Судебное оспаривание нормативных правовых актов: проблема теории и практики

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проанализировав оспаривание нормативных правовых актов необходимо сделать следующие выводы.
Совершенствование правового регулирования компетенции судов в сфере прямого контроля за нормативными правовыми актами должно осуществляться по двум направлениям.
Первое направление - формально-юридическое, связано с уточнением места и порядка функционирования правил (норм) подведомственности в системе российского законодательства.
Второе направление - содержательное, касается объема и содержания предметной компетенции судов по проверке нормативных правовых актов. Главные вопросы заключаются в том, каковы должны быть критерии отнесения дел об оспаривании нормативных актов к подведомственности судов и каким должен быть перечень нормативных правовых актов, подлежащих проверке в порядке судо ...

Содержание


Список принятых сокращений…………..……………………………………….3
Введение 4
1. Теоретико- методологические основы исследования оспаривания нормативных правовых актов 7
1.1. Понятие нормативного правового акта 7
1.2. Подведомственность рассмотрения дел об оспаривании нормативного правового акта 13
1.3. Последствия признания нормативного правового акта незаконным 19
2. Процесс оспаривания нормативных правовых актов 25
2.1. Основания судебного оспаривания нормативных правовых актов 25
2.2. Порядок оспаривания нормативных правовых актов 32
2.3. Специфика доказывания по судебным делам по оспариванию нормативных правовых актов 37
2.4. Особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов 44
3. Проблемы оспаривания нормативных правовых актов в судах 49
3.1. Проблема оспаривания неопубликованных (незарегистрированных) нормативных правовых актов 49
3.2. Проблема оспаривания утративших силу нормативных правовых актов 58
3.3. Судебная практика об оспаривании муниципальных нормативных правовых актов 65
Заключение 80
Список источников и литературы 83
Приложения………………………………………………………………………..

Введение

Правовая система России в настоящее время значительно расширила право на судебную защиту в судах общей юрисдикции и арбитражных судов, включив в нее ранее не известные судебной практике категории гражданских дел. Среди таких дел особое место занимают дела, связанные с оспариванием нормативно-правовых актов в связи с их несоответствием нормативному правовому акту, обладающим большей юридической силой.
Так, например, по данным Арбитражного суда Новосибирской области в 2008 году было рассмотрено 200 дел, основную категорию которых составили дела об оспаривании ненормативных правовых актов таможенных органов и действий (бездействия) должностных лиц — 196 дел, то в 2009 году рассмотрено 44 дела, из них 37 дел об оспаривании ненормативных правовых актов таможенных органов и действий ( бездействия) должностных лиц. Количество дел по данной категории уменьшилось на 78%.
http://www.prokuratura-nso.ru/news/news_2201.html– 146), из них 2 Закона области (3), 2 – Губернатора НСО (8), 7 – Правительства НСО (2), 34 - областных исполнительных органов государственной власти (133) .
Рассмотрение дел такой категории затрагивает частные и публичные права и интересы в связи с тем, что предписания оспариваемого акта распространяются не только на лицо, которое его оспаривает, но и на неопределенный круг лиц.
В судебной практике возникает достаточно много проблем, связанных с реализацией права на оспаривание нормативно-правовых актов.
Во-первых, недостаточно четко проведена граница подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, между Конституционным Судом РФ и судами общей юрисдикции.
Во-вторых, возникают неясности при оспаривании нормативных правовых актов, которые не были официально опубликованы (обнародованы), либо которые утратили уже юридическую силу.
В-третьих, следует отметить проблему доказывания по таким делам.
В-четвертых, нечетко прописан механизм оспаривания муниципальных нормативных правовых актов.
Однако все эти вопросы по-прежнему не имеют своего однозначного разрешения и вызывают множество споров в правовой науке, что и обусловило актуальность темы работы.
Объектом работы являются общественные отношения, связанные с реализацией права на оспаривание нормативных правовых актов.
Предметом исследования выступают общественные отношения, связанные с реализацией права на оспаривание нормативных правовых актов.
Целью работы является анализ проблем теории и практики судебного оспаривания нормативных правовых актов.
Задачи работы:
1. Охарактеризовать нормативные правовые акты, выявив последствия признания их незаконными.
2. Проанализировать подведомственность дел по оспариванию нормативных правовых актов.
3. Исследовать процесс оспаривания нормативного правового акта в суде.
4. Выявить проблемы, связанные с реализацией права на оспаривание нормативно-правовых актов, предложив пути их решения.
При написании работы были исследованы труды российских дореволюционных ученых-правоведов - Е.В.Васьковского, А.Х.Гольмстена, B.Л.Исаченко, С.А.Корф, Е.А.Нефедьева, В.А.Рязановского; представителей советской и современной российской правовой науки - Т.Е.Абовой, C.Н.Абрамова, Н.И.Авдеенко, С.С.Алексеева, М.В.Баглая, Д.Н.Бахраха, А.А.Белкина, А.Т.Боннера, А.П.Вершинина, М.А.Викут, Г.А.Гаджиева, Л.А.Грось, М.А.Гурвича, А.А.Добровольского, П.С.Дружкова, П.Ф.Елисейкина, И.А.Жеруолиса, Г.А.Жилина, В.М.Жуйкова, М.Д.Загряцкова, И.М.Зайцева, Н.Б.Зейдера, А.Б.Зеленцова, М.И.Клеандрова, А.Ф.Клейнмана, В.А.Кряжкова, В.М.Лебедева, Л.Ф.Лесницкой, В.А.Мусина, Ж.И.Овсепян, Ю.К.Осипова, Г.Л.Осокиной, Ю.А.Поповой, И.В.Решетниковой, В.Д.Сорокина, Ю.А.Тихомирова, М.К.Треушникова, Л.В.Тумановой, Н.А.Чечиной, Д.М.Чечота, М.С.Шакарян, А.В.Цихоцкого, К.С.Юдельсона, В.В.Яркова и др.
Методологическую основу исследования составляют: исторический метод, сравнительно-правовой метод, метод системного анализа, метод сбора и изучения единичных фактов, а также выведение общих закономерностей на основе конкретных правовых явлений.
Нормативную основу исследования составили положения Конституции Российской Федерации , Гражданского процессуального кодекса РФ , Арбитражного процессуального кодекса РФ , действующие федеральные законы и иные нормативные акты РФ, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, судебная практика Конституционного Суда РФ, Конституционных (уставных) судов субъектов, Высшего Арбитражного суда РФ, арбитражных судов федеральных округов, Верховного Суда РФ и судов общей юрисдикции.
Работа состоит из списка принятых сокращений, введения, трех глав, заключения и списка использованных источников и литературы.

е) название нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый акт или его отдельные положения;
ж) требование заявителя о признании оспариваемого акта не действующим;
з) перечень прилагаемых документов (ч. 1 ст. 193 АПК).
Если с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим обращается государственный орган в защиту публичных интересов, то соответствующий государственный орган в заявлении должен указать, какие конкретно публичные интересы нарушены принятием этого акта35.
К заявлению прилагаются также документы, указанные в п. п. 1 - 5 ст. 126 АПК (документы, подтверждающие направление другим лицам, участвующим в деле, копий заявления, уплату государственной пошлины либо ходатайство о предоставлении отсрочки, рассрочки, об уменьшении размера государственной пошлины; документы, подтверждающие обстоятельства, на которых заявитель основывает свои требования; копии свидетельства о государственной регистрации в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя; доверенность или иные документы, подтверждающие полномочия на подписание заявления), а также текст оспариваемого нормативного правового акта (ч. 2 ст. 193 АПК).
Следует иметь в виду, что подача заявления в суд о признании нормативного акта недействующим не приостанавливает его действие (ч. 3 ст. 193 АПК), поэтому по делам об оспаривании нормативных правовых актов не может быть применена такая обеспечительная мера, как приостановление действия оспариваемого акта (п. 5 информационного письма Высшего Арбитражного Суда РФ от 13 августа 2004 г. N 80).
Дела об оспаривании нормативного правового акта рассматриваются коллегиальным составом судей в срок, не превышающий двух месяцев со дня поступления заявления в суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие решения по делу.
Суду предоставляется право вызвать в судебное заседание для дачи объяснений представителей государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, принявших оспариваемый акт, неявка которых является основанием для наложения штрафа (ч. ч. 1, 3 ст. 194 АПК).
Арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме (ч. ч. 4, 5 ст. 194 АПК).
Отказ заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, от своего требования, признание требования органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, не препятствуют рассмотрению арбитражным судом дела по существу (ч. 8 ст. 194 АПК).
Нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшими оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу (ч. 5 ст. 195 АПК). Поэтому арбитражный суд не может признать этот акт не действующим с момента его принятия.
Решение по делу об оспаривании нормативного правового акта вступает в законную силу немедленно после его принятия и может быть, за исключением решения Высшего Арбитражного Суда РФ, обжаловано в течение одного месяца в арбитражный суд кассационной инстанции (ч. 7 ст. 195 АПК).
Вступившее в законную силу решение арбитражного суда направляется арбитражным судом в официальные издания государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, в которых был опубликован оспариваемый акт, и подлежит незамедлительному опубликованию указанными изданиями. Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта публикуется в Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и при необходимости в иных изданиях (ст. 196 АПК).
2.3. Специфика доказывания по судебным делам по оспариванию нормативных правовых актов
Процессуальное доказывание по делам об оспаривании нормативных правовых актов обладает существенной спецификой, связанной с тем, что по этим делам предметом судебного исследования и доказательственной деятельности заинтересованных лиц выступает явление сугубо правового характера - законность нормативных правовых актов. Суд по этим делам, с учетом доводов заявителя, органа (должностного лица), принявшего нормативный акт, иных заинтересованных лиц оценивает соответствие содержания спорного акта закону или иному нормативному акту большей юридической силы, правомочие органа или должностного лица на принятие данного акта, соблюдение процедуры (порядка) принятия и обнародования нормативных актов и т.д. В исковом производстве указанные обстоятельства относятся не к фактической, а юридической основе дела. Стороны и третьи лица ссылаются на них при обосновании своей правовой позиции по делу, а суд оценивает эти обстоятельства при выборе подлежащих применению правовых норм, квалификации спорных правоотношений, установлении субъективных прав и обязанностей сторон.
По делам об оспаривании нормативных правовых актов вообще не проводится процессуальное доказывание. Так, М.К. Треушников отмечает, что по указанным делам нет предмета доказывания в традиционном понимании этого явления как совокупности юридических фактов основания иска и возражения против него, отсутствуют, как правило, доказательства как носители фактической информации и нет доказывания как логико-практической деятельности, связанной с оперированием судебными доказательствами36.
Другие авторы полагают, что по этим делам доказывание все же имеет место37. При этом Ю.А. Попова обращает внимание на специфику доказывания по делам об оспаривании нормативных актов, которая заключается в том, что предметом доказывания являются факты правового характера38. В свою очередь, М.С. Носенко отмечает, что при оспаривании нормативных правовых актов участниками процесса осуществляется доказывание фактов, имеющих значение для дела, к которым автор относит факты, с которыми закон связывает действительность нормативного правового акта39.
Первая точка зрения, думается, является излишне категоричной. Несмотря на то, что фактическая и правовая основа дел об оспаривании нормативных актов обладает существенной спецификой по сравнению с делами искового производства и иных видов производств в гражданском и арбитражном процессе, тем не менее, по ним также может осуществляться процессуальное доказывание.
Действующее процессуальное законодательство достаточно однозначно говорит о доказывании и доказательствах по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Так, в ч. 1 ст. 249 ГПК и ч. 6 ст. 194 АПК РФ указываются обстоятельства, которые подлежат доказыванию по этим делам, а также формулируется правило распределения обязанности по доказыванию этих обстоятельств.
Судебная практика также свидетельствует о том, что по этим делам может осуществляться доказывание с использованием судебных доказательств, в том числе свидетельских показаний, заключения эксперта, письменных документов и иных средств доказывания40.
Объект доказательственной деятельности заинтересованных лиц по делам об оспаривании нормативных актов отличается спецификой. По этим делам суд устанавливает, а заинтересованные лица доказывают законность нормативного акта.
В юридической литературе состав конкретных юридических фактов, входящих в предмет доказывания по делам об оспаривании нормативных правовых актов, определяется по-разному. В.А. Кирсанов относит к таким фактам наличие или отсутствие противоправности оспоренного акта, а также наличие или отсутствие нарушения прав и свобод человека41. По мнению М.С. Носенко, в предмет доказывания по этим делам входят факты принятия, регистрации и опубликования нормативного правового акта. Что касается таких оснований противоправности спорного нормативного акта, как противоречие нормативному акту, обладающему большей юридической силой, а также превышение компетенции органом, принявшим спорный акт, то автор полагает, что они не являются юридическими фактами, а представляют собой правовые доводы и поэтому не включаются в предмет доказывания42. Ю.А. Попова полагает, что в делах об оспаривании нормативных правовых актов предметом доказывания являются: компетенция органа или должностного лица, издавшего оспариваемый нормативный акт; порядок принятия, издания нормативного правового акта; соответствие оспариваемого нормативного акта актам большей юридической силы; регистрация нормативного правового акта43.
А.В. Закарлюка в предмет доказывания включает следующие факты:
- принятие органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом оспариваемого нормативного акта;
- опубликование указанного акта в установленном порядке;
- правомочность органа (должностного лица), правомочность органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, на его принятие (ст. ст. 251, 253 ГПК);
- соответствие оспариваемого нормативного акта (его оспариваемой части), соответствие оспариваемого нормативного акта (его оспариваемой части) федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (ст. 253 ГПК);
- нарушение прав и свобод гражданина или организации, либо интересов Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, либо компетенции Президента РФ, Правительства РФ, представительного органа власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, органа местного самоуправления или главы муниципального образования оспариваемым нормативным правовым актом (ст. ст. 3, 45, 251 ГПК РФ)44.
По мнению О.А. Ереминой, «предмет доказывания по анализируемой категории дел включает установление следующих обстоятельств:
1) нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
2) нормативный характер оспариваемого правового акта;
3) соблюдение порядка принятия нормативного правового акта;
4) полномочия органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица на принятие оспариваемого нормативного правового акта;
5) соответствие оспариваемого нормативного правового акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу»45.
Анализируя приведенные перечни юридических фактов, следует признать правомерным отнесение к предмету доказывания таких фактов, как соответствие спорного акта иным нормативным актам большей юридической силы, правомочность (компетенция) органа или должностного лица на принятие данного акта, а также факты, характеризующие порядок принятия, введения в действие и опубликования нормативного акта.
Проверка наличия или отсутствия факта нарушения или угрозы нарушения прав или законных интересов заявителей по делу об оспаривании нормативного акта, имеет значение для установления юридического интереса гражданина (организации) в оспаривании данного нормативного акта, поскольку в настоящее время процессуальный закон связывает с данным фактом возможность реализации заявителем права на оспаривание данного нормативного акта и, соответственно, правомерность возбуждения и рассмотрения дела в порядке производства об оспаривании нормативных актов (гл. 23 АПК РФ, гл. 24 ГПК РФ).
Не входят в предмет доказывания, но подлежат доказыванию следующие специфические для данной категории дел процессуальные факты: нормативный характер оспариваемого правового акта; юридическое действие нормативного акта; юридическая заинтересованность заявителя в оспаривании нормативного акта.
Содержание (структура) и процесс доказывания по делам об оспаривании нормативных правовых актов обладают целым рядом особенностей, обусловленных спецификой объекта (предмета) доказывания по этим делам.
Заявитель, в частности, должен доказать наличие предмета оспаривания - действующего нормативного акта, факта его опубликования, регистрации и т.д. Для этого он должен приложить к заявлению текст нормативного акта, привести данные об опубликовании акта и пр. Указанные процессуальные действия по своему характеру вполне могут быть включены в содержание доказательственной деятельности заявителя.
Объектом доказательственной деятельности заинтересованных лиц могут также выступать спорные правоотношения, субъективные права и обязанности, законность правового акта и другие элементы, составляющие правовую основу дела. С логической точки зрения механизм доказывания элементов правовой основы дела во многом аналогичен доказыванию фактов идеального и субъективного характера. К примеру, обоснование наличия или отсутствия спорного субъективного права заинтересованное лицо осуществляет на основе логических аргументов, сформированных непосредственно с помощью судебных доказательств, а также аргументов, полученных выводным (логическим) путем.
По делам об оспаривании нормативных актов основным элементом правовой основы дела является законность спорного нормативного акта, которая не только устанавливается судом, но и подтверждается или опровергается, то есть доказывается заинтересованными лицами. Более того, именно законность акта выступает объектом, в отношении которого устанавливается правило распределения обязанности по доказыванию. Следовательно, обоснование законности или незаконности акта должно входить в содержание доказательственной деятельности заинтересованных лиц по этим делам.
С учетом вышеизложенного, доказывание по делам об оспаривании нормативных правовых актов можно определить как процессуальную деятельность заявителя и других заинтересованных лиц, направленную на обоснование их утверждений о наличии или отсутствии фактов, имеющих материально-правовое и процессуальное значение для дела, а также выводов о законности оспоренного акта. Доказывание осуществляется с помощью судебных доказательств, а также логических аргументов, сформированных на основе доказательственной информации.
Содержание доказывания образуют процессуальные действия заинтересованных лиц с судебными доказательствами (указание на доказательства, представление доказательств, заявление ходатайств об истребовании доказательств судом, раскрытие доказательств, участие в исследовании и оценке доказательств), а также действия этих лиц по логическому обоснованию (аргументированию) своих выводов о законности нормативного акта, в том числе о соответствии нормативного акта закону или иному имеющему большую юридическую силу нормативному акту, о правомочности принятия спорного акта данным органом (лицом), о соблюдении порядка принятия и опубликования нормативного акта, а также наличии (отсутствии) иных фактов, имеющих значение для дела46.
В свою очередь, процесс доказывания по делам об оспаривании нормативных актов будет представлять собой цепь указанных процессуальных действий, последовательно совершаемых заинтересованными лицами на конкретных стадиях судопроизводства.
Доказывание начинается на стадии возбуждения дела. На этой стадии заявитель в первую очередь обосновывает наличие условий реализации права на обращение в суд. Для этого он приводит в заявлении данные о наличии действующего нормативного акта, указывает необходимые реквизиты спорного акта, источник опубликования и иные данные об оспариваемом нормативном акте (ч. 5 ст. 251 ГПК, ст. 193 АПК), прилагает текст оспариваемого нормативного акта и т.д. Заявитель должен привести доводы, подтверждающие, что спорный акт затрагивает его права (интересы) либо нарушает его компетенцию. В заявлении также могут содержаться доказательства и приводиться доводы, обосновывающие незаконность нормативного акта, содержаться ходатайства об истребовании тех или иных документов и т.д.
Доказывание продолжается на стадии подготовки дела к судебному разбирательству, на которой орган (лицо), принявший нормативный акт, представляет отзыв на заявление, в котором приводит доводы, обосновывающие законность спорного акта, прилагает к нему необходимые документы. На этой стадии заинтересованные лица могут представить дополнительные доказательства и аргументы в пользу своей позиции по делу, в том числе при проведении предварительного судебного заседания.
Значительная часть доказательственной деятельности осуществляется заинтересованными лицами в ходе судебного заседания: в форме объяснений по делу, представления дополнительных доказательств, в процессе исследования доказательств, а также при выступлении в судебных прениях, где заинтересованные лица дают свою оценку собственным доказательствам и представленным аргументам (доводам) и формируют свои заключительные (окончательные) выводы о законности спорного нормативного акта.
Таким образом, рассмотрение данной категории дел отличается особенностью процессуального доказывания, когда доказывается
- факт принятия оспариваемого нормативного акта (опубликование акта);
- правомочность органа (должностного лица), правомочность органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, на его принятие;
- соответствие оспариваемого нормативного акта федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (ст. 253 ГПК);
- нарушение прав и свобод гражданина, юридического лица.
2.4. Особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов
Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов имеет несколько особенностей.
Данная категория дел подлежит рассмотрению более оперативно, сокращенные сроки, чем, например, дела искового производства. Так, ч. 1 ст. 194 АПК РФ устанавливает, что срок рассмотрения дела (включая срок на подго­товку дела к судебному разбирательству и принятие и изготовление реше­ния по делу в полном объеме) не должен превышать двух месяцев со дня поступления соответствующего заявления в арбитражный суд. С учетом того, что ч. 2 ст. 176 АПК РФ для изготовления решения в полном объеме установ­лен срок, не превышающий пяти дней, резолютивная часть судебного ре­шения должна быть постановлена в срок не позднее пяти дней до истече­ния двух месяцев со дня поступления заявления в арбитражный суд.
Суд должен известить о времени и месте судебного заседания заявителя, а также орган или должностное лицо, которые при­няли оспариваемый нормативный правовой акт, и иных заинтересованных лиц. В частности, в качестве таковых могут быть извещены прокурор, го­сударственные органы, органы местного самоуправления и иные органы, возбудившие дело в публичных интересах, а также вышестоящие по отно­шению к органам и должностным лицам, принявшим оспариваемый нор­мативный правовой акт, органы и должностные лица. Необходимо отметить особенность, неявка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного засе­дания, и их представителей не является препятствием для рассмотрения дела, если суд не признал их явку обязательной.
Как уже отмечалось выше, предмет доказывания по данной категории дел является весьма специфичным. Прежде всего, суд должен
проверить, соответствует ли оспариваемые нормативный правовой акт
либо его отдельные положения федеральному конституционному закону, федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Положительному либо отрицательному ответу суда на этот вопрос придается значение юридического факта.
От установления названного обстоятельства во многом зависит характер разрешения спора по существу. Однако (и в этом заключается существенная специфика предмета доказывания по рассматриваемой категории дел) указанное обстоятельство устанавливается не вполне традиционным путем. Минуя этапы представления, собирания и исследования доказательств, суд приступает к логико-юридической оценке степени законности оспариваемого заявителем нормативного правового акта.