанавливающие возлагаемые на судью ограничения, сейчас не дают исчерпывающей характеристики поведения, которое может быть расценено как несовместимое со званием судьи или не соответствующее его статусу.
Использование в Законе РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 (далее - Закон о статусе судей) "О статусе судей в Российской Федерации"2 и Кодексе судейской этики1 общих формулировок привели к необходимости разъяснений высшими судебными инстанциями порядка применения соответствующих норм. Так, понятие "дисциплинарный проступок судьи, влекущий дисциплинарное взыскание" определено в Постановлении Пленума ВС РФ от 31 мая 2007 г. N 27 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений квалификационных коллегий судей о привлечении судей судов общей юрисдикции к дисциплинарной ответственности"2; основания для привлечения к дисциплинарной ответственности в виде досрочного прекращения полномочий судьи раскрыты в Постановлении КС РФ от 28 февраля 2008 г. N 3-П3.
Изложенные толкования понятий, определяющих основания ответственности судьи за несоблюдение предусмотренных его статусом ограничений, носят скорее дополняющий и расширяющий, чем разъясняющий характер.
Таким образом, остается актуальной практическая проблема разграничения действий судей, подпадающих под признаки дисциплинарного проступка, от действий, не влекущих дисциплинарную ответственность.
Решение изложенных правоприменительных вопросов видится в систематизации норм Закона о статусе судей, который с момента принятия многократно изменялся и дополнялся (на настоящий момент Закон имеет 37 редакции), в связи с чем его положения утратили структурное единство и приобрели внутренние противоречия.
Представляется, что названные проблемы правоприменения также должны анализироваться и учитываться при разработке проекта и утверждении последующих кодексов судейской этики.
Тема коррупции и противодействия ей в России вызывает неослабевающий интерес общества хотя бы уже потому, что объем имущественного вреда, причиняемого коррупционной средой обществу и государству, составляет 300 млрд. долл. в год. Из этой суммы 90% средств приходится на сферы, связанные с госсектором и распределением бюджетных средств. Борется ли государство с коррупцией? Судя по результатам законотворческой деятельности последних лет - да.
На поприще борьбы с коррупцией сложилась довольно-таки странная ситуация - и законы против коррупции приняты, и национальный план борьбы с нею есть, а концепция этой борьбы не очевидна и почти повсеместно просматриваемые коррупционные проявления свидетельствуют о том, что фактически четкая и отвечающая признакам системности и всеобъемлющего характера концепция противодействия коррупции не сформулирована и, соответственно, в силу этого не реализуется.
Обратимся к дефиниции коррупции. Пункт 1 ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"1 устанавливает квалификацию коррупции, детализируя ее признаки. Известно, что чем детальнее характеризуется правовое понятие, тем более узкий круг объектов оно характеризует. Думается, что для столь многоликого и широко распространенного в России социального явления (фактически перерастающего в социально-политическое явление), каким является коррупция, установленное в данном Законе ее легальное определение представляется слишком узким и позволяет вывести за пределы должной правовой квалификации деяния, обладающие всеми общими, базовыми признаками коррупционных деяний, но не подпадающие под частные характеристики, установленные ст. 1 названного Закона.
Более общей и охватывающей всю совокупность родовых признаков является характеристика (непрямая дефиниция) коррупции, изложенная в ч. 1 ст. 8 Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г.1 Данная международно-правовая классификация коррупции не содержит излишних квалифицирующих признаков. В связи с этим, обобщая анализ признаков коррупции, приведенных в указанной Конвенции, соблюдая при этом принцип лаконичности дефиниции, целесообразно сформулировать определение коррупции, изложив п. 1 ст. 1 Закона N 273-ФЗ в следующей редакции: "Коррупция - использование должностным лицом служебного положения для достижения служебных целей незаконными средствами, а также для достижения неслужебных целей, связанных с получением личной выгоды для себя либо с получением такой выгоды третьими лицами".
Любое противодействие коррупции может быть эффективным при условии организации комплексного искоренения этого явления с привлечением всех категорий субъектов права. Анализ текста федеральных законов, регулирующих вопросы лицензирования или выдачи разрешений, позволяет сделать вывод, что отсутствие в этих законах нормы, устанавливающей правовые последствия несоблюдения субъектом лицензионно-разрешительной деятельности, можно рассматривать как системную ошибку российского законодателя, который не предусматривает изначально нормативное установление мер специальной превенции в целях обеспечения эффективности работы должностных лиц государственных органов при осуществлении функций и полномочий лицензионно-разрешительного характера.
2.2 Нормы права в механизме реализации административных запретов в системе государственной службы Российской Федерации