Публичное слушание как форма непосредственного участия населения в деятельности органов местного самоуправления.

представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в результате которого принимаются решения, имеющие рекомендательный характер.
Публичные слушания проводятся по инициативе населения, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, назначаются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федера ...

СОДЕРЖАНИЕ:

Введение 3
1. Характеристика публичных слушаний 4
2. Проблемные аспекты правового регулирования публичных слушаний 8
Заключение 17
Библиография 18

Введение
По своей сути, публичные слушания относятся к формам делиберативной (deliberer - обсуждать) демократии на муниципальном уровне. Это "демократия обсуждения", или "консультативная демократия", занимающая промежуточное место между прямой и представительной. Концепция делиберативной демократии разрабатывалась преимущественно в зарубежной науке. Культура обсуждения общественно значимых решений в Российской Федерации находится в самом начале формирования. В качестве примеров использования процедур делиберативной демократии на федеральном уровне можно привести публичное обсуждение ряда важных законопроектов - о полиции, об образовании.
Очевидно, что применение различных процедур обсуждения проектов общественно значимых решений особенно важно именно на муниципальном уровне, как наиболее приближенном к населению уровне публичной власти.
Актуальность темы работы обусловлена тем, что на практике нередко встречается формальное отношение к публичным слушаниям со стороны органов и должностных лиц местного самоуправления. В силу того что Федеральный закон N 131-ФЗ предусматривает обязательное проведение публичных слушаний, они проводятся довольно часто, но нередко наблюдается подмена цели их проведения: вместо объективного обсуждения проблем они используются для формального одобрения заранее определенных решений.
Целью данной работы является изучение публичных слушаний как формы непосредственного участия населения в деятельности органов местного самоуправления.
Работа состоит из двух частей. В первой будет дана характеристика публичных слушаний, во второй – рассмотрены проблемные аспекты правового регулирования публичных слушаний. Задачами работы ставится раскрытие перечисленных понятий.

25.12.2013 в 15.00 состоятся публичные слушания по проекту постановления мэрии города Новосибирска «Об утверждении проекта межевания территории квартала 55 в границах проекта планировки территории, ограниченной границей города Новосибирска, полосой отвода железной дороги, границей Первомайского района, в Советском районе» в здании администрации Советского района города Новосибирска.4
2. Проблемные аспекты правового регулирования публичных слушаний
Анализ современного состояния правового регулирования публичных слушаний субъектов Российской Федерации показал наличие двухуровневой системы, состоящей из федерального и регионального законодательства.
В п. 6 ст. 26.13 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"5 закреплено требование о проведении публичных слушаний по проекту бюджета субъекта Российской Федерации и проекту годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации. Иных норм, устанавливающих порядок организации и проведения публичных слушаний, в федеральном законодательстве не содержится. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, как отмечает Е.В. Игнатюк, получили дискреционное полномочие на определение элементов механизма правового регулирования публичных слушаний.6
В условиях практически полного отсутствия правового регулирования на федеральном уровне органы государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно устанавливают не только процедуру организации и проведения слушаний, но и весь понятийный и терминологический аппарат.
Исследование правотворческой практики субъектов Российской Федерации показало, что правовые акты, регулирующие порядок организации и проведения публичных слушаний, можно условно разделить на три основные группы:
- правовые акты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Нормы о публичных слушаниях закрепляются как в регламентах законодательных органонов,7 так и в иных правовых актах;8
- нормативные правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;9
- законы субъектов Российской Федерации. Положения о публичных слушаниях закрепляются либо в самостоятельных статьях, либо в отдельных нормах, содержащихся в статьях законов.10 Стоит отметить, что в отдельных регионах общие положения о публичных слушаниях закрепляются на законодательном уровне и в дальнейшем раскрываются в подзаконных нормативных правовых актах.11 В ряде субъектов Федерации порядок организации и проведения публичных слушаний регулируется в самостоятельных законах.12
Таким образом, на современном этапе исторического развития публичные слушания субъектов Российской Федерации регулируются как на законодательном уровне, так и на уровне подзаконных нормативных правовых актов.
Определение вида нормативного правового акта, задачей которого будет урегулирование общественных отношений, связанных с участием населения субъектов Российской Федерации в публичных слушаниях, имеет немаловажное значение. Думается, что в решении данного вопроса в первую очередь необходимо исходить из характера регулируемых общественных отношений. Публичные слушания выступают правовым механизмом участия населения субъектов Российской Федерации в управлении общественными и государственными делами. Как справедливо отмечает С.А. Авакьян, "это своего рода форма контакта (диалога) органов публичной власти с населением".13 Посредством слушаний граждане реализуют конституционное право на участие в управлении общественными и государственными делами на уровне субъектов Российской Федерации. В ст. 2 Конституции Российской Федерации закреплено, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Значит, исходя из содержания конституционных норм, для регулирования общественных отношений в данной сфере должны использоваться высшие по юридической силе правовые акты. Правовое регулирование организации и проведения публичных слушаний в субъектах Федерации целесообразно осуществлять на законодательном уровне. Применение подзаконных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации должно носить правореализационный характер и возможно только при условии закрепления положений о публичных слушаниях в конституциях (уставах) и законах субъектов Российской Федерации.
Закрепление норм о публичных слушаниях в регламентах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации не отвечает сущности самих слушаний. Как известно, регламенты являются актами, определяющими организацию и порядок деятельности тех или иных органов государственной власти, и призваны регулировать внутриорганизационные отношения. В связи с этим регулирование в них общественных отношений, возникающих по поводу организации и проведения публичных слушаний, превращает их в некую форму внутренней деятельности органов государственной власти субъектов. Учитывая то обстоятельство, что исследуемая правовая категория выступает на уровне субъектов Российской Федерации единственной формой такого рода участия населения в управлении общественными и государственными делами, более целесообразно оформление положений о публичных слушаниях в виде самостоятельных законодательных актов. Применение данных видов нормативных правовых актов позволит полноценно урегулировать общественные отношения, возникающие в данной сфере.
Одной из важных проблем правового регулирования публичных слушаний выступает определение субъектов, инициирующих данную процедуру. Необходимо отметить тот факт, что органы государственной власти являются обязательным с точки зрения регионального нормотворчества элементом перечня инициирующих субъектов. Однако население как возможный инициатор процедуры публичных слушаний зачастую не рассматривается.14 Нормативные правовые акты не устанавливают: при помощи каких правовых механизмов жители могли бы выдвинуть инициативу о проведении слушаний; какое количество граждан необходимо для принятия такой инициативы; возможно ли отклонение инициативы о проведении публичных слушаний, выдвинутой населением.
Отсутствие на федеральном уровне правовых норм, устанавливающих основы правового регулирования общественных отношений, связанных с участием населения в управлении государственными делами посредством публичных слушаний, приводит к тому, что одно и то же конституционное право граждан по-разному реализуется на территории субъектов Российской Федерации. Это, в свою очередь, является нарушением конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства, закрепленного в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ.15 Равенство права неизбежно подразумевает под собой и равенство возможностей в его реализации. То есть всем гражданам России должны быть предоставлены равные условия для участия в публичных слушаниях.
Представляется, что на региональном уровне наиболее рациональной формой выдвижения инициативы населения по проведению слушаний будет направление соответствующего заявления в полномочный орган государственной власти с собранными в поддержку подписями жителей. Кроме того, нормативные правовые акты, регулирующие процедуру слушаний, должны устанавливать необходимое для инициирования число жителей, поддержавших их проведение. Закрепление данного числа возможно в процентном соотношении от общего количества жителей субъекта Российской Федерации.
Зачастую в правовых актах субъектов Российской Федерации публичные слушания понимаются как некая форма функционирования государственных органов. В свою очередь, это приводит к номинальности использования и изменению социального назначения рассматриваемого института. Думается, что законодательство субъектов, в зависимости от выносимых на обсуждение вопросов, должно определять органы, проводящие и назначающие публичные слушания. Они должны проводиться, исходя из предмета ведения, высшими исполнительными или законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации целесообразно отдельно урегулировать ситуацию, при которой орган, к чьей компетенции отнесено рассмотрение выносимого на слушания вопроса, не назначает публичные слушания. В данном случае возможно возложить обязанность по назначению публичных слушаний на высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации или иной уполномоченный орган государственной власти. Норма, устанавливающая данную процедуру, может быть закреплена в законе субъекта Российской Федерации, регулирующем порядок организации и проведения публичных слушаний.
Думается, что решение о назначении публичных слушаний должно оформляться правовым актом органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в компетенцию которого входит их проведение. Нормативные правовые акты, регулирующие процедуру публичных слушаний в субъектах Российской Федерации, в обязательном порядке должны содержать положения, устанавливающие требования к содержанию решения о назначении слушаний.
Также возможно указывать порядок учета предложений по обсуждаемой тематике. Это позволит организаторам слушаний получить больший объем информации в рамках обсуждаемой тематики, что будет способствовать более глубокому рассмотрению выносимых на слушания вопросов.
Учитывая тот факт, что публичные слушания выступают формой участия населения в управлении общественными и государственными делами, логично было бы установить для органов государственной власти обязанность по рассмотрению решений, принятых на слушаниях. Закрепление подобной меры создаст механизм учета мнения жителей в процессе осуществления государственного управления.
Таким образом, современное состояние правового регулирования публичных слушаний характеризуется наличием ряда проблем теоретического и процедурного характера, решение которых возможно лишь при условии совершенствования правового регулирования процедуры публичных слушаний, как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на федеральном уровне.
Представляется, что, осуществляя правовое регулирование порядка организации и проведения публичных слушаний на уровне субъектов Российской Федерации, органы государственной власти должны исходить из следующего. Публичные слушания на уровне субъектов Российской Федерации являются механизмом участия населения в управлении общественными и государственными делами. Публичные слушания выступают формой реализации конституционного права граждан на участие в управлении общественными и государственными делами. Население субъекта должно иметь реальные правовые инструменты, позволяющие ему участвовать в инициировании слушаний. Необходимо четкое построение процедуры инициирования и назначения публичных слушаний. Решения, принятые на публичных слушаниях, должны подлежать обязательному рассмотрению в органах государственной власти субъектов РФ.
Совершенствование правового регулирования публичных слушаний в федеральном законодательстве видится в двух основных направлениях.
Во-первых, это рамочное правовое регулирование - закрепление общих положений о публичных слушаниях в рамках одной статьи в действующем федеральном законодательстве. Данная группа норм будет раскрывать понятие публичных слушаний на уровне субъектов Российской Федерации, их сущность и характерные признаки, а также устанавливать общие требования к процедуре проведения. Закрепление в федеральном законодательстве подобных норм в целом сохранит основное правовое регулирование процесса организации и проведения слушаний на региональном уровне.
Во-вторых, это комплексное правовое регулирование, состоящее в принятии группы норм в рамках отдельной главы федерального закона, где будет полностью урегулирован процесс организации и проведения публичных слушаний в субъектах Российской Федерации.16
Представляется более целесообразным использовать первый подход при совершенствовании правового регулирования публичных слушаний в федеральном законодательстве. Для этого возможно дополнить ст. 26.13 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" п. 7, 8, 9, 10 следующего содержания.
Публичные слушания - это форма непосредственной демократии, обеспечивающая участие населения в управлении общественными и государственными делами, осуществляемая в виде публичного обсуждения проектов правовых актов и иных общественно значимых вопросов в порядке нормативно установленной процедуры, с непосредственным и обязательным участием населения и представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в результате которого принимаются решения, имеющие рекомендательный характер.
Публичные слушания проводятся по инициативе населения, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, назначаются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ).
На публичные слушания выносятся вопросы, указанные в законе, а также иные социально значимые вопросы, установленные в нормативных правовых актах субъектов РФ. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется законом субъекта РФ и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей субъекта Российской Федерации о времени и месте проведения публичных слушаний; ознакомление с проектом правового акта; другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей; опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.
Заключение
Таким образом, институт публичных слушаний предусмотрен ст. 28 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в качестве одной из форм участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Цель публичных слушаний - обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа или главы муниципального образования. В соответствии с законом на публичные слушания в обязательном порядке должны выноситься проекты таких актов, как устав муниципального образования, планы и программы его развития, местный бюджет, правила землепользования и застройки, планировка территорий, а также ряд других важнейших вопросов, касающихся жизни муниципального образования. Проведение публичных слушаний также предусмотрено ст. 28 Градостроительного кодекса РФ.
Публичные слушания - это обсуждения проектов муниципальных правовых актов с участием жителей муниципальных образований с целью выяснения и учета их мнения при принятии решений органов местного самоуправления. Вопрос об инициаторах проведения слушаний не возникает - они организуются в силу предписаний закона органами местного самоуправления, к компетенции которых относится принятие решений по соответствующим вопросам. Без проведения слушаний по ним принимать соответствующие решения запрещено. Но слушания могут проводиться и по другим вопросам, и инициаторами их могут быть, согласно Закону, не только органы местного самоуправления, но и население.