Системный характер программно-целевого планирования: содержание, методы, технология.

Итак, в данной работе были рассмотрены теоретические аспекты программно-целевого планирования на разных уровнях с приведением в качестве примера реальной комплексной целевой программы. Проанализировав этот материал, можно сделать определенные выводы. На Западе существует множество разработок на тему программно-целевого планирования. Они успешно применяются на практике как на макро-, так и на микроуровне. В России программно-целевое планирование существует и используется в основном при планировании государственных и местных целевых программ. Однако научные разработки в этой области явно недостаточны. В результате эффективность реализуемых целевых программ снижается, хотя и достигается определенный положительный эффект. Таким образом, для успешного развития этой области планирования требует ...

Оглавление
Введение
1. Понятие программно – целевого планирования
1.1 Определение программно-целевого планирования
1.2 Процедура программно-целевого планирования
2. Методология программно-целевого планирования
3. Применение программно-целевого планирования на разных уровнях
Заключение
Список использованной литературы

?

Планирование и прогнозирование как наука возникли давно, но их активное развитие на западе началось в середине XX века. Это было обусловлено повышением деловой активности, возникновением большого количества новых коммерческих предприятий и другими подобными факторами. Вместе с тем возникла и необходимость более существенного вмешательства государства в экономику с целью регулирования рынка. Таким образом появилось планирование на микро- и макроурованях. В течение нескольких десятилетий теория планирования и прогнозирования бурно развивалась, в результате чего возникли различные способы и методы планирования. Некоторые из них специфичны, другие универсальны. К последним относится и метод программно-целевого планирования, рассмотренный в данной работе. Этот метод зарекомендовал себя в разв итых странах как один из самых точных и надежных. Он широко применяется на Западе на всех уровнях планирования и управления. Однако в России в связи с историческими обстоятельствами теория планирования и управления развивалась в иных направлениях, чем на Западе. В результате возникла ситуация почти полного отсутствия отечественных научных разработок в этой области при переходе к рыночной экономике. При планировании приходилось использовать западные модели, которые не всегда подходят к российским условиям. Актуальность данной темы, таким образом, связана с необходимостью более детального изучения теории планирования в России и создания собственных разработок для оптимизации внутрифирменного и государственного управления.

Цель – одновременно то, чего нет (желаемое состояние, отдаленное от нас временем), и то, что есть (представление о будущем в текущий момент времени).Цель, с одной стороны, определяется существующими проблемами и, с другой стороны, представляет собой намерения участников деятельности компании.Цель существует вне объекта управления, она вносится в него управляющим субъектом. Цель не является результатом деятельности системы; система не может изменить себя для чего-то. Для изменения объекта управления требуется целенаправленное длительное управляющее воздействие, цель нужно придумать, вообразить в будущем. В сущности, управленческие проблемы, возникающие вследствие необходимости поддерживать функционирование организации в заданных параметрах, не могут составлять основу развития организации.Для этого нужна особая цель, особая логика развития, ключевая идея деятельности, без которых невозможно понимание управленческих задач в настоящем и будущем. Все это не может быть следствием аналитической процедуры, только творческий подход и свободное волеизъявление индивидов оказывают решающее влияние на развитие организации. Поэтому цели развития организации далеко не всегда получаются в результате применения аналитических процедур. Следует также отметить проблему правильного формулирования целей управления организацией [6, 12].2. Организация деятельности по целеполаганию и планированию. Эта проблема может быть обозначена и в рамках структурно-функционального подхода к управлению. Кто должен придумать цели и планы их достижения? Иными словами, как система должна найти путь собственной поэтапной трансформации в новую целостность? Из практики известно, что и руководители, и подразделения компании склонны избегать формулирования целей, исполнение которых приведет к радикальному изменению сложившегося положения.Более того, руководители 84tспособны оказывать сопротивление внедрению формальных систем планирования и контроля их деятельности. Поэтому над объектом управления необходимо надстраивать механизм своевременной разработки целей и планов, контроля их исполнения. Любая деятельность по определению целей и разработке целевых программ требует создания соответствующих структурных подразделений, без которых реализация планов (проектов) будет малорезультативной.3. Реализация планов и проектов. Для претворения планов в жизнь недостаточно определения проблем и целей их разрешения. Необходима некая система, организация индивидов, которые бы привлекали ресурсы, осуществляли операционную деятельность, оценивали достижение целей и выполнение планов. Отсутствие организованной и целенаправленной деятельности индивидов вне зависимости от наличия материальных ресурсов, означает неуспех в реализации планов. Создание такой организации возможно только во время и на время выполнения плана (проекта). Поэтому в плане должны быть представлены не только проблемы, цели их решения, мероприятия и ожидаемые результаты, но и вся система его выполнения. А разработка плана (проекта) одновременно с этой системой сложна. Работа компании над несколькими сложными проектами может приводить к трудностям, связанными с приоритетностью и распределением ресурсов всех видов, включая временной.Но важно не только это. План в процессе разработки может утратить актуальность, частично или в целом. Более того, план в процессе выполнения может претерпеть существенные изменения, а его исходные предпосылки – измениться. В этом отношении стандартная программно-целевая процедура теряет результативность.4. Выстраивание бизнес-процессов. Даже в зрелой компании существует проблема выстраивания операционных и вспомогательных, особенно управленческих бизнес-процессов. В крупной компании одновременно разрабатываются и выполняются десятки планов и проектов, каждый из которых имеет собственные цели, ресурсы и временной график, отчего возникают серьезные затруднения в реализации некоторых бизнес-процессов. Казалось бы, нужно описать проблемные бизнес-процессы в соответствии с установленными целями и функциями, а также обеспечить их соответствие другим бизнес-процессам и подразделениям компании. Однако на практике сделать это оказалось затруднительно, в ряде случае даже невозможно. Программно-целевой подход оказался малорезультативным при описании сложных бизнес-процессов. Но дело не только в этом. Нет такой типовой управленческой структуры, которая позволила бы одновременно обеспечить и эффективность бизнес-процессов, и результативность процесса выполнения целевых программ (проектов).5. Организация контроля. Авторы программно-целевого подхода к управлению, сокращенная формула которого: «планирование-программирование-бюджетирование», не учли в ней важный элемент – «контроль». А что является результатом? Как оценить конечный результат? Как организовать контроль? Дело не только в том, что крайне сложно оценить исполнение бюджета как финансового выражения плана (проекта). Точно так же система ключевых показателей деятельности, основанная на бюджетных данных, часто дает неверное представление о соответствии цели и полученного результата. И в теоретическом, и в практическом отношении сложность применения программно-целевого подхода состоит в создании эффективной системы контроля.Интеграция структурно-функционального и программно-целевого подходов к управлениюВпервые идея интеграции структурно-функционального и программно- целевого подходов к управлению в неявном виде была высказана Д. Клиландом и У. Кингом [2, с. 165]. Наименование их работы в буквальном переводе – «Системный анализ и проектное управление». Однако формулу «планирование-программирование-бюджетирование» авторы предлагали сохранить как основополагающую. И действительно, в милитаризованной экономике, когда основная часть программ и проектов реализуется в военных целях, такой подход приемлем и не вызывает сомнений. Но что делать, когда организация ведет операции в условиях постоянно меняющейся внешней среды, когда финансирование программ и мероприятий не гарантировано, когда успех определяется конечным потребителем, а не военным заказчиком? Важно и то, что названные ученые не уделили надлежащего внимания системному построению деятельности организаций.Системный анализ, по их мнению, приложение системных концепций к функциям управления [2, с. 38]. Но этого явно недостаточно для решении указанных проблем.Сущность интеграции рассматриваемых подходов состоит в том, что структурно-функциональное построение управляемой организации органично объединяется с программно-целевым характером ее деятельности. Результат интеграции структурно-функционального и программно-целевого подходов к управлению организацией отражен в формуле «система – цель развития – программа – результат». Иными словами, система развивается путем постановки и достижения целей развития, посредством выполнения целевых программ, что позволяет в заданный срок получить заранее определенный конечный результат. Интегрированный подход к управлению имеет следующие компоненты.Интеграция структурно-функционального и программно-целевого подходов к управлению1. Система. Организация как система описывается с помощью модели хозяйственной деятельности, компонентами которой являются операционная модель, модель системы управления, организационно-правовая модель [5]. Операционная модель в терминах основных и вспомогательных бизнес-процессов предстает как весь процесс получения товара. Модель системы управления показывает, как организуется и осуществляется управление в компании в терминах управленческой и финансовой структуры, в рамках полномочий и ответственности высших органов управления. Организационно-правовая модель – это описание структуры организации в терминах прав собственности, административного подчинения, функциональной зависимости.2. Цель развития. Понимание направления развития, формированияновой целостности, поля всех целевых параметров и ограничений организации как системы строится на основании стратегической логики, предвосхищения будущего и ключевой идеи деятельности. Стратегическая логика дает понимание того, чем обусловлены конкурентные преимущества, чем характеризуется текущее положение, в чем состоят стратегические намерения участников деятельности организации. Предвосхищение будущего дает понимание того, каким будет внешнее окружение, каковы тенденции его развития. Соответственно, ключевая идея деятельности выражает сущность организации, определяет направление ее развития.3. Программа. Результатом планирования является долгосрочная или краткосрочная программа, отражающая стратегию развития, план или проект, которые через бюджет выражаются в финансово-экономических терминах. Стратегические цели реализуются через стратегический план, который составлен на основе портфеля проектов и включает стратегический финансовый прогноз. Оперативные цели достигаются посредством выполнения оперативных планов, которыми предусмотрены оперативные бюджеты и сметы затрат. Каждая программа имеет специфические цели и план-график.4. Конечный результат. Компании выходят на новые рынки сбыта, организуют слияния и поглощения, привлекают новых клиентов, осваивают новые стратегические хозяйственные сферы. Для этого нужны новые товары, планы (проекты), новые бизнес-процессы, которые выступают конечным результатом реализации целевых долгосрочных и краткосрочных программ. В конечном счете, и стратегические, и оперативные планы направлены на поэтапное развитие организации в терминах целевых клиентов, ключевых товарных групп, стратегических сфер деятельности, параметров бизнес-модели.В логическом и содержательном аспектах интегрированный подход к управлению следует понимать так.Любая организация представляет собой систему, которая построена особым образом. Сущность организации как системы выражается через модель хозяйственной деятельности, или бизнес-модель. Построение бизнес-модели, архитектура бизнеса, всей деятельности компании определяется ключевыми участниками ее деятельности, в частности, собственниками и высшим руководством. Бизнес-модель – реальность, изначально данная линейным руководителям и сотрудникам компании. Важно отметить, что далеко не всегда организационное построение компании осуществляется на основании ее внутренних потребностей и запросов внешнего окружения.Во многих случаях владельцы и высшие руководители сообща, на основе собственного опыта и личных предпочтений, организуют внутрифирменную деятельность. Внешние факторы обычно выступают как ограничения или возможности, которые собственники и руководство используют при реализации собственных замыслов в виде бизнес-модели компании. Поэтому архитектура бизнеса, модель хозяйственной деятельности организации является ограничением в ее функционировании, а также в постановке целей управления.Организация как самоорганизующаяся совокупность индивидов развивается путем перехода к качественно новой целостности. Поскольку организация как система находится в состоянии упорядоченного неравновесия, процесс ее качественного преобразования будет непрерывным, в противном случае будет иметь место регресс, следствием которого станет утрата системных качеств.Соответственно, система управления организацией постоянно определяет новые цели развития и разрабатывает планы их реализации, выполнение которых позволяет в ответ на внешнее воздействие осуществлять поэтапную трансформацию ее в качественно новое состояние.Однако новое качество организации как системы надо увидеть. Понимание пути развития организации, предвосхищение состояния внешнего окружения позволяет сформулировать ключевую идею деятельности орга-низации. Ключевые участники этой деятельности определяют то новое состояние организации в терминах стратегических и оперативных целей, которого необходимо достигнуть путем разработки и реализации целевых программ. В данном случае система целей представляет собой ограничение в виде нижнего предела совместных усилий, которые преобразуют организацию в новое качество. Следует подчеркнуть, что система управления организацией устанавливает в первую очередь цели развития и только затем – стратегические и оперативные цели подразделений, программ, проектов, процессов.Стратегические и оперативные цели на разных уровнях организационной иерархии и различных горизонтах планирования реализуются посредством разработки и выполнения целевых программ, ключевыми из которых являются стратегия развития, инвестиционные проекты, текущие планы и бюджеты. Каждая программа имеет особенную систему целей и задач, основанную на целях развития, и направлена на получение заданного конечного результата. Все программы ограничены во времени и используемых ресурсах – кадровых, организационных, материальных и др. Построение программ разной направленности во многом типично: создание системы целей и задач, описание конечного продукта, определение потребности в ресурсах, составление плана-графика, бюджета. Но каждый указанный компонент специфичен для конкретного вида программ, будь то стратегия развития, оперативны план или инвестиционный проект.Важно понимать, что именно конечный продукт способствует трансформации организации как системы и переходу ее в качественно новое состояние.Конечным продуктом может быть товар, процесс или план (проект). Товар – продукт или услуга можно использовать для привлечения и удержания клиентов, расширения масштаба деятельности, решения социальных задач, увеличения прибыли и получения прочих коммерческих или общественных выгод. Появление новые бизнес-процессов само по себе означает изменение в структурно-функциональном построении организации. Планы (проекты) как результат реализации целевых программ означают возможность принятия важных стратегических решений, например, слияния и поглощения, реорганизации деятельности, продажи бизнеса и подобные им.Исследования проблем применения научных подходов к управлению в деятельности компаний позволило предложить оригинальный подход, который объединяет и развивает ключевые положения структурно-функционального и программно-целевого подходов к управлению. Есть надежда на то, что представленный в статье подход получит теоретическое развитие и найдет рименение в практической деятельности российских компаний.3. Применение программно-целевого планирования на разных уровняхПроведение бюджетной децентрализации в РФ предусматривает внедрение программно-целевого метода планирования (ПЦМП) как эффективного инструмента, обеспечивающего взаимосвязь между объемом выделенных ресурсов и ожидаемым социальным или экономическим эффектом от их использования. Программно-целевой метод планирования направлен на распределение средств по отдельным бюджетным программам с целью финансирования приоритетных социально-экономических мероприятий на государственном и местном уровнях.Программно-целевой метод планирования, во-первых, способствует определению стратегии, целей и задач конкретной государственной или местной программы, выделяет непосредственных субъектов по её реализации, во-вторых, направлен на достижение стратегической цели, определённой в бюджетной программе, и получение соответствующего экономического или социального эффекта на государственном или местном уровнях.В-третьих, позволяет разработать систему показателей по оценки эффективности реализации бюджетной программы, создать эффективную систему контроля и мониторинга за расходованием бюджетных средств.Программно-целевое планирования является эффективным инструментом проведения государственной бюджетной политики на местном уровне, способствует обеспечению экономического роста и финансовой стабилизации на государственном и местном уровнях. Этот метод способствует повышению прозрачности бюджетного процесса, фискальной дисциплины, экономии и оптимизации расходования финансовых ресурсов на государственном и местном уровнях.Программно-целевое планирования расходов базируется на логической цепочки: цели → пути → способы → средства [1]. Это метод предполагает изначальное установление цели и задач при последующем определении наиболее оптимальных путей и способов достижения цели (разрабатывается бюджетная программа), и только затем происходит выделение бюджетных средств для реализации программы. При этом создаётся эффективный механизм финансирования бюджетной программы, вырабатывается система критериев и меро-приятий по оценке достигнутых результатов в ходе реализации этой программы.Программно-целевой метод планирования на местном уровне позволяет обосновано распределять ограниченные финансовые ресурсы между отдельными бюджетными программами для обеспечения социально-экономического развития территориальных образований.Программно-целевое планирование и финансирование расходов бюджета обычно предусматривает использование методологии индикативного планирования, позволяющей за счёт многоуровневых индикативных показателей ориентировать участников программы на решение проблем путём поэтапного достижения целей [2, c. 34]. Этот метод предусматривает внедрение среднесрочного финансового планирования с целью предоставления возможности распорядителям бюджетных средств эффективно планировать и распределять денежные средства для финансирования бюджетных программ.В экономической литературе существует научные взгляды на понимание сущности программно-целевого планирования. Г. Б. Поляк характеризует программно-целевой метод планирования как планирование, исполнение бюджетов всех уровней и контроль результатов, полученных от использования бюджетных средств, на основе сопоставления целевых программ. Этот метод планирования, исполнения и контроля бюджета основан на чёткой формулировке целей и задач в деятельности органов власти, бюджетополучателей, а также на применении показателей, характеризующих количественные и качественные параметры выполнения этих задач [1, с. 111].Н. Г. Чумаченко указывает, что в общем виде программно-целевое бюджетирование можно определить как систему бюджетного планирования, которая связывает понесенные затраты с ожидаемой отдачей от этих затрат с их социальной и экономической эффективностью. Программно-целевой подход влияет на все стадии бюджетного процесса [2, с. 34].Ириков В. А. определяет метод бюджетирования как инструмент, который имеет своей целью достижение повышения эффективности государственных расходов за счёт концентрации их на наиболее важных для общества направлениях и заключается в реформировании бюджетного процесса, при котором планирование, выделение бюджетных средств должно обосновываться ожидаемым результатом их расходования [3, с. 67].Как считает американский экономист Р. Хакет, программно-целевой метод – это системный метод определения главной цели деятельности, целей и задач организации и проверки их деятельности во время оценки исполнения бюджета путем соотношения их расходов, результатов и продуктивности деятельности [4, с. 56].Комплексность описываемого термина хорошо демонстрирует определение, данное Ф. С. Мошером: «Для политолога и юриста программно-целевое бюджетирование означает предоставление и анализ бюджетных заявок в такой форме, которая обеспечивает (обществу) наиболее эффективный выбор. Для министерства и ведомства оно может означать большую самостоятельность, гибкость в принятии решений и большую ответственность за использование выделенных им фондов». [2, с. 50].Анализ различных точек зрения на сущность метода программно-целевого планирования позволил автору статьи установить, что программно-целевое планирование – это эффективный и обоснованный метод планирования, который позволяет обеспечить взаимосвязь между расходами и результатами исполнения бюджетной программы с целью достижения наибольшего социального и экономического эффекта на государственном и местном уровнях.Сущность программно-целевого метода планирования на местном уровне непосредственно раскрывается через совокупность его свойств.Метод программно-целевого планирования направлен на предоставление определенной финансовой самостоятельности главным распо-рядителям бюджетных средств в использовании финансовых ресурсов с целью достижения эффективной реализацию бюджетных программ на местном уровне2.