Экологическая экспертиза

Проанализировав правовое регулирование законодательства об экологической экспертизе, были выявлены следующие проблемы:
1. В отношении объектов государственной экологической происходит дублирование в работе экспертных комиссий, которые заняты проведением государственной экспертизы проектной документации и собственно государственную экологическую экспертизу.
2. Перечень нормативных документов, рекомендуемых при проведении государственной экологической экспертизы, утратил актуальность.
3. Несогласованны перечни объектов государственной экологической экспертизы в различных законодательных актах, в частности пп. 7.1 и 7.2 ст. 11 ФЗ «Об экологической экспертизе» и ст. 49 Градостроительного кодекса РФ.
4. Не разграничены уровни проведения экспертизы по некоторым объектам.
5. В законодательстве н ...

Содержание


Введение 3
1. Правовой институт экологической экспертизы и ее принципы 5
1.1. Становление института экологической экспертизы в правовой системе РФ 5
1.2. Развитие принципов экологической экспертизы 15
2. Экологическая экспертиза: теория и практика правоприменения 23
2.1. Содержание института экологической экспертизы в современном законодательстве 23
2.2. Виды экологической экспертизы и их правовой регулирование по законодательству РФ 41
Заключение 55
Список использованной литературы 57

В настоящее время экологическая экспертиза является одним из главных направлений превентивного экологического контроля. Учитывая изменяющуюся социально-экономической ситуацию в стране, климатических изменений в мире, ужесточения требований в экологической сфере в процессе интеграции России в мировое сообщество, оценка допустимости воздействия планируемой деятельности на окружающую среду является одним из главных рычагов в механизме обеспечения рационального природопользования, экологической безопасности и охраны здоровья населения.
Охрана окружающей среды является одной из важных направлений государственной политики. Подвергая оценке фактическую роль государственной экологической экспертизы в охране окружающей среды и обеспечении рационального природопользования, можно утверждать, что она, как никакая другая правовая мера экологического права, является достаточно эффективной и реализует свой потенциал средств построения правового государства и обеспечения права на благоприятную окружающую среду.
Особую роль экологическая экспертиза стала занимать в последние годы, когда стало фиксироваться значительное количество совершенных экологических правонарушений и преступлений. В 2003 г. число зарегистрированных преступлений составило 26096; в 2004 г. - 30573; в 2005 г. - 33491; в 2006 г. - 41883; в 2007 г. – 41242, 2008 г. - 44 883, 2009 г. - 46 607; 2010 г.- 39 155; 2011 г. - 29 151 [37].
Следует отметить, что в науке и практике возникает немало дискуссионных вопросов по поводу экологической экспертизы. Возникают пробелы и коллизионость из-за разрозненности законодательства об экологической экспертизе по причине отсутствия систематизации, например, нормы об обязательности проведения государственной экологической экспертизы для тех или иных объектов содержатся не только в одном федеральном законе, а во множестве иных правовых актах.
Целью работы является анализ правовое регулирование экологической экспертизы в Российской Федерации.
Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:
1. Охарактеризовать основные этапы развития экологической экспертизы.
2. Дать охарактеризовать принципы экологической экспертизы.
3. Исследовать содержание и виды экологической экспертизы.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся при проведении экологической экспертизы.
Предметом исследования выступают нормы российского экологического законодательства, взгляды ученых.
Рассматривая институт экологической экспертизы, исследованию подвергалось российское экологическое законодательство, прежде всего Федеральный закон «Об экологической экспертизе», положения некоторых других федеральных законов, постановления Правительства РФ и других нормативных актов.

7. Принцип законности заключений экологической экспертизы является одним из основ всей эколого-экспертной деятельности. При осуществлении экспертизы соблюдение этого принципа определяет масштаб обеспечения реализации экологического права. Соблюдение принципа законности при проведении государственной экологической экспертизы действительно имеет особое значение с учетом обязательной юридической силы заключения этого вида экспертизы.
Заключение экологической экспертизы, которое в соответствии с данным принципом должно быть законным. Экологическая экспертиза своей целью имеет установление соответствия планируемой деятельности всем предусмотренным законодательством экологическим требованиям, определенным техническими регламентами и природоохранным и экологическим законодательством для предотвращения негативных последствий такой деятельности на среду.
Принцип законности заключений экологической экспертизы предполагает, что при осуществлении планирования, проектирования деятельности, которая представляет собой объект экологической экспертизы, заказчик должен учесть все экологические требования, в том числе требования, которые указаны законодателем в природоохранном законодательстве.
Когда в ходе проведения государственной экологической экспертизы данного объекта эксперты устанавливают, что планируемая деятельность соответствует экологическим требованиям, это в дальнейшем процессе государственной экологической экспертизы дает основание принять решение о допустимости реализации объекта. Если заказчиком не учтены все требуемые законодательством экологические требования, то комиссия в заключении конкретно определяет свою позицию и указывает, в чем проявляются недостатки. Впоследствии государственный орган, который принимает решение по конкретному объекту экспертизы, должен свою позицию соотносить с позицией экспертов. Если эксперты установили несоответствие правовым экологическим требованиям, а уполномоченный государственный орган принимает положительное решение о реализации проекта, то такое решение не имеет законного основания и может быть оспорено в суде. Если принимается в таком случае положительное решение, то это означает, что настоящий Федеральный закон не обеспечивает реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.
Итак, в ходе осуществления государственной экологической экспертизы необходимо соблюдать многочисленные требования нормативных актов природоохранного законодательства, а также Федерального закона «Об экологической экспертизе».
При оценке объекта экологической экспертизы и подготовке экспертного заключения эксперты и экспертные комиссии должны при этом руководствоваться не соображениями политической, экономической и иной целесообразности того или другого решения, вывода, заключения, а соображениями научной обоснованности, объективности и законности выводов.
8. Принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы является следствием демократизации российского экологического права и способом реализации права граждан на благоприятную окружающую среду.
Рассматриваемый принцип определяет обязанность других субъектов эколого-экспертного процесса соблюдать требования законодательства в сфере экологической экспертизы в части информирования заинтересованных сторон о проводимой экологической экспертизе, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы. Несоблюдение такой обязанности влечет за собой привлечение к ответственности виновных лиц.
Требование гласности экологической экспертизы в качестве своей цели информирование населения и организаций относительно экологической экспертизы, а также государственных органов. Информация может учитывать разнообразные потребности названных субъектов. Она может быть важной для защиты права на благоприятную окружающую среду, для принятия решения о проведении общественной экологической экспертизы, иных целей.
Законодатель предусмотрел возможность участия общественных организаций при проведении экологической экспертизы в различных формах в соответствии с главой IV Федерального закона «Об экологической экспертизе».
9. Принцип ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы адресован в большей степени участникам государственной экологической экспертизы. Он указывает, что в случае неисполнения ими требований организации и проведения экспертизы на них возлагается ответственность в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.
Таким образом, законодатель определил в статье 3 Федерального закона «Об экологической экспертизе» девять основных принципов, на основании которых базируется институт экологической экспертизы, без соблюдения которых проведение экспертизы невозможно.
2. Экологическая экспертиза: теория и практика правоприменения
2.1. Содержание института экологической экспертизы в современном законодательстве
В соответствии со ст.1 Федерального закона «Об экологической экспертизе» экологическая экспертиза - это «установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду».
Понятие «экологическая экспертиза» в представленном определении рассматривается широко, что позволяет сделать такую экспертизу комплексной, т.е. рассмотреть не только экологические, но и экономические, социальные, другие последствия. Кроме того, включение в это понятие требований о выяснении всех без исключений последствий реализации хозяйственной деятельности делает размытым предмет экологической экспертизы.
По мнению Н.В. Кичигина, М.В. Пономарева экологическая экспертиза должна обладать формализованным характером и основываться на четких и точных требованиях закона, технических нормативов и норм. В рамках проведения экспертизы следует анализировать не только экологические, но и иные последствия17.
Экологическая экспертиза осуществляется в форме предварительной проверки соответствия хозяйственных решений предприятий, их деятельности и ее результатов требованиям охраны окружающей среды, экологической безопасности общества, рационального использования природных ресурсов.
Цель экологической экспертизы заключается в обеспечении исключения вредных последствий любой хозяйственной деятельности для здоровья человека, охраны окружающей среды, экологической безопасности общества.
Экологическая экспертиза фактически выполняет функцию превентивного экологического контроля. Кроме того, экспертиза выступает инструментом поддержания экологического правопорядка в правотворчестве, в управленческой, хозяйственной и другой деятельности, обеспечения соблюдения и охраны права каждого на благоприятную окружающую среду, источником разнообразной экологически значимой информации, средством доказывания при разрешении споров.
О.Л. Дубовик полагает, что экологическая экспертиза «на протяжении более 10 лет реально являлась действенным инструментом охраны окружающей среды»18. Однако фиксируется значительное количество совершенных экологических правонарушений и преступлений. В 2003 г. число зарегистрированных преступлений составило 26096; в 2004 г. - 30573; в 2005 г. - 33491; в 2006 г. - 41883; в 2007 г. – 41242, 2008 г. - 44 883, 2009 г. - 46 607; 2010 г.- 39 155; 2011 г. - 29 15119.
Под объектами экологической экспертизы понимаются документы, предшествующие производственно-хозяйственной, рекреационной и иной деятельности, негативно воздействующей на природную среду и здоровье человека, сама вышеназванная деятельность и ее продукты. Объекты экологической экспертизы можно разделить на две группы - Федерального уровня и уровня субъектов Федерации, которые перечислены в ст.ст.11 и 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе».
О.Л. Дубовик говорит о двух критериях разграничения этих групп: формально-юридическом и экологическом20. Формально-юридическим критерием является, применительно к объектам федеральной экспертизы, утверждение документации и проектов деятельности Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти. Экологическим критерием служат потенциальная возможность воздействия реализуемого объекта на окружающую среду сопредельных с Россией государств или двух и более субъектов Российской Федерации, воздействие или использование природных ресурсов федерального значения (относящихся к федеральной собственности), в том числе на особо охраняемые природные территории.
Сегодня экологическая экспертиза в России является одним из наиболее эффективных управленческих рычагов рационального природопользования и охраны окружающей среды. Существуют определенные успехи и недостатки в развитии этого института.
Одной из главных внутренних сложностей в осуществлении экспертных оценок является отчасти их субъективный характер и трудности оценки экологических параметров окружающей среды. К числу внешних трудностей и нерешенных проблем экологической экспертизы относятся их нормативно-процедурные различия и сложности в адаптации международных правил в этой области к национальному природоохранному законодательству. Зачастую мешают слишком длительные сроки производства экспертиз, снижающие их эффективность. Самым узким местом экологической экспертизы остается внутренняя проблема оценки качественных параметров окружающей среды, не только реальных, но, главное, прогнозируемых.
Теория экологической экспертизы и проведения ОВОС находится в стадии разработки, однако ее основы в любом случае должны составлять: цели, задачи, основные функции, принципы, типизация объектов и субъектов, вносящая различия в процедуру при ее организации и проведении. Главным моментом является комплексность и разносторонность в рассмотрении данного явления, включающего в себя различные стадии, в том числе ОВОС, государственную и общественную экологическую экспертизу намерений и проектных решений, экоаудит действующих объектов, задачи которого во многом пересекаются с функциями экологического контроля (мониторинга). Понимание этих вопросов важно для формирования основы знаний эколога-эксперта широкого профиля.
Цели и задачи, которые выполняет экологическая экспертиза, могут реализовываться еще и через так называемую экспертизу проектной документации, регламентируемую градостроительным законодательством (ст.49 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Такой экспертизе подвергаются проекты объектов капитального строительства в градостроительной деятельности. Ее предметом является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.
Несмотря на то, что в данной экспертизе исследуются вопросы соответствия проектной документации, в том числе и экологическим требованиям, она не является в строгом смысле слова экологической экспертизой. Дело в том, что такая экспертиза представляет собой единую комплексную оценку, где проектная документация объектов капитального строительства градостроительной деятельности проходит одновременно проверку на соответствие всем предъявляемым к ней требованиям, в том числе и экологическим. Она осуществляется по совершенно иной процедуре и иными органами государственной власти. Соответственно, по проектной документации объектов капитального строительства градостроительной деятельности экологическая экспертиза не проводится, а осуществляется экспертиза проектной документации в рамках градостроительного законодательства. Тем не менее, это не должно ни в коей мере означать умаления контроля за соблюдением экологических требований к проектной документации. Просто этот контроль сосредоточен в одном государственном органе и реализовывается в одной процедуре. Не случайно в ст.48 Градостроительного кодекса Российской Федерации21 прямо указывается, что в состав проектной документации объектов капитального строительства включается перечень мероприятий по охране окружающей среды.
Экологическая экспертиза тесно связана с оценкой воздействия на окружающую среду, появившейся в 1960-е гг. в США, а затем в Западной Европе и в России. Дело в том, что экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду преследуют одинаковые задачи. Они обе реализуют в себе предупредительную и информационную функции, проводятся до начала осуществления соответствующей деятельности. Они имеют одинаковый объект оценки - документы, предшествующие деятельности, воздействующей на окружающую среду.
Вместе с тем эти два инструмента организационного механизма охраны окружающей среды существенно отличаются друг от друга. Эти отличия состоят в следующем.
Во-первых, оценка воздействия на окружающую среду проводится силами самого заказчика и не требует какой-либо лицензии или иного разрешения на это. Экологическая же экспертиза проводится группой экспертов, формируемой в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти.
Во-вторых, материалы оценки воздействия не требуют какого-либо согласования и утверждения. Они должны лишь отвечать предъявляемым к ним требованиям. Заключение же экологической экспертизы подлежит утверждению специально уполномоченным органом государственной власти, который является ее заказчиком. А заинтересованное лицо выступает лишь в роли потребителя. Сама же экспертная комиссия является подрядчиком. При проведении же оценки воздействия на окружающую среду заказчик и подрядчик могут вообще совпадать в одном лице, если, конечно, у него есть должный запас квалификации для разработки материалов в соответствии с действующими требованиями.
В-третьих, оценка воздействия на окружающую среду проводится при разработке обосновывающей деятельность документации. Зачастую она проводится до начала проектирования и поэтому предшествует экологической экспертизе. Экологическая же экспертиза проводится в отношении уже завершенной в разработке документации. При этом материалы оценки воздействия на окружающую среду входят в обязательный комплект документов, представляемых и рассматриваемых на экологической экспертизе.
Наконец, в-четвертых, основное правовое регулирование экологической экспертизы осуществляется посредством норм Федерального закона «Об экологической экспертизе», а проведение оценки воздействия на окружающую среду регламентируется Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации22.
Оценка экологического риска обладает в первую очередь превентивным эффектом, что и является в отношении нарушений экологического законодательства профилактическим воздействием. И в самом деле, оценка экологического риска отвечает смыслу народной поговорки: «Семь раз отмерь, один раз отрежь», т.к. позволяет предупредить или по крайней мере заранее сократить негативное влияние той или иной детальности на окружающую среду. Иначе говоря, оценка экологического риска предполагает не возмещение экологического ущерба, а его предупреждение.
Содержание оценочных исследований экологического риска полностью отвечает требованию предупреждения (профилактики, превенции).
Оценка экологического риска непосредственно связана с одним из принципов экологического права - принципом предосторожности. Данный принцип, появившийся изначально в международном праве, означает принятие предполагаемым правонарушителем разумных мер и действий, которые способствуют предотвращению возможностей правонарушения в любой сфере жизнедеятельности, в т.ч. и в сфере охраны и использования окружающей среды. Так, если принять во внимание тот факт, что предварительная оценка экологического риска имеет информационную функцию, то связь оценки экологического риска с принципом предосторожности станет очевидной. Действительно, поскольку принцип предосторожности предполагает необходимость принятия мер в случае существования потенциального риска для окружающей среды, то потенциальность таких рисков предполагает их предварительную оценку. Например, если оценка экологического риска продемонстрирует наличие на территории определенного предприятия токсичных отходов, негативное влияние которых на окружающую среду не доказано, то органы государственной власти, выдающие разрешение на эксплуатацию производственных объектов на данном предприятии, могут потребовать от предприятия принять все необходимые меры предосторожности.
Оценка экологического риска является научно обоснованным предварительным исследованием проекта или деятельности определенного субъекта. Как следствие, оценка экологического риска предполагает использование современных научных знаний, методов и средств оценки такого риска.
Оценка риска предполагает также серьезный анализ используемых методов, предназначенных для проведения такой оценки, а также уточнения технических и научных сложностей, возникающих в процессе проведения такой оценки. Следовательно, оценка экологического риска базируется также на уточнении используемых современных знаний и методов, а также на указании тех пробелов, которые не позволяют дать оценки экологического риска с высокой точностью. Иначе говоря, наука и оценка экологического риска тесно взаимосвязаны: необходимость предотвращения вредных последствий воздействия антропогенной деятельности на экологическую обстановку посредством предварительного исследования влияния на окружающую среду той или иной деятельности или проекта стимулирует развитие научных методов и средств такой оценки.
Оценка экологического риска также тесно связана с принципом необходимости информирования общественности о потенциальных угрозах окружающей среде. С одной стороны, сама по себе процедура производства оценки и анализа экологических рисков предполагает соблюдение данного принципа. С другой стороны, все более и более строгие правила проведения оценки экологических рисков подразумевают доведение до общественности всей информации об оцениваемой деятельности или проекте.
Информирование общественности о результатах оценки экологических рисков того или иного проекта позволяет представителям гражданского общества принять участие в реализации данного проекта. Так, очевидным является тот факт, что общественное мнение под воздействием информации, полученной в результате распространения сведений об экологических рисках того или иного проекта, оказывает давление на лиц, реализующих данный проект, в первую очередь через неправительственные природоохранные организации, а во вторую - путем подачи исков в суды.
Наиболее интересной формой оценки экологических рисков является, на наш взгляд, не оценка проектов и деятельности экономических субъектов, а оценка проектов законов и актов исполнительной власти на их совместимость с требованиями экологического права и принципами устойчивого развития23. Данная форма оценки экологических рисков предполагает исследование влияния законопроектов и проектов актов исполнительной власти (т.е. проектов подзаконных нормативных актов) на состояние, качество и изменение окружающей среды24.