конфликт интересов государственных служащих

Проблема конфликта интересов в системе государственного и муниципального управления выходит далеко за рамки несовершенства зако¬нодательства. Проблема конфликта интере¬сов может быть разрешена, но для того, чтобы достигнуть высокоразвитого граж¬данского общества, предстоит пройти долгий и нелегкий путь.
В процессе испол¬нения должностных обязанностей гражданский служащий должен по¬стоянно оценивать действия, ситу¬ации, условия, влияющие или мо¬гущие повлиять на их надлежащее исполнение, объективность слу¬жебной деятельности гражданско¬го служащего в целях недопуще¬ния возникновения конфликта ин¬тересов, а также совершения по¬ступков, умаляющих авторитет го¬сударственной власти или вызыва-ющих сомнение в объективности, справедливости и беспристрастнос¬ти соответствующего лица при ис¬полнени ...

Введение 2
1. Сущность конфликта интересов на государственной службе. 3
1.1 Понятие государственная служба и государственный служащий. 3
1.2 Понятие конфликт интересов. 6
2. Разрешение конфликта интересов государственных служащих 13
2.1 Управление конфликтами интересов 13
2.2 Зарубежный опыт разрешения конфликта интересов 17
Заключение 21
Список литературы 22

Государственность России претерпевает очередную трансформацию. Государство, его механизмы и институты, прежде всего государственная и муниципальная службы, решают большинство социальных проблем в обществе. В настоящее время происходит фундаментальное реформирование институтов российского государства. И какой бы из них мы ни взяли, везде исследуются вопросы, связанные отношениями, где государственный служащий взаимодействует, не только с государством, но и с институтами гражданского общества. Меняются требования к человеку во власти технологии администрирования.
В законодательных актах Российской Федерации установлены требования к профессиональным качествам государственных и муниципальных служащих. В ходе начавшейся административной ре¬формы государственная служба вновь вста¬ла в центр вним ания реформ государственного аппарата. Исследования показывают, что в хо¬де первого периода становления и развития го¬сударственной службы как на уровне подзакон¬ного регулирования единая систе¬ма государственной службы с четким и одноз-начным выделением ее видов так и не сложи¬лась.
Существование возможного конфликта интересов в государственно-административной сфере, а также скрытый характер протекания конфликта и непринятие необходимых мер по его разре¬шению приводит к совершению государственными служащими коррупционных правонарушений. При этом, социальные и правовые характеристи¬ки конфликта интересов на государственной службе и его двойственная природа показывают, что данный конфликт подлежит разреше¬нию. Так как при реализации государственными служащими порученных им полномочий целиком исключить конфликтность в их должностной дея¬тельности не представляется возможным, при этом основной задачей кадровых служб является своевременное выявление и разрешение имеющихся в деятельно¬сти государственных служащих противоречий.
Формирование механизма предотвращения коррупции на государственной службе, выявление и разрешение конфликта интересов составляет одну из наиболее важных и актуальных задач государственного управления и реформирования, и рассматриваются в качестве автономного направления антикоррупционной политики государства.

Учеными были даны свои понятия конфликта интересов. Например, А. А. Храмкин понимает конфликт интересов как ситуацию, в которой имеются личные/частные интересы, которые в определенных ситуациях могут вступать в конфликт с должностными обязанностями/ функциями.
В Управлении государственной и муниципальной службы Московской области под конфликтом интересов понимают конфликт между общественно-правовыми обязанностями и частныьми интересами служащего, при котором его частные интересы (вытекающие из положения служащего как частного лица) способны неправомерным образом повлиять на выполнение им официальных обязанностей или функций .
Очевидно, что в представленных определениях авторы пытаются формализовать, материализовать государственный и общественный интерес посредством именно обязанностей ифункций служащего. С одной стороны, это оправдано удобством в правоприменении, с другой — подобная трактовка все же является несовершенной, так как не охватывает всей сферы регулируемых отношений.
Думается, следует не согласиться с данным мнением, так как при раскрытии понятия конфликта интересов во всех случаях не были учтены цели и предназначение данного института. Ведь его создание связано именно с борьбой против субъективного (личностного) аспекта при реализации функций государства. Главной ценностью рассматриваемого механизма, на наш взгляд, является, прежде всего, «обезличивание» государственного аппарата, а следовательно, и борьба с коррупцией.
В теории термин «конфликт интересов» имеет четкое определение, а на практике его чрезвычайно трудно охарактеризовать, поскольку границы между государственными и личными интересами не всегда четко определены. В связи с этим некоторые авторы, рассматривая законодательное определение конфликта интересов, считают его несовершенным, так как в этом случае данный термин представляется как ситуация, при которой должна быть обнаружена не только личная заинтересованность гражданского служащего, влияющая или способная повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, но и некоторое противоречие, которое возникает или может возникнуть между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации. Это означает, что сама возможность применить служебное положение в своих интересах еще не будет признана требующей урегулирования конфликта интересов. Необходимо еще доказать наличие указанного противоречия. А это не всегда просто и будет зависеть от усмотрения принимающего (принимающих) решение.
Действительно, возможность усмотрения в сфере государственного управления, в определенном смысле, является вредным явлением, и для эффективного регулирования отношений необходимо выстраивать конкретные критерии определения конфликта интересов и даже закреплять конкретные общие модели возникновения конфликта интересов в служебных отношениях. При этом специфика данного явления не позволяет четко очертить круг отношений, где возникает конфликт интересов, именно за счет закрепления конкретных должностных обязанностей. Нередки случаи, когда внешне правомерное поведение должностного лица не противоречит должностным обязанностям, но в то же время идет вразрез со служебными задачами и интересами общества и государства. В этом случае будет универсальным критерием противопоставление личного интереса служащего интересам службы и государства.
Что же касается закрепления такого признака возникновения конфликта интересов, как способность привести к причинению вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации, то здесь обязательность его наличия представляется излишней. Ведь само противоречие личной заинтересованности интересам государства уже несет негативное влияние в сфере государственно-служебных отношений, а наличие вреда выступает здесь как второстепенный элемент, перегружающий определение конфликта интересов.
Действительно, сложно определить природу данного конфликта, особенно применительно к рассматриваемому случаю. Определенно можно утверждать, что конфликт интересов в служебных отношениях — это объективно по внешним признакам социальный конфликт, но психологический аспект играет более значимую роль в формировании данного явления. Иными словами, о конфликте интересов не может быть и речи, если один из субъектов, а именно служащий (человек), не осознает противоречия своих целей интересам государства. В данном случае нет противоречия интересов, так как интерес как субъективная оценка служащего не вступает в противоречие с интересом государства. Это скорее заблуждение, ошибка, результат несоответствия занимаемой должности, с чем призваны бороться другие механизмы, но не конфликт интересов как инструмент борьбы с коррупцией, главным признаком которого, на наш взгляд, является фактор субъективности, когда лицо заведомо действует в личных интересах, противоречащих интересам государства. В связи с этим важными элементами в данном случае являются как само противоречие, так и отношение субъекта к нему, его восприятие. Конфликт интересов является формальным явлением и не требует какого-либо материализованного результата, кfких либо последствий, т.е. реализации конфликта интересов. Он возникает с того момента, как только служащий осознал, что в конкретной ситуации его личный интерес противоречит интересу общества, государства. По нашему мнению, в данном случае о конфликте уместно говорить только как о реальном противоречии. В связи с этим считаем некорректной формулировку законодательного определения, где о конфликте интересов говорится как о противоречии, которое возникает или может возникнуть .
Действительно, законодательное толкование личной заинтересованности является неудовлетворительным в силу его ограниченности, однако предложенный вариант, по нашему мнению, является также неполным. Исходя из данной формулировки, конфликт интересов возни¬кает тогда, когда выгодоприобретателем является лицо, с которым служащий связан любым финансовым или гражданским обязательством. Думается, данный признак является излишним, ведь главное здесь — само противоречие и его восприятие, а мотивация, на наш взгляд, не является значимым фактором. Исходя из этого, можно утверждать, что конфликт интересов возникает и в том случае, когда интерес служащего продиктован только сугубо личными предпочтениями, будучи при этом не связанными какими-либо обязательствами.
Некоторые авторы в рамках рассмотрения вопроса конфликта интересов говорят также и о групповом (корпоративном интересе). Примерами таких конфликтов являются ситуации, когда бюджетные организации планируют смету не в зависимости от потребностей, а в целях наибольшего объема финансирования. Другим примером является нерациональное использование средств регионами, которое возможно в условиях определенной финансовой системы, когда объемы финансирования в будущем году зависят об объемов расходования в предыдущем. Иными словами, сколько потратили, столько и требуется.
Личная заинтересованность или личный интерес государственного служащего в конфликте интересов противоречит публичному интересу, интересу государства, общества. Публичный интерес, безусловно, должен определяться посредством закрепления должностных обязанностей, функций служащего, службы. Однако данный подход в понимании публичного интереса представляется достаточно узким. По нашему мнению, публичный интерес может быть выявлен через анализ норм — принципов законодательства, конституционных положений. В теории государства и права понятию и сущности публичного интереса традиционно уделяется значительное внимание. Большинство концепций связаны с такими понятиями, как общее благо, интересы большинства и др. Так, Монтескьё в связи с этим рассматривал две категории: интересы всех и интересы каждого. При этом интересы всех он понимал как интересы каждого в той части, в которой они совпадают. Т. Гоббс писал, что понимание сочетания интересов позволит создать верное представление о праве и несправедливости.
Следует также заметить, что данные критерии в понимании публичного интереса должны использоваться только в том случае, если должностные обязанности служащего в конкретном случае не позволяют обнаружить противоречие личного интереса служащего и интереса государства. В связи с этим одной из главных задач, необходимых для эффективного функционирования механизма разрешения конфликта интересов в сфере государственно-служебных отношений, является максимальная материализация государственного, публичного интереса именно посредством закрепления в нормативно-правовых актах определенных должностных обязанностей, отражающих полное содержание публичного интереса.
Рассматривая категорию «интерес», необходимо заметить, что законодательное определение в противоречие личной заинтересованности государственного служащего ставит законные интересы граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации, при этом перечисляя их как однородные. Закрепление указанного перечня интересов, которым должна противоречить личная заинтересованность государственного служащего, представляется нам неверным. Подобное выделение видов интересов, которые по большому счету составляют содержание публичного интереса, приводит к определенным коллизиям. Во-первых, сложно определить законность или незаконность интереса гражданина, организации, общества и особенно это наглядно обозначено в указанных примерах противоречия корпоративных интересов интересам государства. При этом законный интерес является сложной правовой категорией , и подобное построение правовой нормы создаст определенные трудности в правоприменении. В то же время, какой законный интерес отдельных граждан, организаций не является интересом государства.
Итак, понятие конфликта интересов можно представить как ситуацию, при которой личная заинтересованность государственного служащего мешает объективному исполнению его должностных обязанностей и противоречит интересам государства.
Несмотря на простоту определения конфликта интересов как термина, конфликт интересов как явление представляется очень сложной системой. Конфликт интересов в сфере государственной службы нельзя рассматривать односторонне как простое противоречие личных интересов государственного служащего и государства. Это сложное социальное явление, обусловленное различными факторами объективного и субъективного свойства.
2. Разрешение конфликта интересов государственных служащих
2.1 Управление конфликтами интересов
Система управления конфликтом интересов в сфере государ­ственного и муниципального управления находится на этапе становления. Предусмотренные в законодательстве методы предотвращения конфликта интересов носят общий характер, нечеткая регламентация процедур их предотвращения приводит к возможности обхода существующих законов5. Отсутствие адекват­ного механизма разрешения и предотвращения конфликта инте­ресов в сфере государственного и муниципального управления не позволяет решать возникающие проблемы. О них зачастую стано­вится известно не до, а уже после совершения преступного деяния, да и то они не всегда предаются огласке и доходят до стадии служеб­ных расследований6.
Итак, согласно интерпретации, пред­ложенной в законодательстве, конфликт возникает между личными и профессио­нальными интересами, а «задача права в данном случае заключается в том, чтобы исключить такие случаи преследования одновременно двух противоположных интересов и/или обеспечить независи­мость лица от интересов, не подлежащих правовой защите»1. Если рассматривать эту проблему с позиций социального под­хода, то становится ясно, что такие цели весьма неоднозначны: человек не может освободиться либо стать независимым от собственных интересов.
Исходя из того что проблема конфликта интересов непременно затрагивает инте­ресы других субъектов, а ее решение зави­сит от влияния, которое они оказывают на процесс, можно сделать вывод о том, что данный конфликт выходит за рамки внутриличностного характера.
В законодательстве также обозначено, что в случаях, когда государственный (муниципальный) служащий осознает наличие конфликта интересов, он должен сообщить об этом руководству2. Если у руководителя возникают сомнения в спо­собности своего подчиненного профес­сионально исполнять служебные обязан­ности, он может отстранить его от реше­ния проблемы либо освободить государ­ственного (муниципального) служащего от занимаемой должности. Руководитель в данном случае вступает в роли арбитра, который должен обнаружить потенци­альную возможность получения матери­альной выгоды или зафиксировать факт совершенного преступления. Получается, что человек может пострадать за несовер­шенное деяние, что искажает представ­ление о самой системе государственного и муниципального управления, провоз­глашающей презумпцию добросовестного поведения служащего7. Фактически сте­пень вины государственного и муници­пального служащего зависит от его отно­шений с руководством. Если факт долж­ностного преступления обнаружится в результате признания самого преступника либо из других источников, чиновнику грозит наказание вплоть до уголовной ответственности. Сам по себе конфликт интересов, т.е. совершение должностного преступления ради собственной выгоды, носит умышленный характер. Поэтому существует точка зрения, согласно кото­рой конфликт интересов трактуется как конфликт корыстных интересов. И как поступить в случае возникновения конф­ликта интересов, решается государствен­ным (муниципальным) служащим в инди­видуальном порядке.
Конфликт интересов также имеет двойственную природу. Он субъективен, поскольку зависит от твердых моральных принципов личности государственного (муниципального) служащего, его ответ­ственности и самосознания, предполагает субъективное отношение человека к воз­никшей «заинтересованности» и личный выбор собственной линии поведения. Он объективен, поскольку существующие проблемы конфликта интересов свиде­тельствуют о несовершенстве как самой системы исполнительной власти (непро­зрачность институтов власти, бюрокра­тизм, неформальные связи и непотизм, внутренняя солидарность чиновничества, нерешенность проблем профессиональной этики, низкая удовлетворенность трудом, заработной платой и пр.), так и общества в целом (проблемы в сфере отношений биз­неса и власти, отсутствие общественного контроля, отсутствие свободы СМИ и пр.).
Высокий уровень коррупционных пре­ступлений зависит от тех норм и традиций, которые, пусть даже негласно, приняты в социуме и влияют на поведение чиновни­ков, которые также являются его членами. С другой стороны, своеобразная конформ­ность поведения, конъюнктура притупляют уровень самосознания личности в современ­ном обществе, оправдание: «все так делают» порой бывает весомее собственной совести и моральных принципов. Под влиянием выбора большинства меняется и представ­ление о нормах — планка недопустимости может существенно снижаться.
Однако конфликт интересов может быть преодолен. Это воз­можно, если личные интересы государ­ственного (муниципального) служащего будут совпадать с государственными и общественными, а не входить с ними в противоречие. Это также возможно, если личные интересы государственного (муниципального) служащего связаны с высокопрофессиональным исполнением должностных обязанностей. В этих слу­чаях конфликт теряет свою актуальность и разрешается в пользу служения интересам общества и государства. Из вышеизложен­ного вытекает, что для эффективного фун­кционирования системы государствен­ного и муниципального управления необ­ходимы научные разработки, позволяю­щие государственным и муниципальным служащим реализовывать свои интересы формальными методами. Необходимо изучать, какие интересы движут людьми в сфере государственного и муниципаль­ного управления, выявлять уровень удов­летворенности условиями труда и заработ­ной платой и пр., анализировать, какие из мотивов остаются нереализованными.
На сегодняшний день в России при­нят целый ряд законодательных актов, призванных регулировать конфликт интересов в сфере государственного и муниципального управления. Однако статистика преступлений подтверждает тот факт, что принятие новых законода­тельных актов само по себе не является решением проблемы, да и о результатах законотворчества говорить пока рано. Приведем пример на основе данных региональной статистки одной из респуб­лик в составе Российской Федерации. В 2009 г. в Республике Татарстан выявлено и пресечено 603 преступления против государственной власти, интересов госу­дарственной службы и службы в органах местного самоуправления (636 — в 2008 г., 572 — в 2007 г.). В наибольшей степени коррупции в республике подвержены такие сферы государственного и муници­пального управления, как распределение и расходование бюджетных средств, раз­мещение государственных (муниципаль­ных) заказов, распоряжение земельными участками, выдача разрешительных и согласовательных документов, осущест­вление государственного контроля и др. Принятие новых законодательных норм, как можно заметить, мало отражается на динамике выявленных преступлений. Каждый четвертый факт взяточничества в РТ, согласно данным правоохранитель­ных органов за 2009 г., относится к «дело­вой» коррупции», в числе которых выдача разрешительных документов органами исполнительной власти, взяточничес­тво при проведении проверок надзор­ными и контролирующими органами и пр.8 Очевидно, что конфликт интересов нельзя отожествлять с коррупцией; между тем, общепризнано, что неадекватное управление разрешением конфликтов между частными интересами и государс­твенными обязанностями должностных лиц государства может порождать кор- рупцию9.
Таким образом, проблема конфликта интересов в системе государственного и муниципального управления выходит далеко за рамки несовершенства зако­нодательства. Это - проблема, порож­даемая спецификой взаимоотношений в обществе, поэтому эффективность ее разрешения зависит как от самих слу­жителей общественных интересов, так и от общества, интересы которого игно­рируются. Проблема конфликта интере­сов может быть разрешена, но для того, чтобы достигнуть высокоразвитого граж­данского общества, предстоит пройти долгий и нелегкий путь.
2.2 Зарубежный опыт разрешения конфликта интересов
В мировой практике все чаще рассматриваются вопросы о соблюдении требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Они считаются ключевыми элементами в борьбе с коррупцией в государственном секторе [3]. При этом особое внимание государств направлено на регулирование: понятия конфликта интересов; установление определяющих рамок для урегулирования конфликта интересов, а также определение мер профилактики. Профилактика конфликта интересов применяется в большинстве стран западной Европы в соответствии с Кодексами поведения государственных служащих.
Несмотря на разнообразие определений «конфликта интересов» в большинстве стран считается, что конфликт интересов возникает, когда публичные интересы, подрываются частными интересами государственных служащих.
Несколькими международными организациями разработаны руководящие принципы и протоколы для оказания помощи в стандартизации определений и принятии механизмов профилактики конфликта интересов и борьбы с нарушением требований к служебному поведению государственных служащих. В конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции подчеркивается важность установление прозрачности и стандартизации требований к служебному поведению государственных служащих, особенно в процессе государственных закупок и управления государственными финансами.