Возникновение и развитие приказной системы управления Руси в конце XV – XVII вв.

Отличная работа!!! Была выполнена на заказ, защищена на 5! Содержит рисунки, таблицы, практические материалы исследования, а также приложения. Очень выгодное предложение, остается только поменять название города или год. ...

СОДЕРЖАНИЕ

Введение 3
1. Становление приказной системы в России 5
1.1. Формирование системы приказов в России 5
1.2 Классификация приказов и их функции 8
1.3 Правовое регулирование приказной системы управления 13
2. Особенности приказной системы государственного управления 17
2.1 Приказная бюрократия 17
2.2 Государственная служба приказной системы 21
Список литературы 29

СОДЕРЖАНИЕ

Введение 3
1. Становление приказной системы в России 5
1.1. Формирование системы приказов в России 5
1.2 Классификация приказов и их функции 8
1.3 Правовое регулирование приказной системы управления 13
2. Особенности приказной системы государственного управления 17
2.1 Приказная бюрократия 17
2.2 Государственная служба приказной системы 21
Список литературы 29

Хотя каждый приказ ведал определенным кругом вопросов, строгого разграничения компетенции между ними не существовало. Насчитывалось до 15 приказов по военному управлению, не менее 10 по государственному хозяйству и до 13 по дворцовому ведомству. Поскольку сфера деятельности многих приказов совпадали, ни одному исследователю еще не удалось составить удовлетворительную классификацию этих учреждений. С большой дозой условности можно подразделить приказы на 1) отраслевые, 2) территориальные и 3) дворцовые. В свою очередь отраслевые приказы можно подразделить на а) сословные, б)военные, в) судебно-полицейские и г)финансовые. Общегосударственными приказами в полном смысле слова являлись всего несколько приказов, и в их числе Посольский, который «ведал дела всех окрестных государств», Ямской, ведавший почтовой службой на территории всего государства. Посольский приказ поначалу являлся всего лишь исполнительным органом или своего рода канцелярией, оформлявший решения Боярской думы по делам, связанным с дипломатическими отношениями. В дальнейшем этот приказ превратился в самостоятельное и влиятельное учреждение. Приказу был подведомственен дипломатический состав: великие послы, легкие послы, посланцы, гонцы. В штате Посольского приказа состояли толмачи (переводчики), приставы, золотописцы для украшения дипломатических грамот1. 
Ряд приказов занимался делами отдельных сословий. Важнейшими считались Разрядный приказ, заведовал распределением и назначением служилых людей «по отечеству» и Поместный приказ, наделявший дворян поместьями. Разрядный приказ был самым большим, здесь ведали комплектованием личного состава армии, администрации, приказов, составляли «смотренные списки» служилых людей, отмечая, кто из них в «естях» (присутствует), а кто - в «нетях» (отсутствует). Под контроль Монастырского приказа, созданного после упорного сопротивления церковных властей, были поставлены монастырские земли и монастырские крестьяне. Холопий приказ разбирал все дела, связанные с кабальными людьми и кабальными записями. Земский приказ ведал посадскими людьми - московскими черными сотнями и слободами и посадским населением небольших городов. Этот приказ также занимался городским благоустройством: мостил дороги и чистил улицы перед царским выездом, для чего содержалось около пятидесяти «земских метельщиков».
К группе приказов, занимавшихся военными делами, относились Стрелецкий, Пушкарский, Казачий. После создания регулярных «полков иноземного строя» появились Рейтарский и Иноземный приказы, вооружением занималась Оружейная палата и Ствольный приказ, в период войны создавались временные приказы Сбора ратных людей и Сбора даточных людей, выкуп пленных был обязанностью Полоняничного приказа.
Судебно-полицейские функции выполняли Московский и Владимирский судные приказы, Приказ сыскных дел и Разбойный приказ, при котором, по словам Г. Котошихина, были «мастеры заплечные; а будет тех мастеров на Москве с 50 человек, и даетца им годовое жалованье». Впрочем, как уже отмечалось, поскольку в Московском государстве не существовало разделения административных и судебных функций, то на практике суд и расправа производилась в самых различных приказах. Например, стрелец судился и наказывался в Стрелецком приказе, кабальный человек - в Холопьем и так далее. При многих приказах были свои застенки и свой штат заплечных мастеров, пусть и не столь многочисленных и квалифицированных, как в Разбойном приказе. Жалобы на должностных лиц принимались в Челобитном приказе, а на высших сановников - в Приказе, что на сильных бьют челом. Впрочем, это учреждение просуществовало недолго (1619-1639 гг.). 1
Торговлей и финансами ведал приказ Большой казны. Этот приказ управлял казенными мануфактурами, Денежным двором, внешней и внутренней торговлей, людьми гостиной и суконной сотен. Приказ Большого прихода ведал сборами с лавок, гостиных дворов, с погребов, с меры, таможенными пошлинами. Сбором прямых и косвенных налогов в отдельных районах ведали так называемые «чети» или «четверти». Несмотря на свое возникновение в середине XVI в. на этапе укрепления централизованного государства, эти учреждения носили черты эпохи феодальной раздробленности. Даже их названия напоминали о некогда независимых княжествах и республиках: Новгородская, Ярославская и Костромская, Владимирская, Устюжская, Галицкая четверти. Сборами отдельных видов налогов занимались приказы Сбора стрелецких денег и Сбора запросных и пятинных денег и т.д. Впрочем, взыскание различного рода денежных и натуральных повинностей входил в обязанность практически всех административных органов, разница состояла только в масштабах. Приказ Большого прихода собирал более полумиллиона рублей, а сборы некоторых приказов не превышали нескольких тысяч рублей, из которых покрывались собственные административные расходы. Учетом денежных поступлений из всех источников, а также контролем за расходами занимался Счетный приказ. 1
Отдельную группу составляли территориальные приказы. Собственно говоря, территориальный принцип прослеживался даже в деятельности «четей», или «четвертей», которые обладали не только финансовыми, но и административными правами по отношению к тяглому населению подведомственных им областей. Пограничные, отдаленные и сравнительно недавно присоединенные территории управлялись из Москвы особыми приказами: Сибирским приказом, Малороссийским приказом, приказом Великого княжества Смоленского, приказом Великого княжества Литовского, приказом Казанского дворца. Все они являлись центральными учреждениями. Большую группу приказов составляли дворцовые приказы. Поскольку власть в Московском государстве во многом носила личный характер, не существовало четкой границы между общегосударственными приказами и учреждениями, обслуживавшими потребности царя и придворных. В Казенном дворе хранилась царская казна, неотделимая от казны государственной. И знатным людям, и духовенству, и царской прислуге с этого двора ежегодно выдавались меха, сукно, сафьян на сапоги и так далее. Царскими доходами и расходами ведал приказ Большого дворца, собиравший на нужды царского двора подати с 8 московских слобод и 40 российских городов. Приказу Большого дворца подчинялись дворы: Сытенный, на котором выдавали вино, мед и пиво, Кормовой, на котором готовилась еда для царского стола и послов, и Житный, на который свозился хлеб и другие продовольственные припасы из дворцовых сел, Хлебенный, на котором пекли хлебы и калачи, Коровий, на котором доили царское стадо и готовили молочные продукты. В Конюшенном считалось более 40 тысяч лошадей. Кроме царских приказов были и приказы, подчинявшиеся главе русской православной церкви: патриарший дворцовый приказ, патриарший казенный приказ и патриарший судный приказ. 1
Среди московских приказов особое место занимал Приказ великого государя тайных дел, созданный царем Алексеем Михайловичем в 1654 г. По поводу этого учреждения историки высказывали различные суждения. В.Н. Татищев видел в нем подобие испанской инквизиции, Н.И. Костомаров считал его прообразом тайной полиции. Но уже Н.М. Карамзин, С.М. Соловьев и В.О. Ключевский писали о том, что, несмотря на грозное название, Приказ тайных дел представлял собой всего лишь личную царскую канцелярию с элементами надзора над административными органами. Специальное исследование И.Я. Гурлянда показало, что это учреждение было создано для разбора челобитных на царское имя. Вопреки сложившемуся мнению, Приказ тайных дел не занимался непосредственно государственными преступлениями - «словом и делом государевым» и даже, как с некоторым удивлением, отмечал И.Я. Гурлянд «не имел своего застенка, этой непременной принадлежности розыска того времени, особенно по государственным преступлениям.
Вместе с тем Приказ тайных дел был одним из важнейших правительственных учреждений. Приказом руководил лично царь, а бояре к тайным делам не допускались. Как писал Г. Котошихин, «А устроен тот Приказ при нынешнем царе, для того чтоб его царская мысль и дела исполнилися все по его хотению, а бояре б и думные люди о том ни о чем не ведали».
Тайный дьяк носил титул «дьяка в государевом имени», что означало право подписывать указы от имени царя. При тайном дьяке состояло десять подьячих. Главной задачей Приказа тайных дел являлся негласный контроль над высшими должностными лицами.
Таким образом, приказ тайных дел ведал некоторыми отраслями, по разным причинам требовавших особого внимания со стороны царя, например, гранатным делом и гранатными мастерами. Кроме того, будучи личным царским учреждением, Приказ тайных дел занимался второстепенными с нашей точки зрения, но любимой «царской потехой» - соколиной охотой. После смерти царя Алексея Михайловича Приказ тайных дел был упразднен.
1.3 Правовое регулирование приказной системы управления
Деятельность любого органа государственной власти обеспе­чивается соответствующей правовой базой. В равной мере настоя­щее положение относится к органам государственной власти Рос­сии конца XV—XVII вв. Состояние источников позволяет, далеко не равномерно, очертить правовые контуры приказных учрежде­ний. 1
Правовые основы работы приказов зафиксированы в первой части Судебника 1497 г. Уже первые нормы «закона» устанавли­вают основы приказной служебной деятельности — требование «судом не мстити, ни дружити никому» (ст. 1), всех «управить, ко­го пригоже» (ст. 2), «посулов (взяток. — К. 77.) не брать от суда и от печалованья (от заявлений, исков. — К. 77.)» (ст. 3). Особен­ность законодательства конца XV—XVI вв. заключалась в том, что лишь отдельные стороны деятельности приказных учрежде­ний регулировались им.
Более детально развиты нормы Судебника 1497 г. в следующем «законе» — Судебнике 1550 г.
Так же, как и в Судебнике 1497 г. ряд статей Судебника 1550 г. регулирует размеры и порядок взимания пошлин за оформление документов («правой грамоты» в ст. 33, «докладного списока» в ст. 34, «срочных грамот» в ст. 41, «безсудных грамот» в ст. 42, «отпускной грамоты» в ст. 77) — отдельно боярином за «прикла­дывание печати», дьяком «от подписи» и подьячим за техниче­ское оформление документов.
 Таким образом, законодательство конца XV—первой полови­ны XVI в. регулирует лишь некоторые стороны деятельности приказов: во-первых, порядок осуществления правосудия; во-вто­рых, порядок и размеры взимания судебных и иных пошлин; в-третьих, предотвращение злоупотреблений со стороны должно­стных лиц. Эволюция норм Судебников направлена прежде всего в сторону детальной проработки указанных направлений. Лишь в Судебнике 1550 г. впервые появляются нормы, защищающие должностных лиц от необоснованных обвинений, учитывающие возможность судебной ошибки. После издания Судебника 1550 г. основная линия развития за­конодательства была направлена на дополнение текста Судебни­ка новыми статьями. Именно таким образом следует рассматри­вать появление указных книг приказов.
Соборное уложение 1649 г. стало новой вехой в развитии зако­нодательства. Законодатель не только провел работу по кодифи­кации действующего законодательства, но и облек в нормы права действующую приказную практику. «Закон» содержит статьи, посвященные различным сторонам деятельности отдельных приказов
Нужно отметить, что введение в действие Соборного уложения 1649 г. повлекло за собой появление нового ведомства — Мона­стырского приказа. Юридически его создание оформлено во вто­рой части ст. 1 главы XIII.
В дальнейшем объем нормативного регулирования устройства и порядка работы приказов стал возрастать. Согласно указу от 9 января 1654 г. в здания приказов, расположенных в Кремле, все — как служащие, так и посетители — должны ходить пешком. Исключение делалось для «старых подьячих» — глав структурных подразделений приказов, — они могли ехать верхом, но только до определенного места. Данный указ довольно необычен для традиции правового регулирования деятельности приказов пред­шествующего периода.
Указ от 20 октября 1658 г. устанавливал время работы прика­зов: дьяки, подьячие и «приказные люди» должны работать в приказах («сидеть») по 12 часов в день. 
В 1669 г. вышли три «закона», регулирующие порядок рассмот­рения дел в Боярской думе в порядке «докладов» из приказов.
15 декабря 1669 г. устанавливал правило «на Москве в приказех судьям и дьяком сидеть за делы с 1-го часа ночи во все дни, да им же с делами всходить в Верх перед бояр и сидеть в приказех до 8-го часа, с 1-го часа ночи». 1
Значительными новеллами законодательства стали нормы ука­за о порядке хранения и расходования денежных средств в прика­зах от 27 июня 1669 г. Согласно данному «закону» в обязанности дьяков вменялось ежемесячно проверять наличность денежных средств и отчетность их прихода и расходования у подьячих. Цели контроля указаны в «законе»: «чтоб не воровали» и государствен­ные средства «взаймы не давали». Обнаруженная недостача долж­на была взыскиваться как непосредственно с виновных подьячих, так и с дьяков.
Ряд «законов» был посвящен порядку назначения на должно­сти.
Характерным для развития законодательства является появ­ление значительного числа нормативных актов, определяющих, разграничивающих или устанавливающих новую компетенцию приказов.
Новые тенденции в законодательной практике, отмеченные выше, не означают, что прекратилось законодательное совершен­ствование норм процессуального и материального права. Стоит упомянуть такие крупные по своему значению «законы», как Но­воуказные статьи о татебных делах от 22 января 1669 г., Ново­указные статьи о поместьях от 10 марта 1676 г., Новоуказные статьи о вотчинах от 14 марта 1676 г., указ о порядке наследова­ния поместных земель от 21 марта 1684 г., Новоторговый устав 22 апреля 1667 г. Эволюция законодательства, составляющего правовую основу деятельности приказов, со всей закономерностью указывает на наличие иных источников права, регулировавших различные сто­роны работы органов государственной власти. Действительно, только во второй половине XVII в. принимаются «законы», нор­мирующие внутренний распорядок работы приказов, порядок «доклада» и т. д. 1
2. Особенности приказной системы государственного управления
2.1 Приказная бюрократия
Создание приказной системы привело к формированию особого слоя приказной бюрократии. Приказной люд наполнял палаты в Кремле в царском дворце и избы на площади. Начальниками важнейших приказов (их называли «судьями», поскольку в большинстве случаев выполняли и судебные функции) назначались бояре, окольничии или думные дворяне. Некоторые из руководителей Посольского приказа, например А.Л. Ордин-Нащокин, носили титулы «великих государственных посольских дел и государственной печати оберегателя» и в донесениях иностранных послов назывались на западный лад канцлерами. В большинстве случаев начальникам приказов давались «в товарищи» помощники из стольников, спальников и других служилых людей. На практике приказами чаще всего управляли не высокородные бояре, а дьяки - профессиональные чиновники, выходцы из различных сословий. Несмотря на худородство, они имели большое влияние и в небольших приказах управляли самостоятельно. Несколько дьяков, представлявших важнейшие приказы имели чин думных дьяков. «Московское дьячество», являвшееся сплоченной и стяжавшей большие богатства чиновной корпорацией, всегда было объектом зависти и неприязни со стороны провинциального дворянства. Большинство приказов располагалось за кремлевскими стенами, при Борисе Годунове между Архангельским собором и Спасскими воротами было выстроено двухэтажное П-образное здание, к 80-м гг. XVII в. оно обветшало, и на его месте было построено новое, гораздо более обширное.
Каждому приказу отводилось несколько палат. Одна из них именовалась «казенкой», поскольку в ней хранились казенные суммы, там же сидели судья, товарищ судьи и главный дьяк. Остальные дьяки ведали «столами», то есть отделением. В крупных приказах «столы» делились на «повытья». Делопроизводство в приказах велось подьячими. Современники писали о том, что подьячие трудились с утра до ночи. По словам голштинского посла А. Олеария, эту работу никогда не удавалось выполнить в присутственные часы. Случалось, дьяки привязывали нерадивых подьячих за ноги к скамьям, чтобы они отлынивали от переписывания бумаг. Англичанину Коллинзу, побывавшему в Москве, показалось, что в приказах изводится такое количество бумаги, которого хватило бы, чтобы полностью покрыть всю территорию Московского царства.
По замечанию В.О. Ключевского витиеватая каллиграфия московских подьячих только с первого взгляда кажется трудной, даже при небольшом навыке их очерк читается легко и быстро; совсем другое дело неудобочитаемые резолюции и пометки начальников: главных дьяков и судей. Историк Н.П. Ерошкин описывал делопроизводство той эпохи: «Обычно текст документа писался на узкой бумажной ленте, а оборотная сторона использовалась для разного рода заметок: адресов, подписей («рукоприкладств»), резолюций. Несколько таких документов («столбцов») оформлялись в «дело» путем склеивания листов друг с другом в длинную ленту: к нижнему концу челобитной подклеивалась запись показаний челобитчика, книзу этого документа - объяснения, далее - справки, решения по делу, указная грамота. Дело иногда передавалось в другое учреждение, где дополнялось новыми документами. Получалась длинная лента - «столп». На месте склейки («сставах») стояла подпись дьяка или подьячего «с приписью», исполняющего обязанность дьяка, по слову или слогу на каждой «сставе», что затрудняло изъятие документа из дела или его фальсификацию.1
Среди приказов были совсем небольшие, насчитывавшие всего несколько подьячих, например, Панафидный приказ, ведавший поминовение по усопшим особам царской крови, а рядом были учреждения с обширным штатом, например, Разрядный приказ, насчитывавший более четырехсот человек. Подьячие в приказах в зависимости от выслуги лет делились на «старых», «середней статьи» и «молодых». Подъячие получали денежное жалование от одного рубля в год до шестидесяти, а некоторые подъячие, как и дворяне, получали также поместные оклады по 350 и 250 четвертей земли. Получавшие жалования подьячие именовались «верстанными», не получавшие жалования - «неверстанными». Интересно, что иной раз неверстанных подъячих было не меньше, чем верстанных. Кормились они за счет просителей. Без взятки - «посула» нельзя было и надеяться преодолеть печально знаменитую «московскую волокиту». Кроме приказных подъячих, были площадные подъячие, сидевшие в Москве в палатке на Ивановской площади, а в других городах - на торговой площади. Они не являлись государственными служащими, но, по выражению того времени, «кормились пером», то есть сочиняли челобитные и выступали ходатаями по частным делам. 1
Фактически, изменение приказной системы начинается 30 января 1699г. с момента издания Пётром I 2-х указов: 2
«Об учреждении бурмистрской палаты для ведомства всяких расправных дел между гостями и посадскими людьми для управления казенными сборами и градскими повинностями об исключении гостей и посадских людей из ведомств воевод и приказов».
«Об учреждении в городах земских изб для ведомства всяких расправных дел между посадскими и торговыми людьми для управления казёнными с них сборами и градскими повинностями и об исключении торговых и посадских людей из ведомства воевод и приказов».