Теория государственного упавления

В данном исследовании комплексно изучены теорети ко-методологические аспекты государственного управления, выявлено его место в структуре современного политического процесса, определены основные понятия (управляемость, государственное и региональное управление).
В работе делается вывод, что современное государственное управление есть система взаимодействий, включающая в себя не только политических акторов, носителей определенных ценностей, ролей, функций, но и экономических и социально-политических субъектов, действующих на разных политико-экономических уровнях. Установлена зависимость государственного и регионального управления от внешних, глобальных воздействий и от самой самоорганизующейся политической системы; живых, опредмеченных политических и экономических практик; социально-эко ...

Введение
1.Теоретические основы государственного управления
1.1.Понятие и сущность государственного управления
1.2. Теории государственного управления в государственном праве
2.Этапы и направления развития государственного управления
2.1. Политико-правовые основы государственного управления
2.2. Подходы и принципы государственного управления на современном этапе
2.3. Механизмы и технологии выработки и реализации стратегических государственных решений в России
Заключение
Список источников и литературы
Приложения

В современной России одной из острых социальных и политических проблем является неуправляемость, отсутствие длительных управленческих стратегий. В связи с этим актуальность заявленной темы обусловлена следующими обстоятельствами.
Во-первых, произо шедшие в России фундаментальные преобразования во всех сферах общества требуют всестороннего исследования теорий, принципов и форм, путей и тенденций государственного управления. Теоретическая проработка этих вопросов, их своевременное и качественное решен ие самым непосредственным образом сказываются на характере и темпах не только макро-, но и микрополитических процессах, легитимности власти.
Во-вторых, одним из важнейших условий устойчивого поступательного развития российской политической системы, наряду с позитивным развитием и совершенствов анием рыночной системы хозяйствования, является своевременное осуществление адекватных мер по противодействию деструктивным факторам внутреннего и внешнего характера, мешающим эффективности государственного управления.
В-третьих, концепции государственного управления разрабатываются на разных мировоззренческой и методологической основах. Это актуализирует необходимость уточнения понятий, выявления теоретико-методологических основ государственного управления.
Объект исс ледования – теория государственного управления как феномен в государственном праве и в системе политико-экономических отношений.
Предмет исследования – основные положения теории государственного управления, механизмы её современной реализации через государ ственные и негосударственные институты, структуры и механизмы.
Цель исследования - изучение теории государственного управления в системе государственного права и особенностей её реализации в России.
В связи с этим необходимо решить следующие конкретные ис следовательские задачи:
Рассмотреть понятие и сущность, теоретические основы государственного управления
Выделить этапы и направления развития государственного управления: его политико-правовые основы, подходы и принципы.
Проанализировать механизмы и техн ологии выработки и реализации стратегических государственных решений в современной России.
Изученность темы. В последнее время возрос интерес к исследованию различных аспектов государственного управления. Анализ управления стал осуществляться через изучени е людей, их взаимоотношений, связей, их сознания, поведения в процессе выполнения задач. Не ослабевает интерес у учёных и при исследовании управления на производстве, психологии управления и организаций. Исследователями рассмотрены проблемы государственног о управления при анализе структурных и циклических кризисов; при осуществлении общенациональной экономической политики.
Однако проблемы государственного управления остаются малоизученными. В ряде политологических, правовых, социологических, экономических работ рассмотрены теоретические основы различных аспектов государственного управления. Многими авторами даже обоснована концепция «политико-правового тоталитаризма» государства в экономике. Это означает, что правовое регулирование различных сфер идёт не от общества (или его части, представителей интересов организованных групп населения), а от государства, и, следовательно, от политики. Так, А.В. Козлова дисбаланс во взаимоотношениях политики и экономики, власти и общества расценивает как угрозу национальной безопасности страны.
Теоретико-методологическую основу работы составляют классические теории управления А. Файоля, Л. Мизеса, М. Вебера и др. Комбинирование элементов теоретических подходов разных уровней осуществляется в соответствии со спецификой конкре тных исследовательских задач. Однако новая реальная ситуация потребовала некоторого пересмотра этих методологических подходов и интерпретаций в её изучении, предполагающего рассмотрение не только государство с позиций управления, но и разные институты в си стеме управления, т.е. с позиций, позволяющих увидеть социальный ракурс проблемы в свете доверия и самоуправления.
Среди методов предполагаемого исследования планируется использование как общенаучных, так и частно-научных, востребованных в курсах вовлеченн ых в исследование дисциплин – международного права, политологии, геополитики, социологии, антропологии, психологии. Важная роль отводится сравнительному и структурно-функциональному методам. Для достижения перечисленных целей и задач в работе используются следующие научные методы: метод анализа научной литературы по теме дипломной работы, метод обобщения, классификации, метод статистического анализа. Среди специальных методов определяющее значение отводится описанию, сбору и обработке информации, классифик ации и типологизации.
Таким образом, были собраны показатели, отображающие теоретические аспекты и реальные процессы государственного управления.
Источниковедческой базой исследования явились ресурсы глобальной сети Интернет, публикации в научно-популярны х изданиях, а также статьи, опубликованные в средствах массовой информации и периодических изданиях («История государства и права», «Государство и право», «Власть», «Свободная мысль», «Мировая экономика и международные отношения», «Коммерсант», «Русский ре портер», «Эксперт», «Новое время», «Итоги» и др. В работе использовались Конституция РФ и других европейских стран, правовые акты, документы в области государственного управления (концепции, стратегии и др.), декларации, положения, акты, в том числе субъе ктов РФ.
Поставленные цели и задачи определили структуру дипломной работы, которая состоит из введения, двух разделов, заключения, списка литературы, приложений, в которых дана сравнительная таблица по государственному устройству разных стран и модель ново й типологии государственного правления по В. Иванову.
Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, определяется цель работы, а также объект и предмет исследования, ставятся цели и задачи.
В первой главе дипломной работы раскрываются основные пон ятия государственного управления, даётся анализ классических теорий государственного управления, раскрываются теоретические аспекты государственного управления.
Во второй главе дается анализ этапов и направлений развития государственного управления, полити ко-правовые основы государственного управления, его подходы и принципы на современном этапе, а также механизмы и технологии выработки и реализации стратегических государственных решений в России.
В заключении содержатся выводы, сделанные по итогам исследов ания.
Список литературы включает в себя 56 наименований (законодательных источников, официальных сайтов, исследовательской и справочной литературы), на которые ссылается данная дипломная работа.

Одной из отчетных процедур являются отчеты правительства и его членов. Эти процедуры в той или иной форме свойственны парламентам демократических государств независимо от формы правления. Последняя влияет лишь на возможный результат процедуры.44 Подотчетность правительства и министров парламенту не всегда, следовательно, означает их ответственность перед ним, но ответственность, если существует (при парламентарных и смешанных формах правления), включает в себя и подотчетность.
В тех странах, где конституции разрешают парламенту делегировать свои законодательные полномочия правительству, устанавливаются специальные формы парламентского контроля за соблюдением пределов и выполнением условий такой делегации.
Так, в Германии Регламент Бундестага предусмотрел, что нормативные акты Федерального правительства, которые требуют одобрения Бундестага или отмены которых Бундестаг может потребовать в течение определенного срока, передаются президентом Бундестага по согласованию с советом старейшин непосредственно в компетентные комитеты с назначением срока для представления доклада.
Итак, среди механизмов взаимодействия исполнительной и законодательной властей, можно выделить главный - контроль парламента за деятельностью правительства, включающий в себя следующие элементы:
1. Процедуру выборов и назначений главы правительства и его членов.
2. Отчеты правительства и его членов.
3. Контроль за делегированным законодательством.
4. Запросы и вопросы парламентариев.
5. Парламентские расследования. Контрольные и следственные комиссии.
6. Рассмотрение петиций.
7. Интерпелляции.
8. Процедура политической ответственности правительства.
9. Импичмент.
Одной из самых эффективных форм контроля является парламентская ответственность правительства, которая согласно демократическим конституциям реализуется преимущественно посредством двух процедур: вотума недоверия и отказа в доверии. Различие между ними заключается в следующем: вотум недоверия – это результат парламентской инициативы, а отказ в доверии имеет место в случае, когда правительство само поставило вопрос о доверии в связи с каким-либо актом, принятия которого оно добивается от парламента.
Особо эффективным признается конструктивный вотум недоверия. Его, к примеру, ввел в Германии Основной закон, и именно этой процедурой предусматривается политическая ответственность Федерального правительства перед Бундестагом.45
В Японии, в отличие от других демократических стран (Великобритании, Германии, Франции, Испании, Польши) правительство ответственно перед обеими палатами парламента.
Итак, современное государственное управление строится на принципе разделения властей. Механизм взаимодействия законодательной и исполнительной властей в президентской и парламентской республиках включает в себя контроль парламента за деятельностью правительства. Он осуществляется в парламентским системах (республиках и монархиях) и частично в смешанных формах правления (премьер-президентских, президентско-парламентских), а также при т.н. ассамблейно-независимом типе, который демонстрирует конституционное устройство Швейцарии. Там Правительство несет ответственность перед парламентом, хотя в швейцарской Конституции прямо не предусмотрено право парламента его распускать или отрешать ее членов. Роспуск парламента или его палат в ней тоже не предусмотрен.
Степень эффективности парламентского контроля (т.е. воздействия исполнительной власти на законодательную) не всегда равнозначна степени политической ответственности.
Институционализация политико-правовых регуляционных процессов в государственном управлении приобрела организационные формы в виде министерств, департаментов и подведомственных организаций, их региональных подразделений, служб, фондов, комитетов, инициативных групп, общественных центров и т.п.
Таким образом, были созданы организации, в которых политика выступает в качестве объекта целенаправленного воздействия. Это подтверждает правоту подхода Лумана, обосновывающего большее значение процессов саморегуляции и самоорганизации в системе. В этой связи можно утверждать, что по разным причинам государственное управление (да и сама политика) в полном объеме не поддается институциональному регулированию. Во-первых, ряд процессов опосредован субъективными факторами; во-вторых, сама политика, как система, может запускать механизмы саморегуляции и самоорганизации, а в-третьих, неупорядоченность государственного управления и контроля, неэффективность институциональных факторов снижают управленческий эффект.
Под саморегуляцией в данном аспекте понимается деятельность, направленная на предупреждение и преодоление возникающих отклонений от такого состояния условий существования и способов жизнедеятельности, которые политика принимает для себя как должные и ожидаемые. Как воздействие политических акторов друг на друга, саморегуляция является одним из способов становления субъектности политики, т.е. способности активно и автономно (насколько это возможно) существовать и действовать в изменяющемся обществе и социальной системе, предъявляющей новые требования.
Итак, государственное управление в совокупности своих институциональных факторов активизируется тогда, когда возникают проблемы и необходимо усилить эффективность политики (Луман).46 Однако в настоящее время доминирует подход Парсонса. Таким образом, только в случае принятия позиции Лумана политические параметры становятся значимы в системе управления, т.е. при проведении политики со стороны государства. Хотя его теория вовсе не основана на антропоцентристских посылках. В ней нет человека-актора. Это видно из анализа его базовых концептов функциональной субсистемы, и коммуникации.47 Луман утверждал, что общество и функциональные субсистемы не состоят из людей и их человеческих действия. Напротив, такие системы состоят из коммуникаций, которые они сами и производят, и которые, в свою очередь, поддерживают их. В результате функционально дифференцированные институты (субсистемы) выступают как самореферентные образования, поскольку они сами производят те элементы, из которых состоят, или потому, что способны к саморегенерации.
Примененная к сфере государственного управления системно-эволюционная теория Н. Лумана позволяет рассматривать её политико-правовые основы как аутопойетические, характеризующиеся внутрисистемной адаптацией к политической среде. При этом изменения элементов системы являются следствием ее отклоняющегося самовоспроизводства, которое может осуществляться как целенаправленно, так и случайно. В современное время в условиях экономического кризиса в России возникают новые требования к системе, ответы на которые ещё не найдены. Внутрисистемная адаптация при осуществлении политики осуществляется с учетом внутренних особенностей и возможностей региона, его подготовленности к тем или иным вариантам взаимоотношений с центральными государственными институтами.48
На примере осуществления государственного управления отчетливо видно, что свою деятельность государство реализует через многочисленный слой чиновников. Со временем они обретают колоссальную силу, формируя свои (отличные от государства как такового) интересы и могут существенно деформировать прогресс. Борьба с произволом чиновников была и остаётся одной из приоритетных задач общества. Но борьба с чиновниками отнюдь не означает уход государства из экономики, поскольку именно эта сфера ответственна за улучшение качества жизни, именно в ней проявляется настойчивая потребность в современной России. Академик РАН Л.И. Абалкин называет бюрократизм продуктом не государства, а чиновников и считает, что именно чиновники сегодня торпедируют проведение реформ, в том числе и в области государственного управления.49
В процессе эффективного государственного управления осуществляется ряд функций, которые обеспечивают замкнутый цикл управления. К ним относятся: планирование, предполагающее установление цели и мероприятий по её достижению; мотивация (стимулирование), обеспечивающее заинтересованность отраслей промышленности и сообщества (людей) в достижении цели; контроль за осуществлением, определяющий степень достижения целей и позволяющий переходить к новому циклу управления - корректировке целей или постановке новых целей (планирование). Таким образом, контроль, являясь завершающей стадией цикла управления, одновременно является и «предтечей» нового её цикла.
Итак, можно сделать вывод, что результативность государственного управления обусловлена не только политико-правовыми аспектами, но и системно-управленческими и зависит от того, насколько консолидированы усилия всех акторов политики, насколько эффективно работают инновационные секторы предприятий, а также федеральные органы, насколько скоординированы действия всех уровней – федерального, регионального и муниципального.
2.2. Подходы и принципы государственного управления на современном этапе
Как уже указывалось в предыдущем разделе, в России система государственного управления всё еще находится на этапе трансформации и нуждается в системном анализе и серьезных доработках. Основные тенденции современной модели складываются под влиянием реформации прежнего общественного строя, перехода на новую – рыночную – экономику, создания обновленной системы вертикали власти. Ситуация усугубляется финансовыми трудностями, вызванными перепадами в экономическом развитии страны и недостаточно эффективно работающим законодательством.
В этих условиях актуальным становится правовой анализ современного состояния государственной системы управления, её национальных программ, стратегий и моделей, вопрос о роли государства в экономике и создании условий для социальной защиты граждан.
Обязательства государства, вытекающие из реализации федеральных национальных проектов, делают его постоянным и доминантным субъектом, носителем обязанностей по обеспечению прав граждан и гарантом реализации конституционных прав граждан. Но проблема заключается в правовом статусе этих национальных проектов, не имеющих силу закона. В связи с этим публичные обязательства государства являются составной частью механизма реализации государственной политики и должны иметь правовое закрепление в качестве функциональной основы, с последующей возможностью контроля их исполнения, в том числе и со стороны гражданского общества.
Поиск оптимальных решений модернизационного развития России во многом зависит от сбалансированности роли государства в обществе и экономике. Пространство политики находится на стыке этих сфер. Главное различие между этими решениями проявляется вновь и вновь на весах «либерализм - антилиберализм», «государственное управление – стихия рынка». Оптимальная мера того и другого продолжает определять поиск эффективной модели государственной политики современной России в условиях модернизации общества, её дееспособности, стабильного функционирования.
Стабильная и эффективная государственная политика – это не просто реализация концепции устойчивого развития, но и укрепление зыбкого для общественного сознания гражданского общества, поскольку реальное государственное сотрудничество с НПО несёт в себе и первоочередную политическую задачу. Это станет и решением вопроса о формировании широкой социально-политической базы российской демократии. Вслед за самоидентификацией активистов в разных сферах последует их политическая организация, а если они будут конструктивно сотрудничать с властью, можно быть уверенными в политической стабильности вообще и последовавшим за ним общественном прогрессе. Сущность политики в России необходимо рассматривать с учетом региональной специфики, связанной с национальной стратегией модернизации.
Однако в нашей стране до сих пор нет, например, системного закрепления основ жилищной и социальной политики, нет оформленной государственной доктрины образовательной политики, которая развивается пока в рамках общей Доктрины социального развития. Но и она оценивается юристами как неполноценная с точки зрения права.50 Придание ей юридической силы федерального закона повысит её статус, гарантирует возможности гражданского общества по участию в разработке и обсуждении государственных концепций в разных отраслях.
На законодательном уровне существуют лишь либо отдельные составляющие механизма реализации государственной политики, либо декларируются отдельные права граждан. Также и в Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, принятой в 1996 г., не уделяется внимание как в целом социальной сфере, так и в частности – отдельным сферам – жилищной, образовательной, медицинской и др. политике, а говорится лишь о выравнивании уровней социально-экономического развития субъектов.51
Сегодня одной из важных выделенных стратегических целей Министерства регионального развития России, ответственного за реализацию государственной политики, является разграничение полномочий по предметам совместного ведения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также создание условий для эффективного осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в разных сферах.
Роль государства в реализации прав граждан оправдана тем, что рынок не может (и не заинтересован) в обеспечении потребностей малообеспеченных (социально слабых) групп населения. Сегодня, например, на жилищном рынке производится недостаточное количество жилья, поэтому в обществе всегда будут существовать категории населения, которые нуждаются в поддержке государства при решении жилищных проблем. Специалисты уже давно заявляют о качественно новом состоянии российской социальной сферы и социальной политики.52 Смена типа урбанизации, её источников, а также полное преобразование социальной и ресурсной базы требует и преобразования концепции государственной политики, модернизации подходов и принципов в управлении ею.
При деградации управления на местах общество маргинализируется и люмпенизируется, активная часть населения покидает такие районы. В связи с этим, современные подходы к управлению акцентируют внимание на формирующую роль не экономических (рынок), а политических факторах. Политика, в частности, должна базироваться на элементах не только системного управления, но и самоуправления, о чем шла речь в предыдущем разделе. Специалистами справедливо заявляется, что критерием эффективности государственного управления должно являться качество жизни и развитие человека.53 Это накладывает новые требования на управление, требует создание не только качественного управления и реализации прав граждан, но и качественной среды.
Современный механизм управления должен основываться на взаимных обязанностях и ответственности личности и государства.54 Эффективная политика должна исходить из принципа социальной безопасности, в основе которого лежат гарантии государства по обеспечению свобод и равных возможностей граждан.
Механизм реализации политики включает нормативные, институциональные, функциональные (организационные), управленческие, ценностно-идеологические составляющие. Каждый из них должен нести в себе инновационный и адаптивный векторы. Несовершенство механизма реализации или несоответствие его внешним и внутренним факторам, отсутствие четко установленной ответственности исполнителей относятся к числу политико-правовых проблем и лежат не только в плоскости государственной политики, а и в рамках политической системы вообще.
Приоритет политических факторов актуализируется тем, что региональные институты исполнительных органов, ответственных за проведение государственной политики в регионах легитимируются в субъектах посредством адекватной организационно-управленческой деятельности. Реакция населения региона на действия этих институтов и структур выступает значимым показателем эффективности политики, а также одним из индикаторов устойчивого развития данного региона. Для разрешения возникающей социально-политической напряженности в контексте проведения государственной политики и оптимизации региональной системы институтов исполнительной власти целесообразным является публичное обсуждение, формирование и принятие в каждом субъекте Федерации концепции регионального управления.55
Рис. 1
Общая структура системы государственного управления
В нештатном (кризисном) режиме в регионе должны быть заложены нормативно-правовые основы антикризисного управления, а также создан правовой механизм перехода в экстремальный режим, и наоборот (см. рис.1). Данная модель особенно актуальна в периоды экономических кризисов и незначительных финансовых возможностей региона.
Региональные приоритеты и политико-правовые механизмы государственного управления дифференцируются в зависимости от того, в каких режимах они функционируют: в штатных и нештатных (кризисных) (см. рис.1). В штатном режиме производятся: фиксация общефедеральных приоритетов государственной политики в деятельности институтов исполнительной власти, принципов и механизмов их взаимодействия; институционализация механизмов взаимной политико-правовой ответственности органов исполнительной власти; формирование и развитие институтов государственного и общественного контроля.
В нештатном (кризисном) режиме определяются нормативно-право-вые основы антикризисного управления, а также происходит формирование правового механизма перехода в экстремальный и, наоборот, в стабильный режимы проведения политики региональными институтами исполнительной власти. Федеральное вмешательство в нештатных ситуациях осуществляют федеральные институты исполнительной власти, при этом изымая полномочия у региональных институтов исполнительной власти.56 Для обеспечения эффективности их функционирования специалистами предлагается законодательно провести четкую юридическую квалификацию и регламентацию управления в отношении разных категорий граждан и нетипичных политико-правовых режимов (выработка в регионе собственной правовой базы, создание регионального антикризисного фонда и др.).57
В целом, как уже указывалось, механизм управления, включает в первую очередь нормативную составляющую. Вообще, по мнению специалистов, законодательство Российской Федерации может развиваться по трём направлениям. Наиболее предпочтительным считается вариант, при котором субъект РФ может не принимать собственных законов, и тогда на территории данного субъекта РФ будут действовать положения соответствующего федерального закона.
Во-вторых, субъект Российской Федерации может как бы ратифицировать своим актом действие на своей территории федерального закона. В-третьих, субъект российской Федерации может принимать свои законы, в которых бы отражалась региональная специфика.58 Так, например, положения продленной Федеральной программы «Жилище» (2011-2015 гг.) и Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г. легли в основу принципов жилищной политики ряда регионов страны. В них также скопирована очередность приоритетов жилищной политики и не учитывается региональная специфика. К тому же сохраняется территориальное и социальное неравенство. Существует дискриминация не только по жилищным условиям, но и по расположению жилища. Как указывал У. Бек, «те, кто имеет высокие доходы, власть и образование, могут купить себе безопасность и свободу от риска, а группы населения, живущие вблизи промышленных центров, подвергаются длительному воздействию различных вредных веществ».59
Сегодня политика правительства во многом не решает проблему перенаселенности, которая является актуальной для некоторых субъектов РФ. Городские программы (особенно это относится к столицам субъектов) не справляются с проблемой территориальной сегрегации, не аккумулируют различные потребности мигрантов. Несмотря на декларацию в Концепции государственной миграционной политики РФ до 2025 г. (утвержденной в 2012 г.) положения о содействии переселенцев и развитии дешевых сегментов рынка арендного жилья, на практике проблемы сохраняются.60 В связи с этим существующая дискриминация по жилищным условиям (это относится не только к России, но и многим экономически развитым странам) дестабилизирует политическую систему, предъявляя ей вызовы, которые необходимо нейтрализовать.