Государственно-частное партнерство как способ управлением государственной собственностью

Анализ различных точек зрения на понятие ГЧП показал, что как в зарубежной, так и в отечественной науке существуют различные подходы к ГЧП. Исследование этих подходов позволило сформировать понятие ГЧП под которым стоит понимать партнерство между представителями государственного (публичного) и бизнеса и иного частного сектора, включая научные и образовательные учреждения, в целях решения задач в сфере общественных интересов.
К основным признакам ГЧП на современном этапе стоит отнести: субъектами ГЧП является в целом бизнес и власть, которые действуют на основе партнерства и во благо государства, они имеют одинаковые цели в рамках ГЧП, и объединяют свои финансовые активы для решение тех или иных проблем, а также реализации новых проектов.
Главным требованием к управлению государственной с ...

Введение 3
1.Государственно-частное партнерство как объект теоретического анализа 8
1.1. Государственно-частное партнерство: понятие, содержание, подходы 8
1.2. Цели и задачи государственно-частного партнерства как способа управления государственной собственностью 15
1.3. Перспективы развития управления государственной собственностью в рамках государственно-частного партнерства 19
2. Нормативно-правовые основы государственно-частного партнерства как способа управления государственной собственностью 25
2.1. Нормативно-правовые основы государственно-частного партнерства как способа управления государственной собственностью 25
2.2. Организационные основы государственно-частного партнерства как способа управления государственной собственностью (субъект, объект, механизм, процессы) 31
2.3. Проблемы государственно-частного партнерства как способа управления государственной собственностью 37
3. Реализация управления государственной собственностью в рамках государственно-частного партнерства на примере Комитета по управлению имуществом Администрации Санкт-Петербурга 42
3.1. Характеристика Комитета по управлению имуществом Администрации Санкт-Петербурга 42
3.2. Состояние управления государственной собственностью в рамках государственно-частного партнерства 46
3.3. Проблемы и предложения по их решению и совершенствованию управления государственной собственностью в рамках государственно-частного партнерства 53
Заключение 59
Список использованных источников и литературы 62

Актуальность. Проблемы имущественных отношений всегда являлись и являются злободневной проблемой. На сегодняшний день, актуальность обращения к проблемам государственной собственности, обуславливается рыночными механизмами хозяйствования, которые имеют приоритетное значение, а также процессами трансформации роли государства в экономических отношениях, и активным взаимодействием бизнеса и власти.
На сегодняшний день, особое значение в рамках института государственной собственности имеет проблема эффективного управления. Сложности управления государственной собственностью определяются проблемами нормативно-правового уровня, слабостью контроля за управлением, отсутствием четких индикаторов эффективности управления, а также размытостью функций институциональных образований в области управления государственной собственностью.
В русле новой концепции позиционирования власти как эффективного административного ресурса, роль государственно-частного партнерства (далее ГЧП) в управлении государственной собственностью представляет особое значение. Это обусловлено множеством причин. На сегодняшний день взаимодействие власти и бизнеса является одним из приоритетных явлений современности. В рамках реформирования системы государственной власти ГЧП представляет один из важных инструментов и механизмов регулирования процессов развития общества.
В большинстве стран мира, ГЧП является достаточно разработанным и успешно функционирующим институтом в различных отраслях экономики, в том числе и в рамках управления государственной собственностью. Что касается России, то институт ГЧП только формируется. Актуальной является проблема качественных изменений в деятельности государственных органов власти и управления, бизнеса, преобразование системы управления с учетом выработки механизма согласования интересов управляемых и управляющих, которые должны получить основание в законодательстве, в общественном сознании и политической культуре государственных служащих, политиков и граждан.
Кроме того, в России достаточно высокий уровень коррупции, который не дает эффективно развиваться ГЧП в цивилизованном русле, по опыту зарубежных стран. На сегодняшний день, также стоит констатировать слабое развитие форм, технологий в рамках института ГЧП как способа управления государственной собственностью.
На современном этапе развития, возникает проблема создания цивилизованной модели взаимодействия бизнеса, власти и государства. В связи с чем, необходимы новые подходы как к использованию ГЧП в управлении государственной собственностью в России.
Целью работы является исследовать состояние ГЧП на примере деятельности Комитета по управлению государственным имуществом при Администрации Санкт-Петербурга.
Основными задачами работы являются следующие:
- выявить понятие, содержание, подходы ГЧП;
- определить цели и задачи ГЧП как способа управления государственной собственностью;
- исследовать перспективы развития управления государственной собственностью в рамках ГЧП;
- изучить нормативно-правовые основы ГЧП как способа управления государственной собственностью;
- выявить организационные основы ГЧП как способа управления государственной собственностью (субъект, объект, механизм, процессы);
- определить проблемы ГЧП как способа управления государственной собственностью;
- охарактеризовать реализацию управления государственной собственностью в рамках ГЧП;
- выявить состояние управления государственной собственностью в рамках ГЧП;
- определить проблемы и предложения по их решению и совершенствованию управления государственной собственностью в рамках ГЧП.
Объектом исследования является Комитет по управлению государственным имуществом при Администрации Санкт-Петербурга.
Предметом исследования является состояние и особенности ГЧП как способа управлением государственной собственностью.
Обзор литературы по теме исследования. Рассмотрение ГЧП как способа управления государственной собственностью возможно на основании общих работ, посвященных собственности, общих работ посвященных ГЧП и непосредственно работ, затрагивающих тему исследования.
В зарубежной науке проблема ГЧП в целом не только разработана в концептуальном плане, но и на современном этапе развития можно говорить об определенных традициях деятельности ГЧП в отдельных странах.
Если обратиться к западным подходам в теории ГЧП, то следует упомянуть следующие подходы.
Теоретико-методологический подход к пониманию ГЧП в зарубежных странах формировался в рамках теорий групп интересов. Одним из ярких представителей был Д. Трумэн который подробно изложил свою концепцию понимания групп интересов, в том числе и в политическом аспекте.
Среди зарубежных теоретиков, стоящих в основе концепции ГЧП, можно назвать также: Ж. Блондель, Г. Алмонд и Дж. Бингхэм Пауэлл, У. фон Алеманн.
В конце ХХ в. активно развивается теория плюралистической демократии в рамках которой известными работами явились работы Ч. Линдлб, Р. Даль, Г. Ласки.
Теория лоббистского корпоративизма отразилась в исследованиях С. Рокана, Ф. Шмиттера, Г. Лембруха и др.
Управление государственной собственностью в целом является достаточно разработанной проблемой. Так, в частности в современной научной литературе проблема активно обсуждается в рамках следующих работ: В.Г.Голубцова, С.А.Кочетковой, В.С.Плескачевского, С.В.Орлова, Л.В.Щенниковой и других.
В учебной литературе по гражданскому праву также содержатся теоретические положения о понятии государственной собственности.
Однако на уровне конкретного региона проблема ГЧП не достаточно изучена. В научной литературе отсутствуют исследования по эффективности управления государственной собственностью в Санкт-Петербурге, чем и обуславливается значимость данного исследования.
Методологическая и методическая основы исследования. В основе методологии данной работы лежит системный подход, который предполагает рассмотрение ГЧП как определенной системы с ее элементами. Методами исследования послужили при написании работы следующие: социологический метод исследования, метод статистического анализа, а также общелогический и метод комплексного подхода.
Структура работы была определена на основании поставленной целей и задач исследования. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.
Во введении обозначается актуальность темы, указывается цель и задачи исследования, объект и предмет исследования, а также приводится методическая, теоретическая разработанность проблемы, методы исследования, структура работы.
В первой главе работы рассматриваются теоретические основы ГЧП, а именно рассматривается понятие и сущность ГЧП, исследуется цели и задачи ГЧП, выявляются перспективы управления государственной собственностью на основе ГЧП.
Во второй главе исследования анализируется нормативно-правовая, организационные основы ГЧП в рамках управления государственной собственностью, а также выявляются основные проблемы.
В третьей главе работы рассматривается ГЧП на конкретном примере в рамках деятельности Комитета по управлению имуществом Администрации Санкт-Петербурга, а также предлагается проект мероприятий по совершенствованию ГЧП как способа управления государственной собственностью.
В заключении приводятся итоговые выводы по проведенному исследованию.
В списке использованной литературы указываются источники и литература, которая была использована для написания работы.

При этом одни авторы понимают под государственной собственностью предприятия полностью или частично (смешанная собственность) принадлежащие государству, другие – все материальное и нематериальное имущество, находящееся в распоряжении государства, или определяют государственную собственность как отношение по поводу присвоения благ в
целях реализации государственных интересов.
Отсутствие содержательного определения государственной собственности приводит к сложности понимания того, что же она в себя включает. Наиболее достоверно учитываются государственные финансы как часть государственной собственности. Все сложнее становится учет предприятий, находящихся в государственной собственности. Они постоянно реорганизуются: меняется их юридический статус, унитарные предприятия превращаются в акционерные общества. Часть государственных предприятий передана в некоммерческие организации типа государственных корпораций
«Ростехнологии», «Роснанотехнологии» и др. Происходит также постоянное перераспределение государственной собственности между уровнями управления: федеральным, субъектов федерации и местного самоуправления.
В настоящее время намечаются дальнейшие изменения как правового статуса объектов государственной собственности, так и ее размеров. По данным Росимущества, в 2011 году доля пакетов акций акционерных обществ, предлагаемых к сохранению в собственности государства, должна составить 15,8% от общего количества. Доля рекомендуемых к сохранению в
собственности государства предприятий – 19%.28
Что касается объектов собственности, то объекты собственности, по отношению к которым субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти, определены остаточным способом. Согласно ст. 73 Конституции РФ к таким относятся объекты, находящиеся «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации»29. Гражданский кодекс РФ (ст. 214) выделил собственность субъекта РФ как самостоятельную часть государственной собственности, имеющую право на существование наряду с федеральной. Кодекс определяет собственность субъекта РФ как «имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации», но не устанавливает, какие именно виды имущества относятся к этой форме собственности. Примечательно, что состав государственной (как таковой) собственности в Гражданском кодексе РФ по аналогии с Конституцией РФ утвержден в самых общих чертах остаточным способом (ст. 214), но с тем принципиальным отличием, что остаток определяется за вычетом частной и муниципальной собственности. Понятно, что подобные «математические» определения не привносят ясности в установление конкретного состава объектов разных форм публичной собственности.
Колоссальное количество разнохарактерных объектов собственности, подлежащих государственному регулированию, порождает проблему информационного обеспечения управления, которая обострена запущенностью государственного учета объектов и его несовершенством. По сути, в России только развертывается система формирования реестров объектов собственности, включая земельный кадастр.
Такие фундаментальные объекты собственности, как земля, недра, лесные и водные ресурсы, ряд природных объектов, фактически находятся в совместном ведении федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. С точки зрения управления проблемным становится не столько разделение этих объектов публичной собственности на федеральные, региональные, муниципальные, сколько распределение полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, достижение согласованности в принятии управленческих решений, проведение единой политики в отношении объектов публичной собственности.
Что касается нормативно-правовой основы ГЧП, то она сформирована частично, так как единого закона в сфере ГЧП не создано. Одним из основных законов является Федеральный закон РФ от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»30
Категория «концессионные соглашения», после своего появления на правовом поле российского законодательства, стала первым шагом на пути создания очень важной системы ГЧП. В настоящее время концессионные отношения очень динамично развиваются во всем мире. «Ежегодно в мире заключается ГЧП- контрактов на сумму более сотни миллиардов долларов»31. В настоящее время в экономике Российской Федерации происходят процессы структурных изменений и развития новых хозяйствующих субъектов. При этом все более значимую роль начинают играть структуры, функционирующие на основе ГЧП.
Актуальные проблемы экономики, а именно проблемы, связанные с обеспечением высоких темпов качественного и количественного экономического роста, повышением конкурентоспособности, диверсификацией российской экономики и переводом ее на путь инновационного развития, а также и социальные проблемы, в частности проблемы качественного удовлетворения потребностей населения по стабильным ценам, требуют, прежде всего, обеспечения консолидации ресурсов государства и частного бизнеса посредством ГЧП.
Успешное решение этих задач зависит от использования таких моделей, форм и механизмов, которые не предполагают передачи частному сектору прав собственности в полном объеме. Важнейшей формой такого рода партнерства является концессия, которая реально может стать инструментом для интенсификации социально-экономического развития России, реструктуризации экономики в сторону развития перерабатывающего, производственного и инновационного секторов, социальной структуры общества.
2.2. Организационные основы государственно-частного партнерства как способа управления государственной собственностью (субъект, объект, механизм, процессы)
Право управления государственной собственностью принадлежит собственнику – государству, и относится к разряду публично-правовых полномочий данного субъекта.
Осуществление владения, пользования и распоряжения имуществом относится к разряду гражданско-правовых полномочий государства, реализуемого им на основах юридического равенства с другим субъектом гражданско-правового отношения.
Различная правовая природа имущественных отношений предопределяет использование различных методов правового регулирования. Так, налоговые отношения выражают одностороннее движение денег от налогоплательщика в бюджет, не сопровождаемое каким-либо встречным движением товара либо возвратом этих денег налогоплательщику.
Это требует односторонне властного метода правового регулирования данных отношений, что присуще налоговому праву. Напротив, товарно-денежные отношения выражают встречное движение денег в обмен на товар. В данном случае, используется диспозитивный метод правового регулирования указанных отношений, свойственный гражданскому праву.
Управление государственным имуществом реализуется различными способами: сдачей объектов собственности в аренду, концессией, доверительным управлением, использованием имущества на праве хозяйственного ведения, оперативного управления. Каждый из названных способов имеет свои особенности, свою специфику при управлении собственностью. Поэтому важно выявить сильные и слабые стороны каждого способа управления имуществом и провести их сравнительную характеристику.
Для целей управления всеми объектами государственной собственности, они могут быть условно разделены на две группы: бюджетопотребляющие и доходопроизводящие.
Управление первой условной группой должно отвечать задачам оптимизации бюджетных расходов на содержание этих объектов.
К этой группе можно отнести памятники истории и культуры, объекты недвижимости, находящиеся на балансе, лечебных, лечебно-оздоровительных учреждений и предприятий, необходимых для выполнения закрепленных полномочий за органами местного самоуправления.
Управление второй группой объектов должно быть нацелено на повышение доходности их использования.
В эту группу входят все иные объекты, не отнесенные к первой группе. Важными здесь становятся вопросы - сколько и какие объекты можно выделить и отнести к сфере доходной недвижимости, какую часть необходимо закрепить на праве хозяйственного ведения за муниципальными предприятиями и на праве оперативного управления за муниципальными учреждениями, определения критериев эффективности использования имущества, повышения доходности и роли недвижимости в социально-экономическом развитии города в целях осуществления закрепленных полномочий за органами местного самоуправления.
Правомочия по владению, распоряжению и пользованию государственной собственностью переданы от лица народа органам государственной власти. Сформировалась система отношений:
‐ внутри органов государственной власти и управления по поводу владения, пользования и распоряжения имуществом, принадлежащим государству;
‐ между федеральными и региональными органами власти по поводу разграничения объектов собственности;
‐ между государственными органами власти и государственными предприятиями и учреждениями;
‐ между государственными органами власти и корпорациями, в которых есть доля государственной собственности.
Управление распадается на две части – управление имуществом собственника и управление деятельностью юридического лица.
Управление собственностью в первую очередь имеет уровневый характер, то есть выделяется управление в рамках органов власти различного уровня. ( рис.2.1.)
Рис.2.1. Управление государственной собственностью на основе уровней власти
Таким образом, как видно из рис.2.1. важным звеном в управлении собственностью является Правительство РФ. Управление строится на перспективном планировании работы Правительства и Министерства экономического развития, на Сводном докладе о результатах и основных направлениях деятельности Правительства, плане законопроектной деятельности Правительства, планах заседаний Правительства, Прогнозном плане (программе) приватизации федерального имущества на соответствующий год, иных нормативных правовых актах Российской Федерации, федеральных и ведомственных целевых программах, договорах и других документах.
Ключевая роль в процессе управления государственной федеральной собственностью отведена Федеральному агентству по управлению государственным имуществом РФ, которое осуществляет право собственности от имени РФ в отношении федеральных предприятий и учреждений, имущественных комплексов и пакетов акций, закрепленных в федеральной собственности.
Федеральное агентство по управлению государственным имуществом:
- является органом исполнительной власти, деятельность которого направлена на осуществление полномочий собственника и вопросов приватизации в рамках управления имуществом;
- осуществляет деятельность в качестве финансового органа контроля, а также выполняет деятельность как собственника имущества должника;
- осуществляет иные полномочия в пределах своей компетенции.32
Таким образом, помимо участия государства в экономике в качестве регулирующей силы, оно действует и в качестве самостоятельного хозяйствующего субъекта - это так называемый государственный сектор. Государственный сектор — комплекс хозяйственных субъектов, целиком или частично принадлежащий центральным или местным государственным органам.
Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, а также муниципальные образования являются собственниками своего имущества, которое составляет материальную базу для их самостоятельного участия в гражданских правоотношениях на равных началах с иными участниками - гражданами и юридическими лицами. Выступление публично-правовых образований в гражданских правоотношениях имеет ряд существенных особенностей, которые выражаются в особой правовой регламентации законом случаев, способов и порядка такого участия.
На региональном уровне существует также ряд органов, осуществляющих управлением собственностью. В частности, к таковым относятся Правительства регионального уровня – Администрации, непосредственно подчиненные им Комитеты (Департаменты) по управлению имуществом, подведомственные Комитетам (Департаментам) организации.
Управление имуществом региона является подсистемой в системе управления и подчинено стратегической цели развития региона - повышению качества жизни населения. Полномочия различных организаций имущественного блока четко разграничены.
Существуют также подведомственные организации, например в области инвентаризации и оценке недвижимости.
Также отдельно стоят фонда имущества регионального уровня которые осуществляют функции по подготовке имущества к приватизации, исполнению решений об условиях приватизации имущества и осуществлению контроля за приватизацией имущества, в том числе за соблюдением (выполнением) условий договоров купли-продажи имущества.
На местном уровне управления к органам управления стоит отнести Администрации муниципальных образований в которых имеются отделы по управлению имуществом, а также подведомственные организации, например ПИБы – проектно- инвентаризационные бюро.
Таким образом, управление собственностью имеет разветвленную структуру и включает различные органы по управлению имуществом.
Концессионные соглашения относятся к категории государственных контрактов, и предполагают систему соглашений между двумя сторонами: государством (муниципалитетом), эта сторона называется концедентом, и частным инвестором в отношении государственной (муниципальной собственности), который является концессионером. Следуя Закону о концессионных соглашениях, на конкурсной основе выбираются инвесторы, причем допускается, что этот конкурс может быть и открытым, и закрытым.
В качестве концессионеров могут выступать любые российские или зарубежные юридические лица, так же индивидуальные предприниматели или же действующие по договору о совместной деятельности (без образования юридического лица) два или более указанных юридических лица.
Прекращается концессионное соглашение, если истек срок его действия, либо в случае его расторжения. Расторгнуть концессионный договор можно на основании решения суда или по соглашению сторон.
2.3. Проблемы государственно-частного партнерства как способа управления государственной собственностью
На сегодняшний день, к сожалению, стоит констатировать низкую эффективность управления государственной собственностью, а также слабую отдачу обширной совокупности имущественных объектов.
В этой проблеме выделяются две стороны:
1) низкая экономическая и социальная эффективность объектов публичной собственности, проявляющаяся прежде всего как недостаточная бюджетная эффективность, определяемая поступлением доходов от собственности в бюджет и целевым ее использованием;
2) невысокая экономическая эффективность использования всей совокупности объектов собственности в целом, находящая выражение в низком уровне различных уровней, вложений капитала в поддержание и развитие объектов собственности.
Проблема низкой экономической эффективности объектов государственной собственности объясняется на первый взгляд самой природой этих объектов, которые во многом имеют в рыночной экономике социальное значение и в минимальной степени призваны выполнять фискальную функцию. Но в современной российской экономике это не так. Во-первых, в государственной собственности остались после первого этапа приватизации и акционирования многие производственные объекты, которые в значительной степени коммерциализированы и призваны приносить налоговые и неналоговые доходы государству.
Во-вторых, определяющую часть государственной собственности в России все еще составляют объекты недвижимости в виде недр, земельных ресурсов, природных богатств, либо вовлеченных в хозяйственный оборот, либо приносящих низкий доход в государственную казну.
Наконец, приходится констатировать, что вклад государственной собственности в решение социальных проблем, отражающий социальную эффективность объектов государственной собственности, не только не увеличивается, но даже уменьшается. Причина подобного положения заключается в низкой эффективности самого государственного управления экономикой в России, не обеспечившего рациональную структуру публичной собственности, расширение зоны использования и доходности ее объектов. Другая сторона проблемы эффективности касается отдачи всей совокупности объектов собственности, выражаемой на макроэкономическом уровне вкладом в рост ВВП, созданием прибыли, бюджетными доходами и, наконец, ростом национального богатства.
В экономической литературе, посвященной рыночным формам и методам хозяйствования, повсеместно декларируется положение, согласно которому переход из публичной собственности в частную автоматически при водит к росту эффективности, доходности использования объектов собственности. К сожалению, в российской экономике подобной закономерности пока не наблюдается.
Большинство приватизированных предприятий по таким показателям, как рентабельность, фондоотдача, материалоемкость, не продвинулись или чрезвычайно слабо продвинулись вперед. Тем самым задача повышения эффективности производства и связанная с ней задача увеличения экономической отдачи объектов всех форм собственности по-прежнему относятся к числу самых актуальных в теории и практике управления публичной собственностью.
Еще одна серьезная проблема, связанная с государственным управлением объектами собственности, заключается в инвестиционном обеспечении. Недостаточность инвестиций в объекты собственности приобретает острейший характер с учетом того, что российские объекты собственности в виде крупной недвижимости - земли, природных объектов, водных бассейнов, зданий и сооружений, жилого фонда - требуют колоссальных капиталовложений при исключительно низких инвестиционных возможностях государства. Частично это решается путем передачи объектов государственной и муниципальной собственности в аренду, концессию при условии, что арендаторы, концессионеры принимают на себя часть инвестиционного бремени.
Сложная ситуация характерна для находящейся в государственной и муниципальной собственности недвижимости в виде объектов незавершенного строительства. При значительных расходах на поддержание и охрану этих объектов, не приносящих дохода, замороженных и не используемых по назначению, наблюдается их расхищение, постепенное разрушение, приведение в негодность. Отсутствие у государства средств на завершение строительства поневоле приводит к необходимости распродажи таких объектов по ценам, не оправдывающим первоначальные затраты.
Злободневным вопросом на сегодняшний день остается неэффективность управления государственными и муниципальными унитарными предприятиями. Основная деятельность весьма значительного количества унитарных предприятий не всегда отвечает интересам государства и местного сообщества, многие унитарные предприятия не приватизированы только в силу низкой ликвидности их имущества. Руководство унитарных предприятий практически бесконтрольно управляет финансовыми потоками, использует прибыль, не отчисляет часть получаемой прибыли в пользу государства, перечисляет прибыль в аффилированные организации. Нормативно-правовая база, определяющая организацию управления деятельностью государственных и муниципальных унитарных предприятий, во многом несовершенна и противоречива. Наличие этих и ряда других проблем обусловливает выработку курса управления унитарными предприятиями, ориентированного на их приватизацию, акционирование и частичную ликвидацию.
В России, стране с высоким уровнем огосударствления экономики, в условиях острого недостатка финансовых и технологических ресурсов применение концессионная форма привлечения средств частных инвесторов могло бы дать экономике значительные выгоды. Такие контракты привлекательны для государства еще и тем, что они не ведут к сокращению государственной собственности.
Таким образом, предметом концессии может быть государственная или муниципальная собственность. Это один из отличительных признаков концессии.
Перечень объектов государственной и муниципальной собственности, которые могут быть предоставлены в пользование частных компаний, выступающим в роли инвесторов в соответствии с законом о концессионных