Особенности бюджетно-правового статуса закрытых административных территориальных образований

Со времени принятия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" количество муниципальных образований в стране выросло почти в 2 раза – до 23 118. Из них 517 имеют статус городских округов, 1821 – муниципальных районов, 1711 – городских поселений, 18883 – сельских поселений, 236 – внутригородских муниципальных образований городов федерального значения . Численность депутатов местных представительных органов превысила 240 тысяч человек, из которых 3,2% осуществляют свои полномочия на постоянной основе. Количество муниципальных служащих составляет около 330 тысяч человек .
На федеральном, региональном и местном уровнях в большей части сформирована необходимая нормативно-правовая база, создаются условия для поступательного развития экон ...

Введение 3
1. Особенности законодательного закрепления бюджетно-правового статуса закрытых административных территориальных образований 6
1.1. Общие критерии правового статуса муниципального образования 6
1.2 Специальные особенности регулирования бюджетно-правового статуса ЗАТО 11
2. Особенности регулирования бюджетно-правового статуса ЗАТО в нормативных правовых актах Правительства РФ и Минфина России 18
Заключение 22
Список используемой литературы 24

Согласно положениям Конституции РФ и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ №131) местное самоуправление (далее – МСУ) должно осуществляться населением на всей территории России. Закрытое административно-территориальным образованием (далее – ЗАТО) согласно ст.1 Закона РФ от "О закрытом административно-территориальном образовании" (далее – Закон о ЗАТО) представляет собой административно-территориальное образование, которое имеет органы МСУ. создано согласно ст. 2 Закона о ЗАТО в целях обеспечения безопасного функционирования определенных организаций, находящихся на его территории, для которых в целях безопасности государства и обеспечения обороны страны установлен особый режим безопасности и охраны гостайны, обу словленный специальными условиями проживания для граждан.
Организация МСУ в закрытом административно-территориальном образовании (далее - ЗАТО) имеет важное значение для развития системы народовластия на соответствующих территориях.
Работа по совершенствованию законодательства РФ о ЗАТО в целях обеспечения их эффективного функционирования и социально-экономического развития, в том числе в отношении бюджетного финансирования, является одним из приоритетных направлений деятельности Комитета Госдумы по вопросам МСУ.
В целях решения указанных вопросов и координации соответствующей законопроектной работы Комитет Госдумы по вопросам МСУ совместно с представителями федеральных и региональных органов власти и МСУ ЗАТО регулярно проводит рабочие совещания, «круглые столы», конференции и другие мероприятия.
При этом необходимо учитывать, что на территориях ЗАТО расположены и функционируют объекты промышленных предприятий по изготовлению, разработке, хранению и утилизации
радиоактивных отходов и прочих опасных материалов, оружия массового поражения, а также объекты других сфер деятельности, которые требуют установления особого режима
охраны государственной тайны и безопасного функционирования, который включает специальные ограничительные условия жизни граждан.
Создание и финансовое обеспечение данного режима возможно только при установлении особенностей осуществления МСУ на указанных территориях.
По данному поводу в положения Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципалитетах до 2013 г. указывалось, что, начиная с 2013 г., в рамках федерального бюджета дотации и прочие межбюджетные трансферты на развитие и поддержку социально-инженерной инфраструктуры, выделяемые из федерального бюджета бюджетам ЗАТО, будут консолидированы в единый межбюджетный трансферт, предоставляемый в форме дотации. Подобные изменения формы предоставления бюджетам ЗАТО межбюджетных трансфертов позволят повысить самостоятельность муниципалитетов в выборе приоритетного финансирования объектов инфраструктуры и в использовании бюджетных средств, что соответствует задачам Бюджетного послания Президента России , в котором подчеркивалось необходимое развитие самостоятельности муниципалитетов в использовании своих средств посредством предоставления необусловленного межбюджетного трансферта.
Поэтому для обеспечения эффективного использования межбюджетного трансферта, предоставленного бюджетам ЗАТО из федерального бюджета на компенсацию дополнительных расходов (потерь бюджетов) ЗАТО, которые связаны с особым режимом безопасности, и ответственности муниципалитетов ЗАТО за достижение показателей обеспеченности объектами инфраструктуры предусмотрено заключение трехстороннего соглашения между Минфином РФ, соответствующим субъектом РФ и органом местного самоуправления ЗАТО. При этом федеральные субсидии бюджетам субъектов РФ в 2013 году предусматривают объем 357,3 млрд руб .
Таким образом, актуальность и важность правовых особенностей бюджетного статуса ЗАТО обозначены регуляторами всех уровней (от Президента РФ и законодательной власти до соответствующих муниципалитетов).

правилами ст. 63 БК РФ обозначена конструкция муниципальных полномочий по установлению нормативов отчислений от категорий федерального, регионального и местного налога (сборов) в бюджеты поселений;
положениями ст. 69.1. установлен механизм бюджетных ассигнований на оказание муниципальных услуг (выполнение работ);
нормами ст. 69.2. обозначены особенности муниципального задания;
требованиями ст. 79 БК РФ регулируются бюджетные инвестиции в объекты муниципальной собственности;
содержанием ст. 81 регламентирован механизм резервных фондов местных администраций;
правилами ст. 86 БК РФ обозначена конструкция расходных обязательств МСУ;
положениями ст. 87 установлен механизм реестров расходных обязательств;
содержанием ст. 93.6. регламентирован механизм бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах местного бюджета;
правилами ст. 96 БК РФ обозначена конструкция источников финансирования дефицита местного бюджета;
положениями ст. 138 установлен механизм дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности городских округов (ЗАТО);
нормами ст. 139 обозначены особенности субсидирования местных бюджетов из бюджета субъекта РФ;
требованиями ст. 139.1. БК РФ регулируются прочие межбюджетные трансферты из бюджета субъекта РФ местному бюджету;
содержанием ст. 140 регламентирован порядок выделения местным бюджетам субвенции из бюджета субъекта РФ; и т.д.
То есть, общие юридические основы бюджетно-правового статуса ЗАТО как городского округа закреплены в соответствующих нормах Конституции РФ, БК РФ и ФЗ № 131, а специальные правила, регламентирующие особенности функционирования ЗАТО установлены в Законе О ЗАТО и представляют собой:
1) правовые требования общих положений (статья 1);
2) особенности порядка создания, упразднения, преобразования ЗАТО и изменения его границ (статья 2);
3) конструкции особого режима безопасного функционирования организаций (объектов) в ЗАТО (статья 3);
4) правовой механизм особенностей организации МСУ в ЗАТО (статья 4);
5) условия формирования бюджета ЗАТО (статья 5);
6) правовые требования к составлению, утверждению и исполнению бюджета ЗАТО (статья 5.1);
7) особенности землепользования в ЗАТО (статья 6);
8) конструкции господдержки граждан, проживающих (работающих) в ЗАТО (статья 7);
9) условия регулирования особенностей совершения сделок с недвижимостью, находящейся на территории ЗАТО (статья 8 Закона О ЗАТО14).
Наиболее интересны в рассматриваемой сфере статьи 4, 5 и 5.1., которые определяют специальные особенности бюджетно-правового статуса ЗАТО, а именно:
полномочия органов МСУ ЗАТО: выступать заказчиком на строительство (ремонт) жилых помещений, объектов социальной инфраструктуры на его территории; согласовывать с уполномоченными органами планы (программы) комплексного социально-экономического развития ЗАТО; и пр.
условие обязательного отчисления части ассигнований органам МСУ при осуществлении в ЗАТО за счет ассигнований федерального бюджета строительства объектов капитального строительства, а также их реконструкции с сохранением оборонной направленности производства;
правило перечисления средств в размере не менее 10 % от затрат на производственное строительство сверх предусмотренных согласно действующим нормативам в сводных сметных затратах организациями (объектами) в распоряжение органов МСУ на социально-экономическое развитие ЗАТО в порядке, обозначенном Правительством РФ;
правило отчисления в бюджет ЗАТО для дополнительного финансирования программ в области здравоохранения (экологии) в размере 1 % от объема финансирования государственного оборонного заказа согласно порядку, определяемому Правительством РФ;
порядок распространения меры господдержки сельскохозяйственных товаропроизводителей АПК на производителей сельскохозяйственной продукции, снабжающих население ЗАТО;
механизм составления, утверждения и исполнения бюджета ЗАТО согласно норм БК РФ и принимаемых в соответствии с ним нормативных правовых актов с учетом особенностей, обозначенных в ст. 5.1. Закона О ЗАТО;
порядок выделения и утверждения межбюджетных трансфертов бюджетам ЗАТО с учетом финансирования особого режима безопасности в рамках федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год;
условие компенсации дополнительных расходов (потерь) бюджетов ЗАТО, связанных с их правовым режимом, из федерального бюджета согласно порядку, установленному Правительством РФ;
запрет на включение компенсации дополнительных расходов (потерь) бюджетов ЗАТО, связанных с их правовым режимом, в межбюджетный трансферт федерального бюджета соответствующему региональному бюджету и из бюджета субъекта РФ бюджету муниципалитета;
конструкция кассового обслуживания исполнения бюджета ЗАТО органами федерального казначейства.
Для примера утверждения межбюджетных трансфертов бюджетам ЗАТО с учетом финансирования особого режима безопасности можно привести таблицы 4и 5 приложений 31 и 31 к
Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2013 г… "15, в которых установлены:
1) суммы межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ на 2013 г. на переселение граждан из ЗАТО (всего 527 221,0 тыс. руб.);
2) суммы межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ на 2013 г. для дотаций бюджетам ЗАТО (всего 11565873,8 тыс. руб.);
3) суммы межбюджетных трансфертов региональным бюджетам на плановый период 2014 и 2015 г. на переселение граждан из ЗАТО (по 527221,0 тыс. руб. на каждый год);
4) суммы межбюджетных трансфертов региональным бюджетам на плановый период 2014 и 2015 г. для дотаций бюджетам ЗАТО (по 11565873,8 тыс. руб. на каждый год).
Таким образом, в целом в Российской Федерации строится современная унифицированная модель территориальной организации МСУ с разными видами муниципальных образований, которая реализуется в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, а также в городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. При этом проведено разграничение полномочий Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления – с одновременной передачей большей части функций в сфере социально-экономического развития на региональный и местный уровень, определены финансовая и материальная основа местного самоуправления, а также единые принципы его функционирования, упорядочено территориальное и бюджетное устройство16.
При этом порядок законодательного регулирования бюджетно-правового статуса ЗАТО обусловлен динамикой увеличения мер государственного федерального регулирования критериев этого статуса. Так основные изменения 2005 и 2006 годов бюджетного статуса ЗАТО (порядка формирования бюджетов) заключались в следующем:
налоги и сборы с территории ЗАТО зачисляются в бюджет субъектов РФ согласно федеральному и региональному законодательству;
бюджет ЗАТО получает финансовую помощь из бюджета субъекта РФ в рамках регулирования бюджетной обеспеченности на общих основаниях с прочими муниципальными образованиями;
субъекты РФ устанавливают нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в бюджеты ЗАТО согласно БК РФ;
бюджет ЗАТО является частью консолидированного бюджета субъекта РФ.
То есть, из федерального бюджета бюджету ЗАТО компенсируются дополнительные расходы, которые связаны с особым режимом функционирования. Трансферты на компенсацию таких расходов выделяются в виде дотаций на развитие инфраструктуры и на переселение граждан. При этом трансферт, выделяемый бюджету ЗАТО из федерального бюджета на компенсацию дополнительных расходов, связанных с особым статусом, не учитывается при определении финансовой помощи бюджету ЗАТО из регионального бюджета. Таким образом, с января 2006 года бюджет ЗАТО получает финансовую поддержку, формируемую средствами бюджета региона и федерального бюджета. Для примера приведем сравнение изменений законодательства, сформулированное Счетной палатой России17 (см. таблицу).
Таблица
Сравнение бюджетно-правового статуса ЗАТО после изменений законодательства в 2006 г.
Значит, в отношении законодательных особенностей бюджетно-правового статуса ЗАТО можно обобщить, что регулирование финансово-бюджетные полномочия ЗАТО осуществляется посредством использования основных законов о МСУ и бюджетного закона, а финансовое обеспечение соответствующих ассигнования (трансфертов, дотации) ЗАТО проводится, как правило, в рамках пары законов: Закона О ЗАТО (ст. 5 и 5.1.) о бюджетных механизмах; ежегодного бюджетного закона о выделении определенной денежной суммы на оплату дотации для ЗАТО.
При этом Основные направления бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов подтверждают дотационный характер бюджетного статуса ЗАТО с некоторыми полномочиями распоряжения собственными доходами и специальными доходами, предусмотренными в ст. 5 Закона О ЗАТО.
2. Особенности регулирования бюджетно-правового статуса ЗАТО в нормативных правовых актах Правительства РФ и Минфина России
В развитие указанных ст. 5 и 5.1. Закона О ЗАТО Правительством и Минфином России разработаны и утверждены множество необходимых документов. Так, Положение о порядке обеспечения особого режима в ЗАТО, на территории которого расположены объекты Госкорпорации «Росатом»18 регламентирует следующие правовые конструкции:
требований общих положений;
порядка обеспечения особого режима безопасного функционирования объектов;
пропускного режима;
ограничений на въезд (проживание) физических лиц на территории ЗАТО;
условий прекращения разрешения на постоянное проживание граждан на территории ЗАТО;
деятельности юридических лиц на территории ЗАТО;
ограничений на полеты летательных аппаратов;
контроля за выполнением норм Положения.
В свою очередь , Положение об обеспечении особого режима в ЗАТО, на территории которого расположены объекты Минобороны России19 регламентирует правовые механизмы:
1) требований общих положений;
2) порядка обеспечения особого режима;
3) пропускного режима;
4) ограничений на въезд (проживание) физических лиц на территории ЗАТО;
5) выезда граждан, проживающих на территории ЗАТО, за границу;
6) деятельности юридических лиц на территории ЗАТО;
7) ограничений на полеты летательных аппаратов;
8) контроля за выполнением норм Положения.
Конкретизируя финансовые полномочия органов МСУ в ЗАТО Правительством утверждены Правила компенсации дополнительных расходов (потерь) бюджетов ЗАТО, которые связаны с особым режимом безопасного функционирования20, включающие 3 приложения:
Методику расчета размера дотаций на компенсацию допрасходов, которые связаны с особым режимом безопасного функционирования ЗАТО и потерей доходов в связи с ограничением права ведения хозяйственно-предпринимательской деятельности, пользования, владения и распоряжения природными ресурсами, недвижимостью, а также связаны с развитием и поддержкой социально- инженерной инфраструктуры, предоставляются бюджету ЗАТО за счет межбюджетных трансфертов и выделяются из федерального бюджета региональному;
Методику расчета размера межбюджетного трансферта на развитие (поддержку) социально- инженерной инфраструктуры, выделяемого из федерального бюджета для бюджета ЗАТО;
Методику расчета размера межбюджетного трансферта на переселение граждан, которые утратили производственную, служебную связь с организациями (объектами) ЗАТО, включая оплату стоимости проезда к новому месту жительства, а также провоз домашнего имущества и выплату денежного единовременного пособия из федерального бюджета для бюджета ЗАТО.
При этом тремя соответствующими приказами Минфина РФ от 13.08.2009 N 88н-90н обозначены: