Проблемы контрактных отношений в сфере государственных закупок и услуг

Эффективность развития сектора государственных закупок влияет напрямую на эффективность и перспективы развития российской экономики.
Процесс закупок для государственных нужд состоит из следующих этапов:
- определение потребности в приобретении необходимой продукции,
- формирование заказа с учетом данной потребности,
- размещение заказа,
- установление договорных отношений с поставщиком, исполнение сторонами обязательств по контракту.
Российский опыт способов госзакупок показывает наличие двух систем:
1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;
2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).
Для нужд ГУФСИН по Санкт-Петербургу и Ленинградской области размещение зака ...

Введение 3
Глава 1. Теоретические основы контрактных отношений 6
1.1. Понятие контрактных отношений в сфере государственных закупок и услуг 6
1.2. Правовые основы контрактных отношений 17
1.3. Основные функции институтов, участвующих в заключении контрактов, их контроль и мониторинг 21
Глава 2. Государственные закупки товаров и услуг: специфика вариантов закупок 31
2.1. Особенности проведения открытого конкурса 31
2.2. Специфика проведения электронных аукционов 39
2.3. Иные виды торгов и их специфика (запрос котировок, закупка у одного поставщика) 45
Глава 3. Анализ практической реализации государственных закупок на примере Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Санкт-Петербургу и Ленинградской области 48
3.1. Характеристика Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Санкт-Петербургу и Ленинградской области 48
3.2. Процедуры закупочной деятельности Управления и основные проблемы контрактных отношений 56
3.3. Основные направления совершенствования контрактных отношений 64
Заключение 69
Список использованной литературы 73

Актуальность темы: Государственные закупки в государственных органах - это один из важнейших инструментов, который позволяет удовлетворять потребности того или иного исполнительного органа власти в товарах, работах и услугах.
Государственный заказ позволяет удовлетворять потребности государства и муниципалитетов, в рамках социально-экономической функции. Осуществление закупочной деятельности выступает значимым элементом процесса бюджетирования, что, в конечном счете, определяет его результативность, экономичность и эффективность, а также стимулирующей социально-значимые отрасли российской экономики.
Ключевым моментом современного развития политики в области государственного заказа является создание качественного и эффективного механизма осуществления государственных закупок. В контексте д анного направления целесообразно как проведение комплексных исследований по данной проблеме, так и практические предложения по совершенствованию управления государственным заказом на региональном уровне.
Обращение к анализу контрактных правоотношений в области государственного заказа, позволяет рассмотреть данный вид управления на конкретном примере, а именно в рамках деятельности органов по исполнению наказаний территориального уровня, что позволяет объективно оценить ситуацию в сфере государственного заказа, выделить проблемы и возможные пути совершенствования.
Обращение к анализу различных способов государственных закупок товаров, работ и услуг, позволяет выявить общее и частное в особенностях государственного заказа, осуществляемого в России.
Цель: проанализировать контрактные правоотношения в сфере государственных закупок и на основе выявленных проблем предложить меры для совершенствования контрактных отношений.
Для достижения поставленной цели последовательно нужно выполнить следующие задачи:
- уточнить понятие контрактных отношений в сфере государственных закупок и услуг;
- охарактеризовать правовые основы контрактных отношений;
- проанализировать основные функции институтов, участвующих в заключении контрактов, их контроль и мониторинг;
- выявить особенности проведения открытого конкурса;
- изучить специфику проведения электронных аукционов;
- выявить иные виды торгов и их специфика (запрос котировок, закупка у одного поставщика);
- охарактеризовать Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Санкт-Петербургу и Ленинградской области;
- исследовать процедуры закупочной деятельности Управления и основные проблемы контрактных отношений;
- разработать основные направления совершенствования контрактных отношений.
Степень научной разработанности темы: многие проблемы теории и практики, касающиеся вопроса управления государственными закупками, существуют уже в течение продолжительного периода времени и были неоднократно обозначены и проанализированы как российскими, так и зарубежными учеными.
Объект исследования: государственные закупки.
Предмет исследования: управление государственными закупками для нужд органов в области исполнения наказаний.
База исследования: Управления Федеральной службы исполнения наказаний по Санкт-Петербургу и Ленинградской области.
Эмпирической базой: послужили документы регулирующие деятельность Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Санкт-Петербургу и Ленинградской области в рамках организационной структуры осуществления государственных закупок, статистические материалы, официальные выступления, доклады, итоговые материалы по деятельности Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Санкт-Петербургу и Ленинградской области.

Особенность гражданско-правовой ответственности в сфере государственных и муниципальных закупок состоит в том, что такой способ ограничения субъективных прав, как внесение сведений о недобросовестном участнике размещения заказа в реестр недобросовестных поставщиков, не предусмотрен действующим законодательством для регулирования иных гражданских правоотношений, т. е. является специфическим для сферы государственных или муниципальных закупок и «принадлежит» только данной подотрасли гражданского права.Действующим законодательством предусмотрены и иные меры гражданской ответственности участников исследуемых правоотношений за ненадлежащее исполнение обязательств по государственному или муниципальному контракту. Часть 9 ст. 9 Закона гласит, что в случае просрочки исполнения заказчиком обязательства, предусмотренного контрактом, другая сторона вправе потребовать уплаты неустойки (штрафа, пеней) в размере одной трехсотой действующей на день уплаты неустойки (штрафа, пеней) ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации.Аналогичная мера ответственности за просрочку исполнения обязательства предусмотрена ч. 11 ст. 9 Закона и для поставщика (исполнителя, подрядчика).Таким образом, законодатель предусмотрел следующие формы ответственности сторон по договору поставки: выплата неустойки и возмещение убытков.Основным нормативным актом, регулирующим вопросы ответственности по договору поставки является Гражданский кодекс РФ. Следует заметить, что ГК РФ регулирует лишь общие вопросы ответственности за нарушение договорных обязательств по договору поставки, предоставляя сторонам право самостоятельно установить в договоре размеры штрафов и порядок их взыскания. ГК РФ допускает установление санкций законом или иными правовыми актами.Неустойка за недопоставку либо просрочку поставки взыскивается с поставщика до фактического исполнения обязательства в пределах его обязанности восполнить недопоставленное количество товаров в последующих периодах поставки, если иной порядок уплаты неустойки не установлен законом или договором (ст. 521 ГК РФ).Основания ответственности поставщика в договоре поставки следующие: просрочка товара - передача поставщиком покупателю товара после истечения срока поставки, предусмотренного договором; недопоставка - передача поставщиком покупателю в установленный срок меньшего количества товара, чем предусмотрено договором; поставка некачественного товара; поставка некомплектного товара.Следует отметить, что ГК РФ регулирует лишь общие вопросы ответственности за нарушение договорных обязательств по договору поставки, предоставляя сторонам право самостоятельно установить в договоре размеры штрафов и порядок их взыскания. ГК допускает установление санкций законом или иными правовыми актами.Глава 2. Государственные закупки товаров и услуг: специфика вариантов закупок2.1. Особенности проведения открытого конкурсаКонкурентные способы закупки все активнее внедряются в практику заключения договоров в хозяйственно-предпринимательской сфере, обеспечивают эффективную реализацию государственных заказов в условиях рынка.Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в настоящее время употребляет понятие не способов государственных закупок, а понятие определение поставщика исходя из чего можно выделить следующие виды определения поставщика:1) путем проведения конкурсов и аукционов;2) путем запроса котировок;3) путем запроса предложений;4) путем закрытых способов определения;5) путем закупки у единственного поставщика.При этом четко определены условия, при которых могут применяться те или иные процедуры размещения заказов и установлены ценовые пороги применения тех или иных процедур. Конкурс - это торги, победителем которых признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения государственного или муниципального контракта и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер.Что касается открытого конкурса, что регулируется параграфом 2 главы 3 закона о контрактной системе, «можно перечислить следующие основные характеристики открытого конкурса: неограниченное привлечение к участию в торгах поставщиков; всестороннее описание и включение в конкурсную документацию спецификаций на товары, которые должны быть закуплены, что обеспечивает общую основу для подготовки поставщиками своих конкурсных заявок, полное раскрытие информации о критериях, которые будут использоваться при оценке и сопоставлении предложений и при выборе выигравшего предложения, публичное вскрытие конкурсных предложений и установление окончательного срока их представления, а также транспарентность или открытость процедур конкурса.Открытый конкурс наилучшим образом позволяет реализовать основные принципы государственных закупок: эффективность, гласность, конкуренцию. В открытом конкурсе могут принимать участие любые поставщики. Для привлечения максимально широкого круга поставщиков в широко распространенных средствах массовой информации публикуется приглашение к участию в процедурах закупки.Но следует также иметь в виду, что существуют обстоятельства, не позволяющие провести открытый конкурс или значительно снижающие его эффективность. Эксперты выделяют следующие факторы:длительность процедур проведения конкурсных торгов;значительные затраты заказчика по планированию торгов, подготовке конкурсной документации, рассмотрению конкурсных предложений и выявлению победителя;существенные затраты участников на подготовку конкурсных предложений».Считается, что открытый конкурс как метод закупок самый эффективный с точки зрения обеспечения конкуренции, экономичности и эффективности в процессе закупок.Управление государственными закупками в Санкт-Петербурге осуществляется несколькими субъектами, которые представлены широким кругом организаций, органов государственной власти, иных учреждений и структур.Цель системы управления государственными закупками Санкт-Петербурга является своевременное и эффективное обеспечение потребности Санкт-Петербурга в качественных товарах, работах и услугах, необходимых для полноценного выполнения органами власти своих государственных функций и обязанностей по отношению к населению. Обращение к анализу процесса государственного заказа Санкт-Петербурга вызвано положительным опытом, в связи с чем, данная система рассматривается как опыт региона, так как Санкт-Петербург – город федерального значения – субъект РФ. Система государственного заказа здесь прошла определенную эволюцию, так в частности одно время проблемами государственных закупок занимался Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли. В настоящее время, существует специальный комитет, осуществляющий деятельность в области управления государственными закупками.Среди субъектов государственного заказа большое значение имеет Правительство Санкт-Петербурга, которое нацеливает свою деятельность на общее руководство и контроль за формированием, размещением и исполнением заказчиками государственного заказа Санкт-Петербурга, определяет объем и структуру государственного заказа Санкт-Петербурга, утверждает перечень исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга.Контролирующими и координирующими органами в области управления государственными закупками являются: Комитет финансов Санкт-Петербурга и Комитет по государственному заказу Санкт-Петербурга.Координацию в области государственного заказа на сегодняшний день осуществляет Комитет по государственному заказу Санкт-Петербурга, который действует на основе Положения «О Комитете по государственному заказу Санкт-Петербурга» и является исполнительным органом власти.Комитет по государственному заказу Санкт-Петербурга осуществляет функции по размещению государственного заказа, обеспечивает планирование размещения заказов, координирует вопросы эффективного использования бюджетных средств при размещении государственного заказа, обеспечивает гласность и прозрачность в проведении государственных закупок товаров, работ и услуг, осуществление информационно- аналитического сопровождения. Комитет по государственному заказу Санкт-Петербурга подчиняется Правительству Санкт-Петербурга. В рамках осуществления контролирующих функций Санкт-Петербурга, Комитет наделен полномочиями осуществления проверок, рассмотрения жалоб, направления заказчикам предложений и т.п.Среди субъектов государственных закупок, важнейшими являются поставщики продукции для государственных нужд Санкт-Петербурга. Поставщики продукции для государственных нужд - это важнейшее звено в системе государственного заказа Санкт-Петербурга. В целях осуществления контроля в сфере формирования государственного заказа Санкт-Петербурга, Комитет наделен полномочиями осуществления проверок, рассмотрения жалоб, направления заказчикам предложений ит.п.Структура Комитета по государственному заказу выглядит следующим образом. (см. Рис. 2.1.)Председатель Комитета по государственному заказуПервый заместитель Председателя КомитетаЗаместители Председателя КомитетаУправления и подразделенияУправление документационного сопровождения и организации процедур по размещению государственного заказаУправление методического, информационно-аналитического обеспечения и экспертизы государственных закупокОтдел методического обеспечения Отдел финансово-экономической экспертизы госзакупокОтдел организации торгов Отдел сбораи обработки информациив системе государственных закупокЧисленность отдела 4 человекаОтдел информационно-аналитического обеспечения системы государственных закупок. Рис 2.1.Структура Комитета по государственному заказуТаким образом, как видно из рис. 2.1. видно, что Комитета по государственному заказу состоит из Управления методического, информационно-аналитического обеспечения и экспертизы государственных закупок и Управления документационного сопровождения и организации процедур по размещению государственного заказа, которые в свою очередь разделяются на специальные отделы.Комитет по государственным закупкам Санкт-ПетербургаГУФСИН по Санкт-Петербургу и Ленинградской области- Ориентиры от Комитета для других исполнительных органов в рамках нормативного регулирования. Разъяснений-Институциональная основа: сайт закупок, проведение самих торговРис.2.2.. Взаимодействие ГУФСИН по Санкт-Петербургу и Ленинградской областии Комитета по государственным закупкам Санкт-ПетербургаГУФСИН по Санкт-Петербургу и Ленинградской области является исполнительным органом. Соответственно основными функциями ГУФСИН по Санкт-Петербургу и Ленинградской области является распорядительная и исполнительная в отношении решения полномочий по осуществлению полномочий в отношении государственных закупок для нужд ГУФСИН по Санкт-Петербургу и Ленинградской области.Бюджетные учреждения стали самостоятельными государственными заказчиками Санкт-Петербурга. Произошла ликвидация государственных межведомственных комиссий в сфере государственного заказа Санкт-Петербурга.Экономия бюджета Санкт-Петербурга в 2010 г. составила 12 млрд.руб. за счет снижения начальной (максимальной цены) контракта, это составило 5,04 % от общей суммы расходов.Рис. 2.3. Структура размещения госзаказа по сумме размещения закупок Санкт- Петербурге в 2011 гг.Таким образом, как видно из рис.2.3. большая часть закупок в 2011 г. проходила в форме открытого аукциона. А теперь сравним и критически оценим изменения, которые произошли на 2013 г. В частности согласно данным на 13.03.2013 г.Рис. 2.4. Структура размещения госзаказа по сумме размещения закупок Санкт- Петербурге в 2013 на 13.03г.Таким образом, если в 2011 г. размещение госзаказа в форме открытого аукциона в электронной форме составлял лишь 18, 35 %, то в 2013 году электронная форма явилась наиболее востребованной и размещение заказа в электронной форме возросло в 1,5 раза и составило 31,9 %. А теперь сравним с данными за весь 2013 г.Рис. 2.5. Структура размещения госзаказа по сумме размещения закупок Санкт- Петербурге за 2013Как видно из рис.2.5. объем закупок, осуществляемых в рамках открытого аукциона в электронной форме в 2013 г. составил 59,5 %, тогда как в начале года составлял всего 31,9 %. Это говорит о том, что электронная форма размещения госзаказа является наиболее актуальной. 2.2. Специфика проведения электронных аукционовНа современном этапе развития в рамках повышение информационно- коммуникативного развития общества и государства особое значение имеет система электронных торгов через Интернет. Основными преимуществами данной системы являются:-доступность;-всегда актуальная информация о закупках;- эффективность.Если выделять недостатки, то таковым будет являться жесткость в осуществлении платежной системы, то есть пока не осуществиться платеж за заказ, никаких процессов передачи товаров, работ и услуг невозможно.Рис. 2.6. Динамика структуры размещения госзаказа в рамках открытого аукциона в электронной форме Санкт- Петербурге за 2013Таким образом, как видно из рис.2.6. количество размещаемого государственного заказа в электронной форме с каждым годом увеличивается. Эти данные приведены не случайно, так как они напрямую влияют на экономию бюджетных средств. В частности сравним данные.Рис. 2.7. Структура экономии средств Санкт- Петербурге в 2011 гг.Если анализировать 2011 г., то за счет бюджетных средств 2011 года было произведено 357 613 закупок на сумму 181 901,2 млн. рублей.Таблица 2.1.Размещение заказов в Санкт – Петербурге по бюджету 2012 г.Размещено заказов на сумму:тыс. руб.%КоличествоОткрытые аукционы21 893 082,9332,17% 186Открытые аукционы в электронной форме9 998 291,7414,69% 927Открытые конкурсы19 028 812,8227,96% 405Запросы котировок66 103,020,10% 295У единственного поставщика17 183 287,8125,25% 2 083в том числе по п. 14 ч. 2 ст. 55 94-ФЗ48 500,670,07% 1 084По бюджету 2012 года заключено 3 914 государственных контрактов и договоров на сумму 68 062 670,76 тыс. руб. Таблица 2.2.Процентное соотношение сумм бюджетных обязательств по результатам всех процедур размещения госзаказа в 2012 г.Название АдминистрацииПроцентное соотношение сумм бюджетных обязательств по результатам всех процедур размещения госзаказа Администрация Василеостровского района48,8Администрация Адмиралтейского района54,4Администрация Выборгского района56,9Администрация Калининского района48,7Администрация Кировского района49,5Администрация Колпинского района53,7Администрация Красногвардейского района62,1Администрация Красносельского района45,6Администрация Кронштадского района60,2Администрация Курортного района46,1Администрация Московского района62,6Администрация Невского района61,0Администрация Петроградского района67,3Администрация Петродворцового района53,1Администрация Приморского района54,9Администрация Пушкинского района47,1Администрация Фрунзенского района47,7Администрация Центрального района53,8Таким образом, процентное соотношение сумм бюджетных обязательств по результатам всех процедур размещения госзаказа в Администрации Красносельского района явилось наименьшим показателем по районам, а наивысшим у Московского района СПб.Таблица 2. 3.Процентное соотношение сэкономленных средств в 2010 г.Название АдминистрацииПроцентное соотношение сумм бюджетных обязательств по результатам всех процедур размещения госзаказа Администрация Василеостровского района18,2Администрация Адмиралтейского района17,2Администрация Выборгского района16,6Администрация Калининского района11,9Администрация Кировского района16,2Администрация Колпинского района13,4Администрация Красногвардейского района13,9Администрация Красносельского района11,2Администрация Кронштадского района16,2Администрация Курортного района6,9Администрация Московского района10,5Администрация Невского района13,1Администрация Петроградского района13,8Администрация Петродворцового района10,6Администрация Приморского района7,6Администрация Пушкинского района18,2Администрация Фрунзенского района12,6Администрация Центрального района10,6Таким образом, по процентному соотношению сэкономленных средств в первую тройку входят: Администрация Василеостровского района, Администрация Пушкинского района, Администрация Выборгского района.Рис. 2. 8. Сокращение бюджетных расходов за счет проведения процедур размещения государственного заказа Санкт-Петербурга за 2011 год.За 2013 г. экономия бюджетных средств по результатам размещения государственного заказа Санкт-Петербурга составила 12 493, 6млн.рублей или 7,71%. Анализ экономии бюджетных средств по результатам размещения государственного заказа Санкт-Петербурга в 2013 году показывает, что большая часть сэкономленных средств была осуществлена через открытый аукцион в электронной форме. ( рис.2.9.)Рис. 2.9. Экономия бюджетных средств по результатам размещения государственного заказа Санкт-Петербурга в 2013 г. Таким образом, большая часть сэкономленных средств – 10,264 млн. рублей сэкономлена путем электронной формы открытого аукциона.2.3. Иные виды торгов и их специфика (запрос котировок, закупка у одного поставщика)Проведение закрытого аукциона регулируется в рамках главы 3 параграфа 5го нового закона о контрактной системе. Стоит отметить, что в отличие от еще действовавшего закона, новый закон более подробно регламентирует вопрос закрытого аукциона, посвятим ему гораздо больше норм в законе. При этом в новом законе все закрытые способы государственных закупок регламентируются в одном параграфе и именуются как закрытые способы определения поставщиков. При этом в ст. 84 четко разграничиваются закрытые способы в рамках закупок со сведениями, имеющими государственную тайну, закрытые способы сведения о которых составляют государственную тайну, при условии, что такие сведения содержатся в документации о закупке или в проекте контракта; и закрытые способы при транспортировке ценностей.Закрытый конкурс – вид конкурса, который заказчик, уполномоченный орган вправе применять исключительно в случае размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, сведения о которых составляют государственную тайну. Закрытый аукцион как способ государственной закупки регулируется в новом законе в ст. 86 Федерального закона РФ ФЗ № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» . Понятие закрытого аукциона претерпело некоторые изменения в новом законе, в частности под ним понимается «закрытый способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем такого аукциона признается участник закрытого аукциона, предложивший наиболее низкую цену контракта». Таким образом, норма носит отсылочный характер к норме, где содержится понятие участника закрытого аукциона. ( ст. 84)Перечни товаров, работ, услуг, размещение заказов соответственно на поставки, выполнение, оказание которых осуществляется путем проведения аукциона, устанавливаются Правительством Российской Федерации. В случае если товары, работы, услуги включены в указанные перечни, размещение заказов на поставки таких товаров, выполнение таких работ, оказание таких услуг для государственных или муниципальных нужд путем проведения конкурса не допускается (ч. 4 ст. 10 Федерального закона РФ ФЗ № 94 от 21.07.2005 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»Под запросом котировок понимается способ размещения заказа, при котором информация о потребностях в товарах, работах, услугах для государственных или муниципальных нужд сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок, и победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта.Основанием к размещению заказа путем запроса котировок служат положения главы 4 Федерального закона № 94-ФЗ.