Совершенствование и развитие административной процедуры — важная гарантия прав невластных субъектов, это веление времени и логическое завершение реализации а д министративной реформы в нашей стране. Таким образом, можно предложить следующее. I. В рамках совершенствования административного судопроизводс т ва: 1. Разработать проект Федерального закона « О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации » , где детализировать правила административного судопроизводства: — выработать ряд процессуальных институтов административного судопроизводства (внедрение примирительных процедур (восстановител ь ной юстиции); процедур медиации в качестве механизмов реализации п о ложений законов Российской Федерации, предусматривающих возможность прим и рения по административным ...
Административное судопроизводство - это рассмотрение и разреш е ние споров между административными органами управления и населением (индивидуальными граждан а ми и организациями). Возможно, это кажется странным: ведь органы управления пре д ставляют государственную власть и, казалось бы, рядовому гражданину ничего не остается, кроме как подчиняться их приказам. Однако защищать свои права возможно и в том сл у чае, если их нарушил представитель власти. Административные правонарушения совершаются органами и должностными лицами исполнительной власти, а рассматривают их представ и тели независимой он нее судебной власти. В результате судебного разб и рательства может быть отменен или исправлен незакономерный администрати в ный акт. Основным документом, регламентирующим административные право о т ношения, является Кодекс об административных правонарушениях РФ (КоАП РФ). Но административное судопроизводство регламентируется также и законодательством субъекта фед е рации, в котором возник спор. Практически все административные споры относятся к одной из следу ю щих групп: - споры по правонарушениям, предусмотренным КоАП; - обжалование гражданами действий должностных лиц или органов власти (например, нарушениях порядка выборов, препятствие к занятию гос у дарственной должности); - споры, касающиеся актов государственных органов и должнос т ных лиц (это касается как ненормативных актов, так и нормативных актов, которые нарушают права других органов управления, юридических и физ и ческих лиц); - тематические споры (налоговые, экологические, таможенные); - споры о компетенции в системе органов исполнительной власти. Административное судопроизводство осуществляется в основном судами общей юрисдикции, однако некоторые виды административных споров подсудны лишь Конституционному суду РФ: споры между орган а ми власти, споры о компетенции определенного органа, конфликты, затрагивающие международные отношения России. Часть адм и нистративных споров подсудна арбитражным судам . Административное судопроизводство подчиняется общим принц и пам отправления правосудия. На него распространяются все гарантии беспристрастности судей, которые действительны для других видов судопр о изводства. Ответственность за административные правонарушения предполагает и з менение или признание недействительным определенного правового акта, выполнение требований истца, а иногда санкции к должностному л и цу вплоть до смещения с должности. Вышеизложенное обосновывает актуальность данной темы. Целью данной работы является теоретический обзор особенностей административного судопроизводства в РФ. В соответствии с поставленной целью необходимо решить ряд задач, таких как: рассмотреть особенности современного состояния администрати в ного судопроизводства в РФ; описать исторические предпосылки развития административного судопроизводства в РФ; охарактеризовать административное судопроизводство в арби т ражном процессе; обозначить существующие проблемы административного суд о производства; отметить тенденции развития и направления совершенствования административного судопроизводства. Объектом исследования является административное судопроизво д ство, предметом – правовые отношения, возникающие между администр а тивными органами управления и населением (индивидуальными гражд а нами и организациями).
3. особое производство;
4. производство по делам о несостоятельности (банкротстве).
В порядке искового производства арбитражными судами рассматривается основное количество подведомственных им дел экономического характера. Исковое производство возбуждается путем предъявления иска в арбитражном суде истцом к ответчику для разрешения спора о праве гражданском. В исковом производстве рассматриваются самые различные дела, возникающие из обязательственных правоотношений, о защите права собственности, о возмещении вреда и другие дела, вытекающие из гражданских правоотношений.
Дела административного судопроизводства в арбитражном процессе возбуждаются путем подачи заявления. Здесь имеет место разрешение спора о праве административном, с чем связаны некоторые особенности компетенции арбитражных судов, доказательств и распределения обязанностей по доказыванию, законной силы принимаемых судебных актов, и ряд других.
В АПК РФ закреплено, что арбитражные суды при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, осуществляют административное судопроизводство, которое в настоящее время осуществляется как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами. Административное судопроизводство имеет ряд особенностей, которые определяют необходимость модификации процессуальной формы и учета особенностей публичного права. В АПК РФ получила поддержку та концепция, согласно которой административное судопроизводство связывается с порядком рассмотрения дел, а не с обязательным существованием обособленной ветви административных судов. Внутренняя специализация в рамках судебных составов арбитражных судов, как и наличие в разд. III АПК РФ специальных правил рассмотрения дел, обеспечивают функционирование административного судопроизводства, которое в свою очередь также распадается на несколько категорий дел (гл. 22-26 АПК РФ).
В порядке особого производства разрешаются дела, в которых отсутствует спор о праве, а ставится на разрешение суда вопрос об установлении факта, имеющего юридическое значение (ст. 30, гл. 27 АПК РФ). Данные дела возбуждаются путем подачи заявления, имеются также особенности по субъектному составу (отсутствует ответчик). Кроме того, как уже указывалось, можно говорить и о значительной дифференциации и специализации процессуальных норм, регламентирующих рассмотрение арбитражными судами дел о несостоятельности (банкротстве).
Производство по делам о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок (гл. 27.1 АПК РФ) было введено в соответствии с Федеральным законом от 30.04.2010 г. N 69-ФЗ. Оно регулирует порядок рассмотрения соответствующих требований граждан о присуждении денежной компенсации в связи с нарушением разумных сроков в арбитражном процессе и исполнительном производстве по взысканиям за счет средств бюджетов бюджетной системы России5.
Производство по корпоративным спорам (гл. 28.1 АПК РФ) направлено на установление особых правил рассмотрения корпоративных споров. К их числу относятся споры, связанные с созданием юридического лица, управлением им или участием в юридическом лице, являющемся коммерческой организацией, а также в некоммерческом партнерстве, ассоциации (союзе) коммерческих организаций, иной некоммерческой организации, объединяющей коммерческие организации и (или) индивидуальных предпринимателей, некоммерческой организации, имеющей статус саморегулируемой организации в соответствии с федеральным законом.
Групповое производство (гл. 28.2 АПК РФ) позволяет защищать интересы больших групп граждан и организаций, оказавшихся в одинаковой юридико-фактической ситуации, когда их права и интересы нарушены одним ответчиком. Имея некоторые признаки большого соучастия либо иска, подаваемого представителем от значительного числа соистцов, групповой иск имеет, тем не менее, оригинальную правовую природу, позволяющую соединить в одном процессе требования множества лиц, давая им возможность присоединиться к первому требованию истца-представителя через механизмы оповещения, преобразуя неопределенный круг потерпевших к концу судебного разбирательства во вполне персонифицированную группу, состав которой будет определен в судебном решении. Суды тем самым освобождаются от необходимости рассмотрения множества однотипных исков.
В то же время выделение целого ряда видов судебных производств в арбитражном процессе не должно создавать впечатления о наличии двух замкнутых и не совпадающих по содержанию порядков рассмотрения подведомственных арбитражным судам дел. В целом порядок рассмотрения дел един и регулируется общими правилами АПК РФ, в качестве которых выступают правила искового производства.
Деятельность арбитражного суда по рассмотрению и разрешению подведомственных ему споров осуществляется в определенной последовательности, т.е. по стадиям процесса. Каждая стадия охватывает собой определенную совокупность процессуальных действий, направленных на достижение самостоятельной процессуальной цели, и выполняет свою процессуальную функцию, имеет свои задачи, субъектный состав и методы осуществления дейтствий.
В каждой стадии суд, лица, участвующие в деле, и другие участники могут совершать только те действия, которые предусмотрены арбитражными процессуальными нормами и соответствующие их процессуальному положению в определенной процессуальной форме, установленной АПК.
Рассмотрим актуальные проблемы административного судопроизводства, а также пути их решения и перспективы развития.
2 Актуальные проблемы административного судопроизводства и перспективы развития
2.1 Актуальные проблемы формирования административного судопроизводства и досудебных процедур в России
В соответствии со ст. 118 Конституции Российской Федерации правосудие в России осуществляется посредством конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства. Актуальность вопроса о необходимости учреждения в России государственного «специализированного» органа, который будет осуществлять рассмотрение и разрешение дел, возникающих из административных правоотношений, очевидна. Вместе с тем, вопрос о статусе этого органа вызывает большие споры. Нужно ли создавать отдельное звено в рамках судебной системы или формирование органов будет функционировать в системе судов общей юрисдикции? На эти и другие вопросы, базирующиеся на реализации ст. 118 Конституции Российской Федерации по осуществлению административного судопроизводства, нет однозначного ответа до настоящего времени.
Для понимания проблемы формирования любой современной национальной системы правосудия особое значение имеет история развития общества того или иного государства. Формирование системы судов и процессуальные правила рассмотрения в них дел, например, в Германии, Франции, Италии в корне отличаются от системы судов и процессуальных актов в США, Канаде или Японии. Законодательство любого государства неразрывно связано с политическими событиями, происходящими на определенных этапах его развития. Российское общество имеет свою историю развития, которая, безусловно, оказывала влияние на формирование своего законодательства и судебную систему.
Если говорить об истоках формирования административного судопроизводства, то следует отметить позитивные шаги, предпринятые в рамках проводимой в России реформы 1864 г., когда был декларирован принцип разделения властей («власть обвинительная отделяется от судебной»). К сожалению, исторические политические события 1917 г. не позволили воплотить в жизнь многие передовые реформаторские идеи по созданию административного правосудия, да и сам вопрос формирования административного судопроизводства в советский период не мог быть актуальным. Это был период становления системы советских судов, которые ориентировались на декларативный тезис: «власть всегда права».
Развитие современного судопроизводства последнего столетия в нашей стране и, связанные этим, проводимые судебные реформы историки условно разделяют на три периода:
- 1917 г – 1953 г. (период, когда деятельность судов была безраздельно подчинена железной воле партийных и государственных органов);
- 1953 г. – 1993 г. (период, когда суд и прокуратура чуть в меньшей степени, чем прежде были зависимы от власти);
–1993 г. – по настоящее время (с момента принятия Конституции Российской Федерации, т.е. период, когда государство взяло курс на построение демократического общества, и провозгласило принцип «разделения властей»).
Именно с этого последнего периода административисты вновь обратили внимание на проблемы формирования административного судопроизводства в России, подготовив, таким образом, платформу для законодательных инициатив по разработке проектов законов «Об административных судах» и Кодекса об административном судопроизводстве. Однако сама идея формирования отдельных органов, осуществляющих правосудие по делам, возникающим из административных правоотношений, была поддержана не всеми учеными-цивилистами. И, прежде всего, была подвергнута критике кодифицированная система процессуальных правил, по которым административные суды должны были бы рассматривать подведомственные им дела.
Мнения «административистов» также разделились. Принятые новые конституционные положения требовали фундаментального сравнительно-правового анализа о формах осуществления судебной власти в России и комментирования понятийного аппарата четырех видов судопроизводств: «конституционного», «гражданского», «административного» и «уголовного», а также приведения в соответствие всей терминологической базы российского законодательства, содержащейся в самих законах, определяющих порядок каждого из указанных видов судопроизводства. Можно ли, применив сравнительный метод, однозначно сделать вывод о том, что уголовным процессом считается уголовное судопроизводство, гражданским процессом – гражданское судопроизводство, конституционным процессом – конституционное судопроизводство и административным процессом – административное судопроизводство? К сожалению, и на этот вопрос не найден однозначный ответ. Административный процесс имеет совершенно иную структуру и процессуальные нормы, регулирующие судебное рассмотрение и разрешение дел, возникающих из административных правоотношений, это лишь одна из составных частей процесса. Наряду с этой частью процессуальных норм существует и нормативная база по досудебной регламентации разрешения «административных конфликтов», и система норм по порядку разработки и принятия нормативных и ненормативных актов, и процессуальные нормы, регулирующие повседневную деятельность органов исполнительной власти. Поэтому в этом контексте толкования, что термин «административный процесс» будет тождественен «административному судопроизводству» представляется нам сомнительным6.
Административный процесс базируется на трех «китах»:
- нормотворческий процесс (процесс, регламентирующий нормотворческую деятельность органов исполнительной власти);
- процедурный процесс (процесс, регламентирующий повседневную управленческую деятельность органов исполнительной власти);
- юрисдикционный процесс (процесс, регламентирующий рассмотрение и разрешение дел, возникающих из административно-правовых правоотношений).
Таким образом, именно в рамках административно-юрисдикционного процесса рассматриваются административные споры. В настоящее время, как было упомянуто ранее, в России отсутствует специализированный орган по рассмотрению таких правовых конфликтов и единая система правил их рассмотрения. Досудебное рассмотрение спора осуществляется в рамках соответствующего органа исполнительной власти в соответствии c административными регламентами, нормами отраслевого законодательства и др. Судебное рассмотрение дел, возникающих из административно-правовых отношений, осуществляется в судах общей и арбитражной юрисдикции на основании Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Арбитражного процессуального кодекса российской Федерации.
Проблема досудебного урегулирования административного спора достаточно актуальна. Однако, до тех пор, пока:
1) не будет работать механизм персональной ответственности каждого конкретного должностного лица за принятие незаконного решения, действия (бездействие),
2) не будет «включено» в повседневную практику частное определение суда,
3) не будет систематизировано и унифицировано процессуальное законодательство, регламентирующее процедуру рассмотрения административных споров в досудебном порядке,
4) не будут реализованы на практике принципы состязательности процесса с участием должностного лица и равенства «спорящих сторон» перед законом,
5) суды, осуществляя правосудие по административным спорам, будут перегружены.
Сила власти — в доверии к ней. На сегодняшний день авторитет власти подрывается должностными лицами всех уровней. «Показательные процессы по коррупционным делам» не способствуют укреплению веры в реализацию принципов справедливости и равенства субъектов административного правоотношения перед законом, неотвратимости наказания за допущенные нарушения при принятии нелегитимного решения, действия (бездействия) в досудебном процессе.
Вместе с тем, введение обязательности досудебного урегулирования административных споров при правильном подходе, с учетом выявления системных ошибок российской практики рассмотрения и разрешения споров в органах исполнительной власти, с учетом достижения мировых стандартов правосудия, осуществляемого по делам, возникающим из административных правоотношений, представляет для российского общества большой интерес. Принцип оперативности и доступности процесса в условиях досудебного урегулирования обеспечивал бы гражданам и организациям своевременное рассмотрение и восстановление нарушенных прав, если таковое нарушение было бы выявлено. Суды получили бы возможность уделять больше внимания сложным делам, которые, действительно, имеют неоднозначное решение и требуют особого подхода к оценке доказательств, назначения экспертизы и проч.
В этой связи интересен подход французской модели системы рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений. Досудебное рассмотрение дел подобного рода достаточно эффективно, т.к. должностные лица каждого соответствующего государственного органа заинтересованы в правильном и своевременном рассмотрении «конфликтного правоотношения». Такой интерес каждого должностного лица, осуществляющего руководство конкретным департаментом, ведомством и др., проявляется в принципе «неотвратимости наказания». Если административный спор не правильно разрешен в рамках досудебной процедуры урегулирования, суд далее дает оценку действиям (бездействию) административного органа и выносит судебный «акт реагирования», в соответствии с которыми в большинстве случаев наступают негативные последствия для должностных лиц (и не только за нарушенные права граждан, но и за неправильно вынесенное решение в результате рассмотрение в досудебном порядке). Такой подход представляется нам справедливым и стимулирует должностных лиц к своевременному и правильному рассмотрению административных споров.
В нашей стране серьезные законотворческие инициативы по вопросам совершенствования досудебных процедур и «моделирования» административного судопроизводства выдвигаются из Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации. О позиции Конституционного Суда Российской Федерации по данной проблематике широкой юридической общественности пока ничего не известно. Хотя, думается, что весьма интересно было бы ознакомиться с официальным мнением по вопросу формирования органа административного правосудия этого уважаемого судебного органа страны.
В апреле 2006 г. на пленарном заседании Научно-консультативного совета при Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации была обсуждена и одобрена концепция административного судопроизводства, а чуть позже в феврале 2007 г. в Центре стратегического развития была представлена и одобрена на круглом столе концепция, посвященная внесудебной и досудебной административной процедуре и созданию нового контрольного органа.
Понимая значение оперативности рассмотрения налоговых споров Федеральная налоговая служба Российской Федерации предложила свое видение вопроса усовершенствования досудебной процедуры налоговых споров, подготовив Концепцию развития досудебного урегулирования налоговых споров в системе налоговых органов Российской Федерации на 2013 – 2018 г.г. Приказом Министерства Финансов Российской Федерации от. и 13 февраля 2013 г N ММВ-7-9/
[email protected] была утверждена, но официально не опубликована. Это был важный шаг в на пути реализации принципов оперативности процесса рассмотрения налоговых споров.
Из содержания указанной Концепции следует, что до недавнего времени налогоплательщики и иные участники налоговых правоотношений отдавали предпочтение судебному урегулированию конфликтов. Важнейшим этапом в развитии института досудебного урегулирования налоговых споров является законодательное закрепление с 1 января 1999 года процедурных вопросов обжалования актов налоговых органов, действий и бездействия их должностных лиц в части I Налогового кодекса Российской Федерации.
Количество налоговых споров, разрешаемых арбитражными судами, постоянно росло. Если в 1992 г. доля административных споров в общем количестве дел, рассмотренных арбитражными судами, не превышала 2%, то в 2008 г. она составила более 60 процентов. В основном это споры, связанные с применением налогового законодательства, количество которых за 15 лет увеличилось в 22 раза. Все это обусловило необходимость реформирования и модернизации механизма досудебного разрешения налоговых споров.
С принятием Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования была изменена процедура судебной защиты — с 1 января 2009 года досудебное обжалование решений о привлечении (об отказе в привлечении) к ответственности за совершение налогового правонарушения стало обязательным. Законодателем была реализована концепция последовательного урегулирования налоговых споров: в досудебном и далее — в судебном порядке. Избранная организационно-правовая модель имеет существенные достоинства с точки зрения защиты прав и законных интересов налогоплательщиков, среди которых — институт апелляционного обжалования, невозможность ухудшения положения лица по результатам рассмотрения его жалобы.
Начиная с 2006 года в системе налоговых органов (включая центральный аппарат Федеральной налоговой службы) стали создаваться специализированные подразделения налогового аудита, в чьи задачи входит объективная проверка обоснованности жалоб на результаты налоговых проверок и урегулирование налоговых споров до суда, доведение до судебной стадии разрешения спора только обоснованных и законных решений. Подразделения налогового аудита, прежде всего, обеспечивают разрешение споров в рамках двух основных стадий:
- на стадии рассмотрения возражений (разногласий) по материалам налоговой проверки (от момента вручения акта по результатам мероприятий налогового контроля до вынесения решения);
- на стадии рассмотрения жалоб на действия (бездействие) налоговых органов (должностных лиц), а также на ведомственные акты ненормативного характера7.
В Концепции также отмечается, что итоги работы налоговых органов по досудебному урегулированию налоговых споров уже в первые два года (2006 — 2007 гг.) свидетельствуют о том, что налогоплательщики стали отдавать предпочтение досудебной процедуре урегулирования налогового спора. Так, по состоянию на конец 2007 года темп роста числа жалоб, рассматриваемых в досудебном порядке, в 4 раза превысил темп роста споров, рассматриваемых в судебном порядке.