Местное самоуправление: проблемы и тенденции развития

Проведенное исследование экономико-организацион ных основ местного самоуправления позволило сделать следующие выводы:
1. Местное самоуправление является одним из видов социального управления, поэтому его нужно рассматривать в широком и узком смысле. В широком смысле местное самоуправление - это право и реальная способность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
В узком смысле местное самоуправление - это деятельность органов местного са моуправления, осуществляющих муниципальное управление (муниципальную власть) и выполняющих отдельные государственные полномочия на территории муниципального образования. Исходя из этого важное значение приобретает определение принципов ме ...

Введение
Глава 1. Теоретические основы организации местного самоуправления
1.1. Содержание и модели местного самоуправления
1.2. Принципы местного самоуправления
1.3. Функции и полномочия органов местного самоуправления
Глава 2. Организационно-экономические основы местного самоуправления в России: состояние и предпосылки развития
2.1. Территориальная организация местного самоуправления
2.2. Современное финансово-экономическое состояние муниципальных образований
2.3. Организационные структуры управления в муниципальных образованиях
Глава 3. Совершенствование экономико-организационных основ местного самоуправления
3.1.Формирование финансовых основ местного самоуправления в муниципальных образованиях и основные направления совершенствования межбюджетных отношений
3.2. Пути совершенствования кадрового обеспечения органов местного самоуправления
Заключение
Список использованных источников

В 1993 году Россия приняла Конституцию, в которой закрепила основные принципы местного самоуправления. По Конституции, МСУ в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниц ипальной собственностью (ст. 130), а муниципальные власти (органы МСУ) не входят в систему органов государственной власти (ст. 8). Границы самостоятельности местного самоуправления могут быть ограничены только федеральными и региональными законами.
Основно й закон для МСУ — это Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ФЗ-131). Это межотраслевой закон, в котором сформулированы принципы решения населением (непосредственн о и через органы муниципальной власти) вопросов местного значения: от градостроительной политики и благоустройства до организации дошкольного образования и поддержки народных промыслов, то есть всего того, что необходимо для комфортной и достойной жизни лю дей в своем городе, поселке, селе.
ФЗ-131 закон сменил одноименный Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ, который допускал столь широкие трактовки в организации МСУ, что в трети регионов страны (а в сельской местности — почти повсеместно) мес тное самоуправление отсутствовало напрочь. Над первоначальным текстом ФЗ-131 работала большая команда экспертов в области права, законодателей, представителей властей всех уровней. В результате были сформулированы нормы, определившие ограниченный набор воз можных моделей МСУ, распределившие муниципалитеты по типам, очертившие круг обязанностей для каждого типа муниципалитетов.
По образцу германской системы организации местной власти в стране создавалась двухуровневая система органов МСУ, где на первом уровн е — городские и сельские поселения, а на втором — муниципальные районы, объединяющие несколько поселений. Миссия районов — помощь поселениям в реализации интересов населения, а также решение вопросов межпоселенческого характера (например, власти поселений должны обеспечивать сбор и вывоз бытового мусора, а власти районов — организацию полигонов ТБО и вторичную переработку отходов). Основной принцип классификации — объем исполняемых полномочий и, соответственно, потребляемых бюджетных средств (в соответствии с принципом Европейской Хартии МСУ, ратифицированной Россией в 1998 году, каждое полномочие, исполняемое местными властями, должно быть обеспечено соответствующими финансовыми и административными ресурсами).
Отдельно были выделены городские округа (крупн ые города с прилегающими мелкими населенными пунктами), которые исполняют полномочия поселений и районов одновременно.
В соответствии с Конституцией РФ, структура органов МСУ определяется населением на референдуме либо через представительный орган (собран ие муниципальных депутатов), а ФЗ-131 уточняет, что в каждом муниципалитете должны действовать представительный орган, глава муниципального образования и местная администрация. В ФЗ-131 также предусмотрены особенности организации МСУ для городов-регионов М осквы и Санкт-Петербурга, закрытых административно-территориальных образований (Минобороны и Росатома), наукоградов, приграничных территорий и муниципалитетов, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.
В полную силу закон вс тупил лишь в 2009 году. К этому моменту во всех регионах (кроме Чечни и Ингушетии) под строгим контролем федерального центра была проведена административная реформа, в результате которой образовано 24 200 муниципалитетов (в 2005 году, по данным Росстата, и х насчитывалось 11 700).
Резкое увеличение численности муниципалитетов потребовало создания системы подготовки муниципальных кадров (разработки новых образовательных стандартов, подбора и переподготовки преподавателей и т. д.). Муниципальная реформа также сопровождалась серьезной перестройкой налоговой и бюджетной сфер.
Однако кадровые и финансовые вопросы в российском МСУ до конца не решены. Подавляющее число муниципалитетов не может обеспечить собственными налоговыми доходами расходы на исполнение вопрос ов местного значения и зависит от дотаций государства, распределяемых по многочисленным сложным методикам, а порой и по единоличному решению высокопоставленных чиновников. Дотационные муниципалитеты не могут тратить на содержание своих администраций больше , чем это определено властями региона, и нанимать профессионалов, способных разрабатывать эффективные проекты. Также не удалось четко разграничить права и обязанности между обоими уровнями МСУ, а также между МСУ и государством. Многие вопросы на местах до сих пор решаются в режиме «ручного управления», что и обуславливает актуальность темы исследования.
Целью работы является анализ экономических и организационных основ местного самоуправления.
Задачи работы:
- развить теоретические представления об эконо мико-организационной основе местного самоуправления и направлениях ее совершенствования в условиях формирующихся рыночных отношений;
раскрыть содержание и принципы местного самоуправления;
уточнить и конкретизировать предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления для различных видов муниципальных образований;
оценить современное состояние организационных структур и финансовой базы местного самоуправления;
разработать рекомендации по совершенствованию организации местного самоуправления.
Объе ктом исследования являются муниципальные образования и органы местного самоуправления.
Предметом исследования являются отношения, процессы и механизм экономико-организационного обеспечения функционирования и развития местного самоуправления.
Теоретическую и методологическую основу составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области управления социально- экономическими системами, организации местного самоуправления, его экономических и организационных основ.
Методологическую базу составляют общенауч ные методы познания, методы экономического, функционального, структурного, статистического и системного анализа.
Информационную базу исследования составили статистические данные о состоянии и динамике параметров развития муниципального сектора экономики Ро ссии и регионов, опубликованные Госкомстатом России, материалы центральных, региональных и местных органов власти, а также федеральное и местное законодательство по теме и объекту исследования.

Те города, которые разрабатывали стратегии социально-экономического развития на этапе экономического подъема, отнеслись к проблеме мониторинга более внимательно. Однако с момента принятия планов и начала работы по ним прошло еще недостаточно времени, чтобы сделать вывод, насколько городские власти будут отслеживать социально-экономические изменения на территории. Хотя уже сейчас можно сказать с определенной долей вероятности, что и эта часть плана не останется неизменной в условиях кризиса. Бесспорно, индикаторы, составляющие основу мониторинга, останутся без изменений, так как они призваны отразить основные показатели социально-экономического развития территории. Наибольшие изменения произойдут в прогнозных частях планов, так как прогнозы разрабатывались с учетом стабильно растущей экономики.Современная реформа местного самоуправления предполагает формирование трехуровневой системы, охватывающей: поселения (городские или сельские), муниципальные районы и городские округа.Поселений представляют собой один городской или сельский населенный пункт, несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, в границах которых решаются вопросы местного значения. Муниципальные районы охватывают несколько поселений, объединенных общей территорией для решения вопросов межмуниципального характера, выполнения отдельных государственных полномочий. Статусом городского округа наделяются крупные города, в которых местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения как поселения, так и муниципального района, а также выполнения отдельных государственных полномочий. Выделение городских округов в отдельную группу муниципальных образований не случайно. Крупные города с их мощным экономическим и финансовым потенциалом занимают особое место в череде самоуправленческих территорий. Их отличают размах социально-экономических показателей, способность самостоятельно зарабатывать средства, отдавать часть из них в бюджет вышестоящего уровня. Это так называемые территории-доноры в противовес подавляющему; большинству других муниципальных образований, находящихся на содержании государства. Городские округа решают вопросы местного значения не только собственные, предоставленные только им, но и принадлежащие поселениям и муниципальным районам. Следовательно, еще одно направление реформы — специализация полномочий муниципальных образований разного уровня.Кроме того, имеются муниципальные образования со специальным статусом — города федерального значения, закрытые административно-территориальные образования, города-наукограды, приграничные территории.Местное самоуправление — это, в первую очередь, деятельность органов власти. Их структура определяется населением при принятии устава муниципального образования. Обязательным элементом организационной структуры местного самоуправления является наличие выборного представительного органа. Законодательство закрепляет статус, компетенцию представительных органов, определяет их отношения с иными органами. Глава муниципального образования — высшее должностное лицо местного самоуправления — может избираться населением, представительным органом из своего состава. Глава муниципального образования, избираемый жителями, может входить в состав Думы, являться ее председателем или возглавлять местную администрацию. Глава, избранный представительным органом, является его председателем. Исполнительно-распорядительным органом муниципального образования выступает местная администрация.Статусом органа местного самоуправления наделен контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия). Он образуется в целях контроля за исполнением местного бюджета2.2. Современное финансово-экономическое состояние муниципальных образованийФинансовая база местных органов власти – их бюджеты. Предоставленные этим органам бюджетные и имущественные права дают им возможность составлять, рассматривать, утверждать и исполнять свои бюджеты, распоряжаться переданными в их ведение предприятиями и получать от них доходы.Доходную часть местных бюджетов характеризуют данные табл. 1.Таблица 1. Структура доходов местных бюджетов РФ за 2010 – 2011 год Наименование показателя2010 год2011 годТемп изменения, %млрд руб.уд. вес, %млрд руб.уд. вес, %2011 к 2010Доходы, всего2411,6100,002354,6100,0097,6Налоговые доходы720,429,87732,831,12101,7в том числе:налог на доходы физических лиц494,120,49518,622,02105,0налог на совокупный доход75,83,1474,73,1798,5земельный налог73,83,0681,03,44109,8налог на имущество физических лиц8,90,379,70,41109,0другие налоги67,82,8148,82,0772,0Неналоговые доходы278,611,55251,010,6690,1в том числе: доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности29,81,2421,20,9071,1Межбюджетные трансферты из бюджетов других уровней (без Фондов компенсаций )881,136,54777,533,0288,2в том числе:дотации337,213,98288,412,2585,5субсидии438,718,19379,016,1086,4другие межбюджетные трансферты105,24,36110,14,68104,7Фонды компенсаций531,622,04593,325,20111,6Исходя из данных табл. 1 следует, что уровень доходов в 2011 г. незначительно, но снизился. Наблюдается увеличение объема средств, которые предоставляются из Фонда компенсаций, что не является положительной тенденцией.Также следует отметить, что налоговые доходы увеличились на 1,7 % (12,4 млрд руб), хотя произошло значительное уменьшение неналоговых доходов на 9,9 % (27,6 млрд руб.). Положительным является то, что безвозмездные перечисления (МБТ), в целом уменьшились на 11,8 % (103,6 млрд руб.), но при этом, произошло увеличение субвенций из Фондов компенсаций на 11,6 % (61,7 млрд руб.).Направления использования средств местных бюджетов характеризуют данные табл. 2.Таблица 2. Структура расходов местных бюджетов РФ за первое полугодие 2011 года Виды расходовТипы муниципальных образованийВсегогородской округмуниципальныйрайонгородские и сельские поселениясумма, млрд руб.уд. вес в объеме расходов по данному виду, %сумма, млрд руб.уд. вес в объеме расходов по данному виду, %сумма, млрд руб.уд. вес в объеме расходов по данному виду, %Управление42,744,930,231,722,323,495,2ЖКХ97,261,925,916,533,921,6157,0Образование207,948,3218,150,74,21,0430,2Культура14,435,014,936,311,828,741,1Здравоохранение и спорт67,255,452,243,11,81,5121,2Социальная политика42,352,038,046,71,11,481,4Другие расходы34,730,763,556,214,813,1113,0Всего расходов506,448,7442,842,689,98,71039,1Как видно из табл. 2, главным направлением использования средств местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением человека. Это расходы на социально-культурные мероприятия 673,9 млрд руб. и на жилищно-коммунальное хозяйство 157 млрд руб., а также здравоохранение 121,2 млрд руб.Роль местных бюджетов в финансировании отраслей экономики скромнее и составляет не очень значительную величину. 2.3. Организационные структуры управления в муниципальных образованияхСтруктура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.Высшим должностным лицом муниципального образования, в соответствии со статьей 36 является глава муниципального образования, который наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии с ней глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования:избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации, за исключением поселений с численностью населения менее 1000 человек, в которых глава муниципального образования независимо от способа его избрания одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации.В целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также в целях контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности образуется контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие). Он формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования.Принятая новая редакция Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" несомненно является позитивным шагом вперед в законодательстве о местном самоуправлении. Однако в нем, как и в действующем, имеется ряд существенных недостатков.Во-первых, в нем не решены вопросы обеспечения местного самоуправления финансово-экономической базой. Для этого требуется внесение изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, которые пока не приняты.Во-вторых, в законе четко не разграничены вопросы местного значения, решаемые муниципальными образованиями различных уровней и видов. Изложенные в статьях 14 и 15 вопросы местного значения, решаемые поселениями и муниципальными районами, по-прежнему дублируются и требуют в дальнейшем разграничения. Перечень вопросов, решаемых поселениями, является достаточно широким, что потребует значительных финансовых средств.В-третьих, в законе не определены полномочия исполнительных органов местного самоуправления, не разграничены полномочия между представительными и исполнительными органами в решении вопросов местного значения.В-четвертых, закрепление в законе обязательного наличия представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации во всех муниципальных образованиях, за исключением поселений с численностью жителей, обладающих избирательным правом менее 100 человек, по-нашему мнению, является не обоснованным как с организационной, так и финансово-экономической стороны. Указанные нормы должны носить диспозитивный характер и применяться в случаях закрепления их в уставах муниципальных образований.В-пятых, закрепление в законе нормы, запрещающей главе муниципального образования быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации в поселениях с численностью жителей более 1000 человек приведет к увеличению численности работников органов местного самоуправления, формированию на уровне муниципальных образований аппаратов представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Существовавшая в СССР практика разделения местной власти на представительную и исполнительную на уровне районов, городов, сел, поселков и сельсоветов не оправдала себя. По нашему мнению, эта норма может быть одним из вариантов, который население, представительные органы местного самоуправления могут выбрать при решении вопроса об утверждении структуры местного самоуправления муниципального образования.Общепризнанно, что для любой системы важна четкая организация ее деятельности, регламентация функций, прав и ответственности. Местное самоуправление не является исключением. Внутреннее устройство организации и функционирования местного самоуправления, выражающееся в создании и развитии системы органов местного самоуправления, призвано обеспечить в самоуправленческом процессе достижение конкретных целей. От системы органов местного самоуправления зависит структура органов управления, объем их полномочий, функций и ответственности. Конституционное положение о самостоятельном определении структуры органов местного самоуправления населением не нашло свое развитие ни в федеральном законодательстве, ни в законодательстве субъектов Российской Федерации. Сегодня нет механизма участия населения в разработке структуры органов местного самоуправления, необходимости и целесообразности конкретных ее элементов, эффективности отдельных структурных подразделений органов местного самоуправления.Определение структуры органов местного самоуправления это процесс, требующий профессионального подхода, т.к. он связан с организацией управления. Управлять же не каждый может в равной степени эффективно. Многие люди либо вообще не имеют представления об организации управления, либо имеют только общее представление.Очевидно, что формирование структуры органов местного самоуправления требует не только специальных знаний в области управления, но и определения необходимых финансовых средств с последующим закреплением в бюджете муниципального образования. В свою очередь утверждение бюджета отнесено Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления.На практике нет ни одного случая разработки структуры органов местного самоуправления самим населением.Разработкой структуры органов занимаются представительные и исполнительные органы местного самоуправления. В большинстве случаев структура органов местного самоуправления утверждается представительным органом местного самоуправления.Анализ практики формирования организационных структур органов местного самоуправления позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, вопросы определения оптимальной структуры администрации являются актуальными для всех муниципальных образований. Сегодня они решаются в каждом муниципальном образовании исходя из собственного понимания структуры, задач и функций, стоящих перед ними. Как правило, структуры утверждаются представительным органом по предложению главы администрации после вступления его в должность. В течение срока полномочий главы в нее могут вноситься различные изменения и дополнения.Во-вторых, в муниципальных образованиях необходимо иметь подразделения, занимающиеся сбором местных налогов, обеспечением общественного порядка, осуществляющие контроль за расходованием средств местных бюджетов. Это возможно как через образование в структуре администрации муниципальной милиции, муниципального казначейства и муниципальной налоговой инспекции, так и через создание в существующих федеральных структурах муниципальных подразделений, финансируемых за счет местных бюджетов. Для этого необходимо внести изменения в нормативные правовые акты, регулирующие статус территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации (налоговая инспекция, казначейство, статистика, управление внутренних дел и др.), устанавливающих для них статус двойного подчинения (органам государственной власти и местного самоуправления) и возможность финансирования на паритетных началах из средств государственного и местного бюджетов.В-третьих, кроме структуры администрации, по нашему мнению, необходимо иметь схему управления муниципальным образованием. Действующим законодательством она не предусмотрена. Такая схема управления должна разрабатываться главой администрации одновременно со структурой администрации и вноситься на рассмотрение представительного органа. Утверждение представительным органом схемы управления и последующее ее обнародование позволяет населению, хозяйствующим субъектам иметь представление о том, с кем решать возникающие в повседневной деятельности проблемы, органам местного самоуправления, структурным подразделениям исключить дублирование в своей деятельности.Стиль управления в российской государственной службе существенно отличается от западноевропейского и американского, что, в свою очередь, влияет на порядок и последовательность внедрения управленческих нововведений, и на формирование поведения государственных служащих. Основные различия можно сформулировать в ряде признаков.В российской государственной службе, по сравнению с западной, сильно местничество. Довольно часто управленческий аппарат представляет собой конгломерат соперничающих между собой кланов заместителей, постоянно доказывающих друг другу и руководителю организации, что они более компетентны, чем их коллеги, и требующих на этом основании большего объема полномочий (но не всегда ответственности). При обсуждении вопросов, связанных с совершенствованием системы управления, в случае возникновения конфликта интересов часто начинается обсуждение знаний конкретного специалиста и его информированности по тому или иному вопросу. Таким образом, предмет беседы (пути совершенствования системы управления) подменяется обсуждением конкретных людей. В этой ситуации очень трудно внедрять управленческие нововведения и особенно систему стратегического планирования. Интересы различных групп могут не совпадать, каждая из них может преследовать свои цели, а это противоречит идеям системы стратегического планирования, ориентированной на сплочение разных характеров в единую команду, коллективность усилий при генерации идей и выполнении плана.В России государственные служащие, в отличие от западноевропейских и американских, более ориентированы на готовые рецепты. В США существует противоположная тенденция. Государственные служащие чаще стремятся понять принцип и затем самостоятельно разработать управленческую процедуру и формы документов, отрицательно воспринимая попытки навязать им готовые рецепты.Российские государственные служащие буквально утопают в текущих делах. Возможно, дело в неумении руководителей организовать самих себя, распределить полномочия и не заниматься незначительными делами. Может быть, организовать себя и свою работу не умеют подчиненные. В любом случае, система стратегического планирования – мощное оружие борьбы с организационным хаосом. Руководитель, который решится ее реализовать, должен быть готов изменить в первую очередь самого себя, свои методы работы. Только тогда система будет эффективной. Мероприятия стратегического плана в идеале должны сравняться по важности с оперативными вопросами.По сравнению с западной, в российской государственной службе уделяется меньше внимания анализу организационной культуры и ее систематической пропаганде среди государственных служащих. Это проявляется в найме специалистов профессионально пригодных, но не могущих приспособиться к культуре организации и, в конечном счете, уходящих из нее, что размывает корпоративную культуру.Широкое применение старого принципа планирования «от достигнутого».Идея культивации организационной культуры, импортированная из-за рубежа, достаточно некритично была принята российской государственной службе как руководство к действию. Насколько это успешно, можно определить, проведя анализ основных ментальных признаков и фундаментальных основ, из которых складываются особенности формирования корпоративных культур, а также формальных принципов, сформированных в государственных органах власти.Для начала следует признать, что фундаментом современной организационной культуры в России является государственная служба. Это не что иное, как кадровая теплица, в которой воспитывается персонал, не готовый к рынку в «чистом виде». Это оклад, это четко прописанные права и обязанности сторон, за соблюдением которым следят не стороны трудовых отношений, а государство, это отсутствие конкуренции как самого предприятия, так и коллег внутри коллектива. Безусловно, в таких условиях круговой защищенности неоткуда взяться стрессам, и человек на работе чувствует себя комфортно, ходит на нее с удовольствием, потому что доволен атмосферой на работе. Он идет на 8 часов дружеского общения, а не на работу.Таков человек оклада. Из таких людей оклада можно сложить сплоченный коллектив (советско-российский аналог западной Миссии).