Система органов местного самоуправления и анализ её особенностей

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В основе деятельности органов местного самоуправления лежит целеполагание, основанное на качестве жизни населения конкретной муниципальной территории за счет эффективного управления во всех сферах общественного развития.
На современном этапе развития, местное самоуправление выступает институтом конституционного строя РФ, оно гарантированно Конституцией РФ в рамках независимой деятельности.
Каждая модель местного самоуправления в зарубежных странах имеет свои особенности. Это касается и в целом системы показателей, выработанных тем или иным национальным законодательством. Характерным является то, что в некоторых странах используют не только экономические показатели, но и социальные показатели эффективности.
В России система индикаторов начала внедряться совсем недавно и несмотр ...

ВВЕДЕНИЕ 3
1. ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 7
1.1. Понятие и органы местного самоуправления 7
1.2. Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления 17
1.3. Модели местного самоуправления 21
2. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 29
2.1. Характеристика местного самоуправления в США 29
2.2. Местное самоуправление в европейских странах 32
3. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ 39
3.1. Общая характеристика местного самоуправления Ленинградской области на примере Сланцевского муниципального района 39
3.2. Анализ основных показателей деятельности органов власти в рамках исполнительных органов Сланцевского района 45
3.3. Проблемы эффективности деятельности местного самоуправления в Ленинградской области и пути их решения 53
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 67
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК 71
ПРИЛОЖЕНИЕ 1 77

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность. Одной из важнейших проблем развития местного самоуправления на сегодняшний день, является проблема эффективности органов на муниципальном уровне, которая требует совершенствования практических механизмов. Особенно важно выстраивание муниципальным образованием такой политики, которая не просто позволит быть успешной территорией, но и эффективно использовать и управлять ресурсами. Новые тенденции российского конституционного развития обусловили понимание задач управления как сбалансированного и эффективного. При всем при этом, система критериев эффективности в России недостаточно проработана как на теоретическом, так и на нормативном уровне.
В этом смысле актуально обращение к зарубежному опыту, где имеется обширный опыт построения эффективного муниципального управле ния. Эффективность муниципального развития напрямую зависит от стратегии и деятельности органов власти. Ускоренному движению по успешному развитию препятствует немалое бремя прошлых и настоящих проблем как отраслевого, так и комплексного плана. До недавнего времени отсутствовали стандарты качества, методики определения эффективности деятельности органов местного самоуправления.
В настоящее время, все больше политиков, общественности, обращают внимание на улучшение качества жизни населения через эффективность работы органов местного самоуправления. Однако до недавнего времени отсутствовал не только механизм качества предоставляемых услуг населению, но и стандарты качества, методики определения эффективности органов местного самоуправления.
В современных условиях, критерии эффективности деятельности местного самоуправления уже начали действовать на основе определенных нормативных актов. Соответственно одной из значимых проблем, является проблема практического применения данных критериев в современных условиях. Большое значение в рамках эффективности исполнительных органов власти местного самоуправления играет информационная открытость, оптимизация деятельности в рамках межведомственного сотрудничества, сбалансированность бюджетной политики и многое другое.
Особенно важно выстраивание исполнительными органами власти местного самоуправления такой политики, которая не просто позволит быть успешной территорией (районом), но и эффективно использовать и управлять ресурсами, которыми обладает территориальное образование.
Новые тенденции российского конституционного развития обусловили понимание задач органов местного самоуправления как сбалансированного и эффективного. Соответственно, в основе политической и экономической стабильности в должен лежать конструктивный и системный подход к решению проблем.
Цель выпускной квалификационной работы – выявить проблемы в деятельности органов местного самоуправления Ленинградской области и предложить пути совершенствования.
Задачи работы:
- уточнить понятие и органы местного самоуправления;
- выявить нормативно-правовое регулирование местного самоуправления;
- охарактеризовать модели местного самоуправления;
- проанализировать зарубежный опыт местного самоуправления в США;
- изучить особенности местного самоуправления в европейских странах;
- охарактеризовать местное самоуправление Ленинградской области;
- проанализировать основные показатели развития местного самоуправления в Ленинградской области;
- изучить проблемы эффективности деятельности местного самоуправления в Ленинградской области и разработать рекомендации по совершенствованию.
Объект исследования – местное самоуправление Ленинградской области.
Предмет исследования – система местного самоуправления и анализ его особенностей.
Теоретическая разработанность проблемы. Основной упор в исследованиях последних лет сделан на необходимость скорейшего разрешения проблемы эффективного управления, в особенности данная проблема актуальна для конкретных муниципальных образований. В связи с этим важное значение приобретает четко выстроенная система управления.
Исследования в области эффективности деятельности органов местного самоуправления стоит разделить на исследования, непосредственно направленные на критерии эффективности и исследования в области управления и стратегии эффективного управления в целом.
В научной литературе, в дискуссиях, на конференциях констатируется, что необходимо определять эффективность территориальной организации местного самоуправления, выделять критерии эффективной территориальной организации местного самоуправления. Но весь анализ, по сути, сводится к сравнению преимуществ и недостатков одноуровневой и двухуровневой системы местного самоуправления.
Сложности проведения данного анализа заключаются в том, что нет единого представления, что такое «эффективная территориальная организация местного самоуправления». Соответственно, не сложилось единого мнения о критериях эффективной территориальной организации местного самоуправления.
В данной работе использована научная литература, затрагивающая как теоретические основы местного самоуправления в РФ, так и конкретизация на примере Ленинградской области: Б.Вишневского, С.М.Киричук, Г.Старцевой, И.Н.Половцева, А.Черкасова, В.Черникова и другие.
Методологическую основу исследования составили следующие методы: метод анализа и обобщения нормативно-аналитический, статистический,.
Структура работы: дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы.

-
--
Здоровье
Спорт
Физическая культура и спорт
Образование
-
-
--
Общее
Дошкольное и дополнительное
Иные
экономические
-
-
текущие расходы на душу населения;
прямые налоговые доходы на душу населения;
текущие доходы на душу населения;
капитальные расходы на душу населения;
долговая нагрузка на душу населения;
субсидии на душу населения;
доля расходов на зарплату и начисления на нее в структуре текущих расходов;
коэффициент налогового потенциала
Раздел экономического развития
Развитие малого и среднего предпринимательства
Улучшение инвестиционной привлекательности
Доходы населения
Таким образом, как видно из таблицы 1. в каждой стране показатели результативности различаются. В большинстве рассмотренных стран существует анализ результативности правоохранительныхорганов полиции, в России данного показателя нет, также нет показателя землепользования, экологии, службы ЧС, анализ библиотек.
3. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ
3.1. Общая характеристика местного самоуправления Ленинградской области
В первую очередь, отметим статус Администрации Ленинградской области. Правовой статус Администрации Ленинградской области основан на Конституции РФ, федеральных законах РФ, Указах Президента РФ и других нормативных актах регионального уровня. В частности, в главе 7 Устава Ленинградской области19 определена структура, компетенция Администрации Ленинградской области.
Администрация Ленинградской области – является единой системой исполнительных органов власти Ленинградской области, которые наделены полномочиями исполнительного и распорядительного характера, в отношении решения вопросов регионального значения.
Структура Администрации Ленинградской области на основании ст. 34 Устава Ленинградской области включает:
Правительство Ленинградской области;
отраслевые, территориальные и иные органы исполнительной власти Ленинградской области.
Рассматривая характеристику деятельности государственных гражданских служащих Администрации Ленинградской области, мы ограничиваемся в исследовании государственных служащих комитетов и управлений, которые входят в Администрацию Ленинградской области и в целом рассматриваем результативность их работы и эффективность деятельности. Структура Администрации Ленинградской области в рамках комитетов и управлений выглядит следующим образом. ( рис. 2.)
Рис.2. Структура Администрации Ленинградской области в рамках комитетов и управлений
Таким образом, как видно из рис.2., в настоящее время в Администрации Ленинградской области работают 33 комитета и управления.
В рамках регулирования кадрового обеспечения, подготовки, переподготовки и повышения квалификации, регулирования различного рода вопросов кадровой деятельности, в Администрации Ленинградской области, Управление государственной службы и кадров является важнейшим подразделением Администрации.
Управление государственной службы и кадров входит в Аппарат Губернатора и Правительства Ленобласти. (см. рис. 3.)
Рис.3. Структура Управления государственной службы и кадров Администрации Ленинградской области20
Как видно из рис.3. в Управлении государственной службы и кадров входит 7 отделов. Непосредственно вопросами кадровой обеспеченности занимается отдел кадров Управления государственной службы и кадров.
Управление государственной службы и кадров Администрации Ленинградской области является самостоятельным структурным подразделением и подчиняется непосредственно Начальнику управления государственной службы и кадров.
Управление государственной службы и кадров Администрации Ленинградской области занимается организацией работы по обеспечению подбора, расстановки, изучения и использования рабочих кадров и специалистов, участие в формировании стабильного коллектива, создание кадрового резерва и работа с ним; организацией системы учета кадров, анализ текучести кадров.
Управление государственной службы и кадров Администрации Ленинградской области осуществляет следующие основные задачи:
осуществляет подбор, расстановку и использование государственных гражданских служащих в Администрации Ленинградской области;
формирует стабильно работающей трудовой коллектив;
создает кадровый резерв для работы в Администрации Ленинградской области;
осуществляет организацию системы учета кадров Администрации Ленинградской области;
подготавливает необходимую документацию и осуществляет организацию аттестации государственных служащих Ленинградской области21.
Основными функциями Управления государственной службы и кадров Администрации Ленинградской области являются:
план комплектования государственных кадров в соответствии с программой развития Администрации Ленинградской области;
оформление приема, перевода и увольнения государственных кадров в Администрации Ленинградской области в соответствии с трудовым законодательством РФ;
учет личного состава Администрации Ленинградской области;
хранение и заполнение трудовых книжек, ведение документации по делопроизводству;
контроль за исполнением руководителями подразделений приказов и распоряжений по работе с личным составом;
изучение движения кадров, анализ текучести кадров, разработка мероприятий по ее устранению;
создание условий для повышения образовательного и квалификационного уровня специалистов;
работа по созданию резерва на выдвижение и другие функции.
Основные элементы управления персоналом в Администрации Ленинградской области начинаются с найма сотрудника на государственную службу.
Уже в этот момент сотрудник Управления государственной службы и кадров и в частности отдела кадров, способен определить, насколько карьерные перспективы соответствуют пожеланиям и потребностям кандидата. Задача сотрудника отдела государственной службы и кадров важна и потому, что зачастую кандидат не способен соотнести личные планы с перспективами работы на той или иной должности. В случае, если направление развития карьеры было определено на первом этапе неправильно, сотрудник, скорее всего, быстро уйдет с государственной службы. Это произойдет, как только он осознает несоответствие собственных целей планам работодателя.
В управлении персоналом в Администрации Ленинградской области различают профессиональную и внутриорганизационную карьеру, как основные типы.
Профессиональная карьера - рост знаний, умений, навыков. Профессиональная карьера может развиваться в рамках специализации, либо в овладении другими областями (транспрофессионализация).
Внутриорганизационная карьера - связана с траекторией движения человека в организации.
Карьерный потенциал государственных кадров управления рассматривается отделов государственной службы и кадров как системное свойство личности госслужащего быть субъектом профессиональной деятельности, общения и самопознания, профессиональной карьеры.
Госслужащий Администрации Ленинградской области является одновременно и субъектом, и объектом карьерного роста. Его субъектность определяется самостоятельностью в выборе карьерных стратегий, методов саморазвития. Однако в силу сложности организации иерархических отношений в системе государственной службы и действия многих внешних (объективных) факторов госслужащий в известной мере является и объектом воздействий со стороны системы, которая может блокировать его карьерные устремления или задать иную траекторию карьерного роста.
Карьера гражданских служащих характеризуется статусно-ролевыми показателями, связанными с уровнем профессиональных знаний, навыков и умений, позволяющим замещать определенные должности гражданской службы. Основной целью управления карьерой является предоставление каждому гражданскому служащему таких служебных возможностей, которые обеспечивали бы наиболее полную реализацию его профессиональных способностей и стремлений в соответствии с интересами государства и общества.
Таблица 2.
Количество государственных гражданских служащих Администрации Ленинградской области в 2013 г.
Критерии
Количество
Штатная численность
2520
Должности гражданских служащих
2490
Иные должности
30
Замещено
2519
Резерв
231
Штатная численность работников Администрации Ленинградской области (в рамках комитетов и управлений), составляет 2520 единиц, из них 2490 единиц – должности государственных гражданских служащих, 30 – иные должности; замещено работниками 2519 штатных единиц.
Включено в кадровый резерв Управления по результатам конкурсов на замещение вакантных должностей и включение в кадровый резерв 231 человек.
Таблица 3.
Основные квалификационные требования
Квалификационные требования
Образование
Стаж работы
Руководители
Высшее
Не менее 5-6 лет
Специалисты (ведущая группа)
Высшее
Не менее 4 лет
Обеспечивающие специалисты (старшая группа)
Высшее
Не менее 2 лет в госслужбе или 4 лет по специальности
Специалисты (младшая группа)
Среднее профессиональное
Без предъявления требований к стажу
Обеспечивающие специалисты (младшая группа)
Среднее профессиональное
Без предъявления требований к стажу
Анализ сменяемости госслужащих показывает, что больше половины из увольняющихся, составляют госслужащие, проработавшие в должности менее года. Этот факт говорит о необходимости серьезного анализа причин текучести кадров и создание в департаменте системы мотивации персонала, системы адаптации работников при назначении на должность (наставничество).
Кадровый резерв сформирован на конкурсной основе.
Аттестация в департаменте проводится в форе индивидуального собеседования по вопросам, связанным со знанием действующего законодательства о государственной гражданской службе и с выполнением должностных обязанностей.
Составлен и утвержден график прохождения аттестации государственными гражданскими служащими департамента.
Присвоение классных чинов гражданским служащим производится по результатам сдачи квалификационного экзамена, который проводится в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 01.02.2005 г. № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценке их знаний, навыков и умений (профессионального уровня).
В 2013 году целенаправленно проводились мероприятия по кадровому, организационному и материально-техническому обеспечению деятельности Администрации Ленинградской области.
3.2. Анализ основных показателей развития местного самоуправления в Ленинградской области
Кадровая политика в Администрации Ленинградской области и механизм ее реализации – управление персоналом направлены на достижение стратегических, главных целей:
1. формирование высокого профессионализма и культуры управленческих и технологических процессов, достижение укомплектованности всех участков государственной службы квалифицированными, активно действующими, духовно-нравственными работниками;
2. максимально эффективное использование интеллектуально-кадрового потенциала государственного аппарата, его сохранение и приумножение;
3. создание более благоприятных условий и гарантии для проявления каждым государственным служащим его способностей, реализации позитивных интересов и личных планов, всемерного стимулирования его профессионального роста и служебного продвижения, повышения эффективности трудовой деятельности.
Для достижения этих целей определяются текущие задачи и приоритетные направления работы с кадрами с учетом специфики функций, принципов комплектования персонала Администрации Ленинградской области.
В 2012г. рабочей группой была проведена проверка исполнения законодательства о государственной гражданской службе в Администрации Ленинградской области, в ходе которой выявились недостатки в работе:
1) несовершенство структуры администрации;
2) не все должностные инструкции работников администрации были утверждены распоряжениями администрации;
3) некоторые госслужащие администрации не соответствовали квалификационным требованиям;
4) велась недостаточная работа по формированию кадрового резерва;
5) с 2007 года не применялись поощрения и награждения к госслужащим;
6) не были предусмотрены денежные средства на реализацию программы развития госслужбы на 2009-2013 годы (повышение квалификации, профессиональная переподготовка и др.)
С целью устранения выявленных недостатков департаментом кадровой политики проведены следующие мероприятия:
Разрешение вопросов о расторжении трудовых договоров с прежними руководителями, замещающие высшие руководящие должности:
Проведение работы по оптимизации штатной численности.
В ходе данных мероприятий Управление государственной службы и кадров Администрации Ленинградской области проделана следующая работа:
подготовлены и направлены в центр занятости населения сведения о работниках, подлежащих сокращению;
подготовлены и направлены письма от имени работодателя (губернатора) в профсоюз работников администрации;
подготовлены и вручены работникам предупреждения о предстоящем увольнении в связи с сокращением должностей;
при возникновении вакансий – подготавливаются письменные предложения работникам от имени работодателя (главы города);
оформление на пенсию (протоколы заседания комиссии по выслуге лет и др.)
Штатное расписание по должностям составляло следующую динамику. (рис.4.)
Рис.4. Изменение штатной численности государственных служащих Администрации Ленинградской области22
Также была проведена аттестация госслужащих Администрации ленинградской области, которая представлена в таблице 3.
Таблица 3
Сведения о проведении аттестации госслужащих Администрации Ленинградской области в 2013 г.
Фактическая численность
гос
служащих
Кол-воо гос
служащих
подлежащ
их аттес-
тации
Кол-во
гос
служащих,
прошедших
аттестацию
Итоги аттестации
Соответствует занимаемой
должности
Не соответст
вует занимаемой
должности
Рекоме
ндовано
направление
на
повы-
шение
квалиф
икации
(пере-
подгото
вку)-
Подлежит
поощрени
ю, в том
числе
повышению в
должности
Рекомендовано
улучшить
деятельность
аттестуемого
О поощрении за
достигнутые успехи в
работе
О понижении служащего в
должности
2520
1587
1586
1584
2
985
235
16
28
2
Также было проведено исследование по опыту работы на госслужбе и анализ гендерной структуры.
Рис. 5. Гендерная структура Администрации Ленинградской области23
Из рисунка 2.4. видно, что основу Администрации Ленинградской области составляют женщины и это тот вид деятельности, где их потенциал может быть реализован. Такой сравнительно высокий процент женщин можно объяснить их преобладанием на должностях государственной гражданской службы, отнесенных к категории «специалисты», которых большинство.
На рисунке 2.4. представлено процентное соотношение руководителей и специалистов в организации. Баланс руководителей и специалистов в организации соответствует естественной норме управления. Оптимальным считается наличие 7 – 10 подчиненных в непосредственном подчинении одного руководителя. Распространенность контроля относится к частной закономерности управления и отражает зависимость между числом подчиненных и возможностями эффективного руководства их деятельностью и контроля их действий со стороны руководителя.
Рис. 6 Соотношение руководителей и специалистов в Администрации Ленинградской области24.
Классный чин имеют специалисты администрации, т.е. 94 % от всех замещающих государственную гражданскую должность. Из общего числа сотрудников (или 85 %) женщины.
Рис. 7 Распределение работников Администрации Ленинградской области по стажу работы
По данным за 2013 год 30 % служащих имеют стаж менее пяти лет и почти у половины стаж более 15 лет. Это говорит о невысокой текучести кадров в организации и большом опыте основной части коллектива.
Исходя, из данных диаграммы можно сказать, что количество вновь принятых сотрудников составляет 10% от общего числа сотрудников. В основном к данному числу относятся молодые специалисты, окончившие высшие учебные заведения. В связи с этим для данного числа сотрудников необходимо разрабатывать программу адаптации вновь принятых сотрудников.
На рисунке 8 представлена структура персонала управления по возрасту.
Рис. 8 Возрастная структура персонала25.
На сегодняшний день возрастная структура персонала Администрации Ленинградской области представлена практически равными долями: до 30 лет – 20,5 %, от 31 до 40 лет – 19,5 %, от 41 до 50 лет – 25 %, от 51 до 60 лет – 30 % и свыше 60 лет – 5 %.
Из рисунка 8 видно, что в Администрации ленинградской области существует дефицит молодых кадров, количество персонала в возрасте до 40 лет составляет 40 %. Также можно предположить увеличение в дальнейшем работников старше 50 лет (в настоящее время их количество составляет более трети от численного состава). Необходимо это прогнозировать и разрабатывать программу привлечения молодых кадров.
Уровень образования:
Рис.9Доля лиц, имеющих высшее профессиональное образование
Как видно из рис.9., доля лиц, имеющих высшее профессиональное образование, составляет 85%, из них 11 человек имеют два высших образования. Среднее профессиональное образование имеют 11%, незаконченное высшее 4%.
3.3. Проблемы эффективности деятельности местного самоуправления в Ленинградской области и пути их решения
На основании проведенного анализа можно сделать выводы о том, что в Администрации Ленинградской области имеются как положительные, так и отрицательные стороны. К положительным моментам можно отнести уровень образования, так как он может говорить о высокой культуре сотрудников и очень позитивно сказываться на кадровой политике организации. От уровня образования, квалификации работников, их профессиональной подготовки, деловых качеств в значительной мере зависит эффективность работы государственной службы. К отрицательным моментам в основном относится возрастная категория персонала. В данной организации существует дефицит молодых кадров, количество персонала в организации в основном возрасте до 40 лет составляет 40 %. Кроме того, количество вновь поступивших в организацию сотрудников, для которых важна адаптация, составляет 10 % от общего числа.
В настоящее время многочисленные проблемы в кадровой сфере Администрации Ленинградской области можно объединить в три основные блока.
Первый блок проблем - недостаточная квалификация. В Администрации Ленинградской области, сказывается недостаток профильного образования и опыта. Не хватает профессиональных знаний, умений и навыков. Недостаточно сформированы необходимые личностно-деловые качества: навыки эффективной коммуникации, ответственность и самостоятельность в принятии решений, организаторские способности и прочее.
Снижение уровня профессионализма особенно ярко выступает на фоне старения кадрового состава – 31 % государственных служащих от 50 до 60 лет, как показано выше.
Кроме того, по результатам проверок прокуратурой Администрации Ленинградской области в Администрации часто выявляются случаи, когда некоторые сотрудники не проходят аттестацию в течении 5, 7 лет, выявляются случаи, когда работают ведущие специалисты без высшего образования. ( таблица 4.)
Таблица 4.
Нарушения, выявленные прокуратурой в Администрации Ленинградской области
2010
Нарушение сроков проведения аттестации
Отсутствие высшего профессионального образования – 3 человека
2012
На работу приняты сотрудники, не отвечающие квалификационным требованиям
Неправильное оформление штатного расписания
Как видно из таблицы 4. в 2010 г. в Администрации Ленинградской области были нарушены сроки прохождения аттестации, у 3 сотрудников – ведущих специалистов отсутствовало высшее образование.
В 2012 г. выявлены случаи принятия сотрудников, не отвечающих квалификационным требованиям. Кроме того, при оформлении штатного расписания были написаны фамилии сотрудников, чего делать, категорически не допускается. В штатном расписании, у одинаковых должностей должен быть одинаковый оклад (например, у всех специалистов отдела), но могут быть разные надбавки. Все изменения в штатное расписание вносятся посредством издания соответствующего приказа.
Существующая система подготовки, переподготовки и повышения квалификации, не только не способствует положительным изменениям в кадровом составе, но и часто, напротив, тормозит развитие кадрового потенциала и «цементирует» существующее положение вещей.
Система подготовки государственных служащих в Администрации Ленинградской области требует обновления, привлечения к преподавательской работе действующих профессионалов-практиков. Необходим пересмотр образовательных стандартов и создание условий для развития конкуренции на рынке образовательных услуг.