Проблемы борьбы с коррупцией в аппарате административно-государственного управления

Заключение
Итак, проблема борьбы с коррупцией является одной из самых острых проблем Российского государства и общества. Борьба с коррупцией в России в последние годы приобрела особую актуальность, ратифицированы международные конвенции в данной сфере, принят Федеральный закон «О противодействии коррупции», Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», внесены изменения в иные законодательные акты. Однако вопрос влияния конституционной политики, конституционных принципов государственной политики на правовое регулирование борьбы с коррупцией в науке не исследован, что обусловливает актуальность выбранной темы.
Коррупция, несмотря на все принимаемые государством усилия, начинает приобретать характер реальной угрозы нацио ...

Введение 3
1. Понятие и причины коррупции в государственном управлении 5
1.1. Понятие коррупции 5
1.2. Причины и предпосылки коррупции 17
2. Противодействие коррупции в аппарате административно-государственного управления 36
2.1. Основы борьбы с коррупцией: правовое регулирование и проблемы 36
2.2. Методы борьбы с коррупцией 54
3. Пути решения проблем противодействия коррупции 83
Заключение 90
Библиография 93

Введение
Актуальность темы данной работы обусловлена тем, что Проблема коррупции в различных направлениях деятельности органов государственной власти и управления приобрела в настоящее время глобальный и системный характер. Коррупция представляет сегодня непосредственную угрозу национальной безопасности, препятствует развитию в нашей стране институтов демократии и гражданского общества, препятствует реализации гражданами своих конституционных прав в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения, имущественных отношений. Кроме того, коррупция самым негативным образом сказывается на развитии экономики, а также финансовой системы и всей инфраструктуры российского государства в целом.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации деятельность органов государственной власти д олжна основываться на принципах законности, уважения, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Соблюдение указанных принципов позволяет соблюсти баланс интересов всех членов общества, формирует определенную стабильность и служит гарантией защиты от произвола.
Коррупция является одним из наиболее опасных факторов в общественной жизни, деструктивно влияющих на состояние национальной безопасности государства. Ведь деятельность коррумпированных чиновников направлена на получение личных или узкокорпоративных материальных благ, а не на обеспечение эффективного государственного управления, поэтому она разрушительно воздействует на основы конституционного строя и государственного устройства Российской Федерации.
Объектом данной работы является институт борьбы с коррупцией в современной России. Данный институт включает в себя различные аспекты - социальные, экономические, культурные, правовые.
Предметом исследования данной работы являются нормы действующего законодательства и иные нормативные правовые акты, регулирующие реализацию борьбы с коррупцией в государственном управлении, практика их применения, а так же научная и учебная литература по теме исследования.
Целью данной работы ставится комплексное изучение проблем борьбы с коррупцией в аппарате административно-государственного управления, а так же выработка рекомендаций по совершенствованию законодательства, регламентирующего государственную антикоррупционную политику.
Задачами работы является:
• исследовать понятие коррупции;
• проанализировать причины и предпосылки коррупции;
• рассмотреть основы борьбы с коррупцией;
• исследовать методы борьбы с коррупцией;
• определить пути решения проблем противодействия коррупции.
Теоретическую основу данного исследования составили работы таких авторов как: Богуш Г.И., Васильев Ф.П., Галимов М., Кирьянов А.Ю., Колесников В.И., Максимов С.В., Марьина Е.В., Мусаелян М.Ф., Хатаева М.А., Пекарев В.Я., Свинцова К.С., Чайка Ю.Я., Яцеленко. М. и других.
Нормативно-правовой основой данной работы являются следующие нормативно-правовые акты: Конституция Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, ФЗ «О противодействии коррупции», ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и другие.
В работе применяются общие и частные методы исследования, в том числе описательный, историчекий, системно-правовой, формально-юридический, метод сравнительного анализа.
Работа состоит из введения, двух глав, заключения и использованной литературы.

Речь, в частности, идет о выполнении рекомендаций Группы государств против коррупции (ГРЕКО), касающихся уголовной ответственности за любые проявления коррупции, конфискации доходов от коррупции за все виды коррупционных преступлений, устранения практики принятия ценных подарков в любой форме, введения уголовной ответственности юридических лиц. Очевидно, что не все рекомендации могут быть выполнены оперативно. В связи с этим важно избежать ошибок, которые могут возникнуть ввиду неселективного заимствования законодательных конструкций, свойственных правовым системам зарубежных государств. При этом нельзя отрицать эффективность сближения подходов в части использования наиболее эффективных и зарекомендовавших себя моделей.
Общей тенденцией развития законодательства о противодействии коррупции является расширение антикоррупционного вмешательства государства в публичный и частный сектор. Законопроекты последнего времени - яркое тому подтверждение. Проводится унификация запретов, ограничений и обязанностей для должностных лиц, осуществляющих публичные функции. Ранее они устанавливались преимущественно в отношении лиц, проходящих государственную гражданскую службу. Впоследствии ограничения и обязанности в антикоррупционной сфере были распространены на другие виды государственной службы, муниципальных служащих, а затем установлены в отношении лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, а также должности в государственных корпорациях, государственных компаниях, фондах и иных организациях.
При этом был реализован подход, предполагающий дальнейшее распространение антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей на различные сферы оказания общественно значимых услуг. В качестве примера можно привести ограничения, налагаемые на медицинских и фармацевтических работников при осуществлении ими профессиональной деятельности (они не вправе принимать от производителей лекарств подарки, денежные средства, в том числе на оплату развлечений, отдыха, проезда к месту отдыха и т.д.).51
Анализ положений законодательства в части, касающейся ограничений правового статуса работников государственных корпораций, позволяет говорить о неоднозначности в их правоприменении.52 Поэтому возникают вопросы об определении критериев распространения указанных запретов, ограничений и обязанностей и оптимальности в определении их объема. Во-первых, запреты, ограничения и обязанности, налагаемые на должностных лиц, должны соответствовать их правовому статусу, объему их полномочий. Поэтому запреты в отношении всех государственных чиновников действуют в незначительном количестве государств (Нигерия, Кения, Бангладеш). В большинстве стран они устанавливаются относительно отдельных категорий публичных должностных лиц с учетом особенностей их правового статуса. При этом наблюдается тенденция к существенному сокращению количества тех государств, которые сохраняют прямые запреты на владение чиновниками недвижимости, банковских счетов, иных активов за рубежом, что связано с развитием процессов глобализации, стирающих границы между государствами (например, страны Европейского союза).
Во-вторых, запреты, ограничения и обязанности, налагаемые на должностных лиц, не должны препятствовать их профессиональной деятельности. Ограничение деловой активности публичных должностных лиц необходимо компенсировать путем детальной регламентации способов удовлетворения государственными служащими своих частных интересов, не противоречащих служебным обязанностям.
В-третьих, запреты, ограничения и обязанности, налагаемые на должностных лиц, не должны наносить материальный и моральный ущерб публичному служащему. Так, в ряде государств, помимо регистрации активов и раскрытия финансовой информации государственных чиновников, установлены дополнительные ограничения, например система «слепого управления». В соответствии с ней высокопоставленные чиновники, работающие в государственных органах и являющиеся собственниками акций в размере, превышающем установленные суммы, обязаны передать их в слепое управление. Вместе с тем данная система не вполне эффективна. По данным Национальной антикоррупционной комиссии Таиланда, лишь 10% политических деятелей передали свои инвестиции в слепое управление по причине недоверия к потенциальному управляющему и боязни утраты своих средств.
В российском законодательстве в ряде случаев коррупциогенная составляющая той или иной должности несоразмерна объему запретов, ограничений, обязанностей, налагаемых на соответствующих должностных лиц. Некоторые законодательные инициативы вступают в противоречие с конституционными правами и свободами государственных служащих, ограничивая равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от имущественного и должностного положения, места жительства. При этом они почти всегда не предусматривают каких-либо компенсаторных механизмов для государственных и муниципальных служащих.
Масштабы коррупции и степень ее латентности позволяют говорить о том, что в борьбе с этим явлением нельзя достичь серьезных успехов усилиями только государства. Конечно, не стоит преуменьшать возможности правоохранительных и иных органов. Вместе с тем коррупция, как результат избыточного администрирования, во многом является порождением самого государства. Данный подход полностью соотносится с положениями Конвенции ООН против коррупции,53 принятой в Нью-Йорке 31 октября 2003 г. Резолюцией 58/4. Согласно ее ст. 13 каждое государство-участник принимает надлежащие меры в пределах своих возможностей и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства для содействия активному участию отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких, как гражданское общество.
Существенной проблемой развития правового регулирования в сфере противодействия является установление законодательных процедур, опосредующих участие институтов гражданского общества и граждан в антикоррупционной деятельности. Согласно ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» под противодействием коррупции понимается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий.
К числу основных принципов противодействия коррупции в Российской Федерации отнесен принцип сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами (ст. 3 названного Закона). Вместе с тем механизмы взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с гражданами и институтами гражданского общества остаются не вполне определенными. Очевидно, что они не должны ограничиваться механизмом, предусмотренным ст. 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»: институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Взаимодействие государства с гражданским обществом в целях уменьшения коррупционного поля должно быть направлено на преодоление коррупционного сознания и поведения (действий и бездействия) граждан, государственных и муниципальных служащих; своевременное выявление коррупционных практик и доведение информации о них до правоохранительных органов; борьбу с коррупциогенными проявлениями в нормативных правовых актах.
К числу основных принципов взаимодействия государственных и общественных институтов следует отнести системность, объективность, беспристрастность, ответственность, безопасность и сотрудничество. Названные принципы необходимо реализовать на разных уровнях управления (федеральном, региональном, муниципальном, локальном) и распространить на всех участников противодействия коррупции: государственные и муниципальные органы власти, Общественную палату, уполномоченных по правам человека, общественные объединения и организации (профессиональные объединения, профсоюзы, СМИ, религиозные организации, общественные советы и др.), отдельных граждан и юридических лиц.
Наряду с мотивировочными, информационными и результативными этапами деятельности государственных институтов и институтов гражданского общества по противодействию коррупции должны выделяться аналитические и оценочные этапы. Для этого целесообразно использовать специфические критерии эффективности взаимодействия государства и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции. К их числу могут быть отнесены обеспеченность, охрана и защита прав и свобод человека и гражданина, результативность общественного контроля, открытость и прозрачность деятельности органов власти и их должностных лиц, снижение уровня коррупции и т.д. Законодательному оформлению указанного механизма может способствовать принятие законов об общественном контроле, о парламентском контроле, о лоббировании и др. При этом за нарушения требований данных актов должна быть предусмотрена юридическая ответственность.54
Федеративный характер Российского государства обусловливает существование проблем, связанных с необходимостью обеспечения сбалансированности федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в рассматриваемой сфере. Наряду с такими традиционными проблемами, как дублирование норм федерального законодательства о противодействии коррупции, отсутствие конкретизации федеральных законов в законах субъектов Российской Федерации, избыточное количество декларативных норм, имеют место прямые нарушения норм федерального законодательства: к менее существенным относятся установление дефинитивных норм, отличных от аналогичных понятий на федеральном уровне, к более значительным - наложение обязанностей по финансированию мероприятий, реализуемых органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на органы местного самоуправления. К сожалению, многие подходы, показавшие свою эффективность на федеральном уровне, с трудом воспринимаются законодательством субъектов Российской Федерации. Так, координационные и совещательные органы по профилактике коррупции, функционирующие в субъектах Российской Федерации, в ряде случаев не привлекают в свой состав представителей гражданского общества, научных учреждений и учебных заведений. Комиссии по урегулированию конфликта интересов зачастую сформированы с нарушениями.
Обеспечить эффективный контроль над коррупцией лишь за счет совершенствования законодательной базы невозможно.55 Необходимо наладить системное и надлежащее осуществление правовых мер, как того требует Конвенция ООН против коррупции. При этом усилия по реализации антикоррупционных мер должны предприниматься не только в публичной сфере, но и в частной, поскольку коррупция связана с пересечением этих сфер.
Обращаясь к реальному положению дел с коррупцией в России, анализируя формы, средства, возможности субъектов антикоррупционной политики, мы обнаруживаем, что одной из наиболее острых проблем выступает проблема криминологической оценки эффективности реализации антикоррупционной политики. Причем определение данной оценки целесообразно на всех уровнях процесса противодействия коррупции: федеральном, региональном, местном, во всех звеньях законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.
На уровне такого субъекта противодействия коррупции, как высший федеральный и региональный слой управленцев, видно, что сформировался режим, совершенно неэффективный с точки зрения реализации задач минимизации коррупции, но при этом почти идеально приспособленный для осуществления интересов самой власти и кормящихся возле нее групп. Однако существование целого слоя людей, наделенных властными полномочиями, но при этом не имеющих глубоких идей и стратегических антикоррупционных целей, возможно лишь в совершенно определенной социумной среде. «Системные изменения социума были вызваны не волюнтаристскими, весьма объективными причинами, в частности скрытыми, но всеобъемлющими процессами распада основных элементов социальной структуры. Она десятилетиями разъедалась изнутри под влиянием манипулятивной политической доктрины, нуждавшейся в послушной и преданной «массовке», в которой податливость людей достигалась дезориентирующими вмешательствами государства в их частную и общественную жизнь».56
Остановимся более подробно на характеристике основных технологий осуществления антикоррупционной политики. Основанием для их выделения могут послужить стадии волевых действий в процессе их осуществления: побудительная и исполнительная стадии, каждая из которых делится на составляющие этапы.57 Представляется, что «алгоритм воли» антикоррупционного противодействия включает в себя:
1) борьбу различных мотивов (экономической целесообразности, правовой обоснованности, организационных возможностей, политической своевременности и др.) и выбор цели - минимизация коррупции (с последующей конкретизацией цели посредством постановки задач противодействия этому явлению на различных уровнях деятельности);
2) выработку решения в виде системного встроения в действующую правовую систему антикоррупционных норм и институтов, криминологическую (антикоррупционную) экспертизу правовых актов очевидной антикоррупционной значимости при учете финансово-материальных и кадровых возможностей реализации определяемых мер и используемых организационно-правовых средств;
3) инициацию действия: Федеральное Собрание Российской Федерации, Президент Российской Федерации, региональная власть; при этом речь идет о действии, рассчитанном на неопределенно длительный период, что изначально противоречит самой природе кампаний, являющихся своеобразным подъемом конъюнктурного интереса к проблеме коррупции (графическим отображением наращивающейся инициации должна быть не синусоида, а восходящая прямая), и преемственность власти;
4) поддержание движения к цели и выполнению принятого решения: консолидированные усилия государственных и негосударственных институтов при поддержке широких социальных слоев, СМИ в осуществлении антикоррупционных мероприятий;
5) оценку полученного результата; разумеется, ничего однозначного, прямо указующего на успех здесь быть не может; использование целевых программ; оценки выполнения намеченного должны сопровождаться мониторингом общественного мнения на основе отечественных и зарубежных методик социологических исследований;
6) корректировку целей и задач, не исключающую отказ от стереотипов в правовом мышлении, а также сложившихся организационных форм борьбы с правонарушениями.
Однако каждый из этапов реализации антикоррупционной политики требует дополнительных процедур по координации действий на объектах антикоррупционной деятельности, а также вспомогательных социально-организационных, психологических, нравственных и иных действий, обеспечивающих согласованность субъектов антикоррупционной политики. Речь идет о соответствующих технологиях.
К числу основных технологий реализации антикоррупционной политики, следует отнести:
1) технологии индуцирования новых политических ценностей, понятных и одобряемых субъектами антикоррупционной деятельности и населением;
2) технологии выработки стратегии целей и задач антикоррупционной политики;
3) технологии консолидации государственных и общественных институтов;
4) технологии определения и обоснования важнейших объектов и приоритетных направлений антикоррупционной политики;
5) технологии опосредования политической воли в правовых и организационных мерах антикоррупционного характера;
6) технологии устранения сбоев в функционировании государственных органов власти в процессе противодействия коррупции;
7) технологии оценки эффективности антикоррупционной деятельности и ее корректировки.
Итак, результаты антикоррупционной политики должны оцениваться не только объективным показателем сокращения коррупционных проявлений, но и в контексте экономических и социальных последствий, а также с учетом многофакторного подхода, что позволит избежать опасностей идеализации, апологетизации принимаемых антикоррупционных мер и внести своевременные коррективы в антикоррупционную политику государства.
2.2. Методы борьбы с коррупцией
Заслоны коррупционным проявлениям создаются в том числе при помощи специальных методах, закрепляемых в принимаемых органами власти правовых нормах. Зачастую именно при помощи соответствующих норм удается ввести в правовое пространство и внедрить в правоприменительную практику России новые эффективные инструменты антикоррупционной деятельности.
Выделяют четыре метода противодействия коррупции:
1. законодательный,
2. кадровый,
3. общественного контроля
4. духовно-нравственный.58
Первый метод, законодательное противодействие коррупции был рассмотрен в предыдущей главе. Остановимся на роли местного самоуправления в противодействии коррупции. В условиях системной коррупции местное самоуправление не может быть сферой, свободной от этого зла. В муниципальных органах, так же как и в органах государственной власти, проявления коррупции, к сожалению, не редки. Доказательство тому отставки глав муниципальных образований и руководителей местной администрации с привлечением их к уголовной ответственности, участившиеся в результате усилившейся борьбы с коррупционной деятельностью. Так, в Кемеровской области в рамках реализации антикоррупционной программы в течение двух последних лет за различные махинации и нарушения финансового законодательства отстранены от занимаемых должностей и привлечены к различным видам ответственности главы 13 муниципальных районов и городских округов.59
В исполнительно-распорядительных органах многих муниципалитетов не выполняются правила прохождения муниципальной службы, не принимаются во внимание ограничения ее прохождения, установленные федеральным законодательством, что, как правило, связано с осуществлением различных коррупционных схем.
Невозможно точно определить степень «зараженности» коррупцией органов местного самоуправления, но и приблизительные оценки свидетельствуют о том, что здесь не все благополучно. Причем коррупция характерна в большей степени для органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Чем крупнее муниципалитет и более разветвлен аппарат исполнительно-распорядительных органов, тем чаще в нем «гнездится» коррупция. При этом надо иметь в виду, что коррупцией заражены не только сами органы муниципальной власти, но и предприятия и учреждения, которые находятся в их ведении. Именно здесь граждане чаще всего сталкиваются с многочисленными искусственно создаваемыми формальными препятствиями, поэтому легче заплатить за получение услуги требуемую сумму, чем бороться за справедливость. Это так называемая бытовая коррупция, сопутствующая, например, устройству ребенка в детский сад или в школу, оформлению в собственность садово-огородного или дачного земельного участка, регистрации постоянного проживания на этих участках, получению различных льгот и т.д.
Коррупция приводит к массовому нарушению прав граждан, к масштабному вытеснению их из сферы бесплатных муниципальных услуг. Она искажает саму суть местного самоуправления, когда граждане - главные субъекты местного самоуправления - становятся заложниками муниципальных чиновников и функционеров, подведомственных органам местного самоуправления учреждений и организаций.
Коррупция социально неприемлема и принципиально несовместима с реальным местным самоуправлением. Если общество стремится достичь генеральных целей своего развития, то борьба с ней не только оправданна, но и неотвратима. Причем борьба должна быть, во-первых, постоянной, поскольку без непрерывного противодействия масштабы коррупции увеличиваются, и, во-вторых, системной, скоординированной, так как при разрозненных действиях различных государственных, муниципальных и общественных структур она, «затухая» в одних сферах, может развиваться в других.