Закупки для государственных и муниципальных нужд

Работа по гражданско-правовой специализации для студентов юридических ВУЗов. ...

Введение 3
Глава 1 Понятие о закупках для государственных и муниципальных нужд как функции государства 6
1.1 Понятие и виды функций государства 7
1.2 Закупка товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд как функция государства 13
1.3 Предпосылки создания в Российской Федерации института закупки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд и его правовое регулирование на первоначальном этапе 21

Глава 2 Правовое регулирование института закупки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд в Российской Федерации 35
2.1 Регулирование закупки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» 36
2.2 Изменение государственно-правового механизма закупки товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд в связи с принятием Федерального закона от 05.04.2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» 57

Заключение 72

Список использованных источников и литературы 74

Необходимым инструментом экономической и социальной политики государства на современном этапе выступает институт государственных и муниципальных закупок, особая значимость которого обусловлена целым рядом факторов.
С одной стороны, осуществляемые государством (в том числе для федеративных государств – как на уровне федерации, так и её субъектов) или муниципальными образованиями закупки направлены на обеспечение не только государственных и муниципальных, но и общесоциальных нужд, которые объективно существуют в любом государстве, не зависимо от его формы и сложившегося в нём правопорядка. С другой стороны, они стимулируют производство конкурентоспособных товаров, направлены на поддержание собственного рынка и производителя, а также создание условий для оказания государственной поддержки отд ельным категориям лиц.
Как показывает опыт обобщения сведений об основных направлениях деятельности Российской Федерации и зарубежных государств Европы, Америки, Азии и многих других зарубежных стран в любой экономике рыночного типа велика роль государственных, а также муниципальных, закупок как особого инструмента, направленного на удовлетворение общественных потребностей на основе эффективного взаимодействия государства и частного сектора экономики. Также особое место данный институт занимает и на международном уровне, в том числе в рамках Всемирной торговой организации и Европейского союза, а также многих других авторитетных международных организаций.
Отношения по закупке (поставке) товаров, выполнению работ, оказанию услуг для общественных нужд существенно развиваются и на международном уровне, в частности Всемирного банка, Европейского банка реконструкции и развития.
Первостепенная роль исследуемых отношений обусловлена, во многом тем, что они имеют особую, имеющую высокую ценность целевую направленность на удовлетворение потребностей общества и государства в необходимых товарах, работах и услугах.

Кроме того, Закон о размещении заказов стал первым сводным нормативно-правовым актом, регулирующим отношения, связанные с размещением заказов на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.Основной целью нового Закона о размещении заказов выступала необходимость совершенствования правовых основ размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, а также придание этому процессу большей открытости и публичности. В этой связи среди целей правового регулирования статья 1 Закона о размещении заказов называла следующие:обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов;эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования;расширение возможностей для участия физических и юридических лиц при размещении заказов и стимулирование их участия;развитие добросовестной конкуренции; совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов;обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов;предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.Закон о размещении заказов установил единые правила, способы и процедуры размещения заказов для нужд государства, его субъектов и муниципальных образований, устранив ранее существующую разрозненность в правовом регулировании, определил права и обязанности государственных и муниципальных заказчиков, а также иных участников предусмотренных им процедур размещения заказов.Исключением из сферы применения Закона о размещении заказов явились контракты, которые заключались на сумму, не превышающую установленный Центральным банком РФ предельный размер расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке, который на момент его принятия составлял 60 тыс. руб. согласно Указанию Банка России от 14.11.2001 г. №1050-У «Об установлении предельного размера расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке».Также Закон о размещении заказов не применялся к отношениям, связанным с привлечением экспертов, специалистов, переводчиков и иных участников уголовного судопроизводства, назначением адвокатов (защитников) для защиты граждан в уголовном судопроизводстве. При этом привлечение адвоката в целях оказания юридической помощи для представления интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных и муниципальных заказчиков подпадало под действие Закона о размещении заказов.Данная позиция, нашедшая своё отражение в актах государственных органов, к примеру, Письмо Минэкономразвития РФ от 18.09.2007 г. №14026-АП/Д04 «О применении норм Федерального закона от 21.07.2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», объяснялась тем, что работы и услуги выполняются или оказываются указанными выше лицами в целях охраны прав и свобод обвиняемого (подозреваемого), ввиду чего их нельзя квалифицировать как работы или услуги для государственных и муниципальных нужд в значении, свойственном Закону о размещении заказов.Статья 3 Закона о размещении заказов давала понятие государственных и муниципальных нужд. Под первыми понимались такие потребности в товарах, работах и услугах, которые обеспечиваются за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования в соответствии с принятыми на себя государством или субъектом обязательствами, и необходимы для следующих целей:исполнение международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, участником которых выступает Российская Федерация;для осуществления функций субъектов Российской Федерации, в том числе для реализации региональных целевых программ.Исходя из принадлежности к первой или второй цели, нужды делились на государственные и субъектов федерации.Под муниципальными нуждами понимались потребности муниципальных образований в товарах, работах, услугах, обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов в соответствии с принятыми муниципальными образованиями расходными обязательствами, удовлетворение которых необходимо для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных переданных органам местного самоуправления в соответствии с законами РФ или её субъектов государственных полномочий.Следует отметить, что под расходными обязательствами на момент принятия Закона о размещении заказов понимались обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим, юридическим лицам, органам государственной власти, местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и субъектам международного права средства соответствующего бюджета (внебюджетного фонда). Однако указанные выше и довольно объемные формулировки, лишенные конкретного содержания, привели к тому, что в правоприменительной практике появились противоречивые точки зрения о том, к каким отношениям применяется Закон о размещении заказов. К примеру, спорная ситуация произошла в отношении договоров аренды.Согласно письму Минэкономразвития России от 10.04.2007 г. №Д04-1322 по вопросу размещения заказа на аренду объектов недвижимости, данное ведомство относило договоры аренды объектов недвижимости к предмету ведения Закона о размещении заказов, если таковые заключались в целях обеспечения государственных нужд Заказчика, где арендатором выступает Российская Федерация или её субъект, а финансирование осуществлялось из средств соответствующего бюджета. В отношении таких договоров аренды Минэкономразвития России предписывал соблюдать требования Закона при размещении заказа.В то же время, Рособразование в письмо от 22.10.2007 г. №13342/16-03-09 «О разъяснении норм Федерального закона от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ применительно к отношениям, связанным с арендой имущества» указывало, что договор аренды не может быть отнесен к договору возмездного оказания услуг, а арендные отношения - к обязательствам, опосредующим возмездное оказание услуг, в связи с чем правовое регулирование отношений в рамках договора аренды и договора возмездного оказания услуг существенно различается. Содержание арендных отношений включает вещно-правовые элементы – право следования, вещно-правовые способы защиты (статьи 611 и 617 ГК РФ). Установлен специальный порядок прекращения договора аренды, заключенного на неопределенный срок (статья 610 ГК РФ), а также специальные основания для досрочного расторжения договоров аренды (статьи 619 и 620 ГК РФ). В этой связи, на основе анализа указанных положений Гражданского кодекса Российской Федерации, ведомство пришло к выводу о невозможности применения норм Закона о размещении заказов к договорам об оказании услуг в силу их различной природы. На этом основании Рособразование утверждало, что отношения, связанные с арендой недвижимого имущества, не входят в предмет регулирования Закона о размещении заказов, а государственные и муниципальные заказчики не обязаны применять предусмотренные им процедуры размещения заказов при заключении договоров на аренду недвижимого имущества.Сложившаяся в последующие годы судебная практика пошла по пути, предложенному Минэкономразвития, указав, что выделение аренды в качестве самостоятельного параграфа Гражданского кодекса РФ не является основанием для признания правовой природы данного договора отличной от договора об оказании услуг, указав, что договор аренды имущества будет регулироваться нормами Закона о размещении заказов в случае, если:он заключается в интересах Российской Федерации, соответствующего её субъекта Российской Федерации либо муниципального образования;целью его заключения выступает удовлетворение государственных или муниципальных нужд;финансирование указанных потребностей осуществляется за счет средств бюджета Российской Федерации, бюджета её субъекта или муниципального образования.Однако фактически спорная ситуация в этой части продолжала существовать на протяжении всего периода действия Закона о размещении заказов.В статье 4 Закона о размещении заказов раскрывалось понятие о государственных, муниципальных и иных заказчиках.К государственным заказчикам относились государственные органы, в том числе органы государственной власти, и органы управления государственными внебюджетными фондами, казенные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета и бюджетов субъектов федерации к муниципальным заказчикам – органы местного самоуправления, а также казенные учреждения и иные получатели средств местных бюджетов, а к иным – бюджетные учреждения в случаях размещения ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг и в не зависимости от источников финансового обеспечения их исполнения.Не относятся к заказчикам коммерческие организации, вне зависимости от их организационно-правовых форм, в том числе хозяйственные общества и товарищества, производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия.Кроме того, Закон о размещении заказов не относит к заказчикам хозяйственные общества, доля в уставном капитале которых принадлежит публично-правовым образованиям, в том числе в случае, когда такая доля составляет сто процентов, а также государственные корпорации. Однако такие общества обязаны осуществлять закупочную деятельность, регламентируемую специальным актом – в настоящее время Федеральным законом от 18 июля 2011 г. №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», регулирующим процедуры закупок, осуществляемых государственными корпорациями, субъектами естественных монополий и некоторыми другими видами юридических лиц.Таким образом, заказчиком по Закону о размещении заказов не могут выступать лица, обладающие имуществом на праве частной собственности (исключение составляет лишь государственная корпорация «Росатом», имущество которой принадлежит самой корпорации). Это во многом объясняет тот факт, что при заключении государственных контрактов на выполнение работ для государственных и муниципальных нужд заказчики действуют от имени и по поручению публично-правового образования. Поэтому должником по обязательствам, вытекающим из такого контракта, является само публично-правовое образование. Формально в силу ч.1 ст.9 Закона о размещении заказов гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений заключаются или от имени этих учреждений, а не от имени соответствующего публично-правового образования.Для определения процедуры действий государственных и муниципальных заказчиков для заключения контрактов Закон о размещении заказов оперировал понятием «размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков», под которым понимались осуществляемые в установленном Законом о размещении заказов порядке действия заказчиков и уполномоченных органов по определению поставщиков, подрядчик и исполнителей в целях заключения с ними:государственных или муниципальных контрактов;гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков;иных гражданско-правовых договоров в любой форме в случае, если их цена не превышает установленный ЦБ РФ предельный размер расчетов между юридическими лицами наличными деньгами по одной сделке, который на момент вступления Закона о размещении заказов в силу составлял 60 тыс. руб., а с 22.07.2007 г. согласно Указанию Банка России от 20.06.2007 г. №1843-У составил 100 тыс. руб.Из указанного определения следует, что к субъектам правоотношений на стадии размещения госзаказа со стороны государства относятся государственный заказчик, уполномоченный орган, специализированная организация.Для размещения заказов Законом о размещении заказов предусмотрено создание комиссий по размещению заказов, в том числе конкурсной, аукционной и котировочной. Также Закон о размещении заказов предоставляет государственным заказчикам и уполномоченным органам право создавать единую комиссию для организации и проведения конкурсов, аукционов, запроса котировок. Члены указанных комиссий должны соответствовать требованиям к уровню их подготовки.Еще в предыдущий период вопрос об уровне членов комиссий по размещению заказов представлял особую озабоченность со стороны законодателя. Так, 18 ноября 1997 г. принято Постановление Правительства РФ № 1443 «О подготовке специалистов по организации и проведению торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд», а 3 сентября 1998 г. Постановление Правительства РФ №1022 «О кадровом обеспечении торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд».Согласно Постановлению Правительства РФ от 3 сентября 1998 г. №1022 члены конкурсных комиссий (более половины от общего числа) должны были иметь специальную профессиональную переподготовку или повышение квалификации в области организации торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд, а наличие такого у председателей конкурсных комиссий являлось обязательным. Обязанность по ведению реестров специалистов, прошедших профессиональную переподготовку и повышение квалификации в области организации торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд была возложена на Министерство экономики РФ.Подобный подход во многом объясняется тем, что в процедурах размещения заказов не должны участвовать «случайные», не имеющие соответствующих знаний и опыта лица для того, чтобы обеспечить качественное размещение заказов. Обращает на себя внимание тот факт, что последствием несоблюдения требований к составу комиссий, являлось ограничение их компетенции в части принятия решения о выборе победителя торгов, либо признение недействительными государственных контрактов (при условии обращения заинтересованных лиц за судебной защитой) в случае принятия комиссией, не соответствующей требованиям по составу, решения о выборе победителя.Тем не менее, в первоначальной редакции Закона о размещении заказов нормы об обязательности подготовки, переподготовки или повышения квалификации членов комиссий, участвующих в размещении заказов, отсутствовали. После принятия Закона о размещении заказов впервые разъяснения о том, что для целей эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов целесообразно повышение квалификации государственных служащих, связанных с размещением заказов для государственных нужд, появились в рекомендациях Федеральной антимонопольной службы от 9 января 2007 г. и Минэкономразвития России от 27 декабря 2007 г. Однако отсутствие законодательных требований в этой части явно не стимулировало руководители государственных учреждений к обучению сотрудников.По этой причине 30 декабря 2008 г. в Закон о размещении заказов внесены дополнения и введено обязательное обучение членов комиссий, а также обязанности о повышении уровня подготовки специалистов, участвующих в размещении заказов. С 1 января 2009 г. в состав комиссии должно было включаться не менее одного лица, прошедшего профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов, с 1 января 2010 г. число таких лиц должно было составлять не менее двух, а с 1 января 2011 г. – не менее трех.В дальнейшем, однако, эти требования вновь изменили и после внесения изменений 27 декабря 2009 обязательное число лиц, имеющих специальный уровень подготовки и образования и входящих в состав комиссии по размещению заказов, составило лишь одно. Подготовка специалистов для сферы государственного и муниципального заказа в системе дополнительного профессионального образования осуществлялась по программе «Управление государственными и муниципальными заказами». Статья 8 Закона о размещении заказов определяла перечень лиц, которые могли принимать участие в размещении заказа, в том числе:юридические лица, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала;физические лица, в том числе зарегистрированные в качестве индивидуального предпринимателя.Изменения в этой части в сравнении с ранее действовавшим законодательством представляются существенными, поскольку ранее участником размещения государственных заказов могли являться только поставщики, имеющие необходимые для производства товаров (работ, услуг)производственные мощности, оборудование и трудовые ресурсы, а, кроме того, из числа участников конкурса были исключены организации-посредники.Также изменилось и положение иностранных поставщиков, которые теперь могли принимать участие наравне с российскими лицами, в отличие от норм предыдущего период, в соответствии с которыми допускалось участие иностранных организаций только в случае, если производство товаров (работ, услуг) для государственных нужд в Российской Федерации отсутствовало или являлось экономически нецелесообразным. При этом, однако, в декабре 2008 г. для российских поставщиков были введены преференции в размере 15% в отношении цены контракта. Кроме того, предусматривалась обязанность для государственных заказчиков и муниципальных заказчиков размещать не менее 10% и не более 20% заказов от общего годового объема поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг у субъектов малого предпринимательства. При этом статья 11 Закона о размещении заказов устанавливала требования к участникам размещения заказа, в том числе:соответствие требованиям законодательства Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся предметом торгов, которое предполагает предоставление участником размещения заказа документов, подтверждающих наличие право осуществлять определенную деятельность (лицензия, свидетельство о членстве в саморегулируемой организации);непроведение ликвидации участника, а также отсутствие решения арбитражного суда о признании участника банкротом и об открытии конкурсного производства;неприостановление деятельности участника в административном порядке на день подачи заявки на участие в процедурах размещения заказа;отсутствие задолженности по налогам, сборам и иным обязательным платежам за прошедший календарный год, размер которой превышает двадцать пять процентов балансовой стоимости активов участника (за исключением задолженностей, оспоренных в установленном законом порядке);обладание исключительными правами на объекты интеллектуальной собственности, если в связи с исполнением контракта заказчик приобретает права на объекты интеллектуальной собственности (кроме заказов на создание результатов интеллектуальной деятельности);отсутствие сведений об участнике в реестре недобросовестных поставщиков.Обращает на себя внимание тот факт, что момент начала процесса размещения заказа в Законе о размещении заказов однозначно не определен, что привело к появлению в юридической литературе различных точек зрения. К примеру, А.Н. Борисов указывает, что данный вопрос не получил должного освещения, поскольку не имеет особого значения, поэтому моментом начала размещении заказа путем проведения конкурса можно считать как принятие решения о создании конкурсной комиссии, так и опубликование сообщения о проведении конкурса, либо момент разработки конкурсной документации или её размещение в официальном источнике.Однако, с такой точкой зрения нельзя согласиться, поскольку момент начала размещения заказа имеет существенное значение, в том числе для деятельности контролирующих органов.