Местное самоуправление в России: история и современное правовое регулирование

ЗАКЛЮЧЕНИЕ



Рассмотрев местное самоуправление в историческом и современном аспектах в Российской Федерации, можно сделать следующие выводы.
1. Проанализированы пять доктрин местного самоуправления: теория свободной общины; общественная теория местного самоуправления; хозяйственная теория местного самоуправления; государственная теория местного самоуправления; дуалистическая теория местного самоуправления.
С нашей точки зрения, наиболее оптимальной из пяти рассматриваемых представляется дуалистическая теория местного самоуправления, так как она соединяет в себе государственную и общественно-хозяйственную теории. Органами местного самоуправления реализуются функции как публично-правового, так и частноправового характера, а в деятельности сочетаются государственные (публично-властные) и об ...

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 3
ГЛАВА 1. ПРЕДПОСЫЛКИ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ 7
1.1. Развитие доктрины о местном самоуправлении 7
1.2. Понятие, принципы и система местного самоуправления 18
1.3. Взаимодействие местного самоуправления и государственных органов 27
1.4. Усиление роли государственной власти в местном самоуправлении 35
ГЛАВА 2. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ТЮМЕНСКОЙ ОБЛАСТИ 38
2.1. Органы местного самоуправления в Тюменской области 38
2.2. Характеристика некоторых вопросов местного значения 43
2.3. Возможные перспективы развития местного самоуправления 52
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 56
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ 61
Приложение 1 69
Приложение 2 70
Приложение 3 71
Приложение 4 72
Приложение 5 73

ВВЕДЕНИЕ



Актуальность исследуемой темы. На современном этапе понятие местное самоуправление закрепилось как в доктрине, так и законодательстве, хотя вопрос об одновременном использовании категорий «местное самоуправление», «муниципальный» и «местный», «муниципальное право» и «право местного самоуправления» требует дополнительного комментария. В трудах дореволюционных российских правоведов применялись понятия «местное самоуправление», «земское, городское самоуправление». Сами понятия, а также связанные с ними отношения и проблемы были предметом государственного и административного права. В советский период институт местного самоуправления был отменен. Возрождение местного самоуправления началось в 1990-е гг.
На сегодняшний день, можно говорить о существовании объективных факторов, опреде ляющих роль местного самоуправления в механизме управления обществом, показывая общие тенденции, характерные для демократических государств. К таким тенденциям относится:
 децентрализации управления,
 самоорганизации граждан,
 законодательного разграничения полномочий государственных органов и местного самоуправления,
 осуществлении публично-властных полномочий на местном уровне.
Итак,появляется проблема взаимодействия государства и местного самоуправления.Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления являются одной из основных характеристик конституционно-правовой модели местного самоуправления конкретной страны. Именно степень участия государства в местном самоуправлении, степень встроенности местного самоуправления в государство определяют методологическую основу местного территориального управления (самоуправления). Так, устанавливая федеральным законом общие принципы организации местного самоуправления, разграничения полномочий между уровнями публичной власти, органы государственной власти России выступают субъектами для всей системы местного самоуправления.
Эффективное функционирование государства возможно только при взаимодействии государственных органов власти и органов местного самоуправления. Успешная реализация местного самоуправления в настоящее время требует глубокого исследования как теоретических, так и практических аспектов процесса становления системы местного самоуправления.
Российская Федерация в соответствии с Конституцией РФ является демократическим и правовым государством. Закрепление такого статуса в основном нормативно-правовом акте страны во многом зависит от эффективности организации публичной власти на всех уровнях, в том числе на местном, который представлен системой органов государственной власти.
В Европейской хартии местного самоуправления 1985г. закрепляется, что право самостоятельно решать на местном уровне часть публичных дел реализуется органами местного самоуправления в интересах населения. Данная хартия была ратифицирована Российской Федерацией в 1998 году. На сегодняшний день нельзя сказать, что система органов местного самоуправления находится в завершенном состоянии, являясь одной из основ конституционного строя России, её развитие продолжается.

Степень разработанности темы. Теме местного самоуправления уделялось большое внимание в юридической литературе. Отдельные вопросы института представительного органа местного самоуправления в Российской Федерациирассматривались такими авторами: И. В. Бабичевым, О. В Берга, И. В. Выдриным, В. А. Сивицкого и других.
Различные теории местного самоуправления разрабатывались многими учеными, в числе которых: С.А. Авакьян, И.В. Бабичев, Н.С. Бондарь, Е.В. Гриценко, А.А. Дементьев, А.Н. Костюков, Г.Н. Чеботарев, Е.С. Шугрина и др.
Объект исследования – местное самоуправление в Российской Федерации.
Предмет исследования – правовое регулирование местного самоуправления в России.
Цель настоящей работы – комплексное изучение правового регулированияорганов местного самоуправления в Российской Федерации с исторической и точки зрения и на современном этапе.
Цель предопределила задачи исследования:
 рассмотреть доктрину местного самоуправления в её развитии;
 проанализировать понятие, принципы и систему местного самоуправления;
 исследовать взаимодействие местного самоуправления и государственных органов;
 выявить тенденцию роли государственной власти в местном самоуправлении;
 рассмотреть органы местного самоуправления на местном уровне (на примере городского округа город Тюмень);
 охарактеризовать наиболее важные вопросы местного значения;
 обозначить перспективы развития местного самоуправления.
Методологическая основа исследования. При написании настоящей работы использовались основные методы познания и, прежде всего, общенаучные методы: диалектический метод познания правовой действительности, системный, функциональный, а также методы анализа, синтеза, аналогии, индукции, дедукции. Использовался частно-научный метод – формально-юридический.
Структура работы включает введение, две главы, которые подразделяются на пункты, заключение, списка источников и приложений.
 

Только в совокупности всех этих аспектов система местного самоуправления сможет выполнить свое предназначение и обеспечить устойчивость жизнедеятельности населения муниципальных образований.1.3. Взаимодействие местного самоуправления и государственных органовКонституция РФ, разделяя публичную власть на государственную власть и местное самоуправление, провозглашает, что в государстве признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12). Конституционная модель взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления не позволяет официально признать органы местного самоуправления продолжением государственной администрации и напрямую поместить их в правовые отношения субординации с государством. Как отмечает профессор С. А. Авакьян, «государство не руководит местным самоуправлением, если под руководством понимать: 1) формирование местного самоуправления; 2) дачу ему директивных указаний; 3) повседневный контроль и опеку деятельности; 4) отмену актов. Ничего этого государство в отношении местного самоуправления не делает. Вместе с тем самостоятельность местного самоуправления и отделение его от органов государственной власти не дают оснований для вывода о независимости местного самоуправления от государства». В советский период Советы и их исполнительные комитеты входили в вертикаль государственной власти. Вышестоящие Советы руководили нижестоящими Советами, направляли их деятельность, имели право отменить их акты не только по мотивам незаконности, но и в связи с нецелесообразностью. Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрены правовые возможности установления отношений субординации между государственными органами и муниципалитетами.Взаимоотношениям субординации между государственной властью и местным самоуправлением способствует сложившаяся территориальная организация местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ, устанавливая в качестве вида муниципального образования муниципальный район, воспроизводит фактически схему Закона РСФСР от 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», «который, определяя территориальную организацию местного самоуправления, исходил из существовавшего административно-территориального деления».Сегодня административно-территориальное устройство в субъектах РФ часто положено в основу организации местного самоуправления, несмотря на то, что провозглашен так называемый поселенческий способ организации местного самоуправления, когда местное самоуправление в городских, сельских поселениях и на других территориях осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ). Одной из причин совпадения административно-территориального устройства субъекта и организации в нем местного самоуправления является то, что «современное административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации практически в неизменном виде существует с 70-х гг. прошлого века. Вся инфраструктура создавалась с учетом районного деления». Кроме того, местное самоуправление – институт, который не формировался эволюционным путем, в отличие от административно-территориального устройства. Поэтому исторические и иные местные традиции согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ могут быть учтены при определении территориальной организации местного самоуправления, наверное, именно таким образом. Положения Федерального закона № 131-ФЗ в части реализации закрепленного Конституцией РФ поселенческого принципа неоднозначны. С одной стороны, ученые отмечают, что заложенная в Федеральном законе № 131-ФЗ модель местного самоуправления направлена на приближение муниципальной администрации к населению за счет укрепления и развития поселенческого уровня местного самоуправления. В то же время на уровне муниципальных районов «изначально отсутствует необходимая приближенность власти к населению, обеспечивающая возможность непосредственного им решения либо участия в решении вопросов местного значения». Однако «с точки зрения взаимодействия регионального и муниципального уровней власти такой вариант оптимален: гораздо проще наладить организационные, межбюджетные, а в отдельных случаях и контрольные отношения с несколькими десятками районов, чем с сотней волостей (сельсоветов) и населенных пунктов». Очевидно, что органам исполнительной власти субъектов Федерации удобнее и влиять (оказывать давление) на местные органы власти на уровне крупных территорий - муниципальных районов и городских округов. Кроме того, двухуровневая система местного самоуправления, в том виде, в котором она закреплена в Федеральном законе № 131-ФЗ, влечет подчиненность органов поселений органам муниципального района.Сложившаяся модель разграничения компетенции между государством и муниципалитетом также способствует взаимоотношениям субординации между государственной властью и местным самоуправлением. Дело не столько в том, что эффективность управления может быть часто достигнута только путем объединения государственных и муниципальных усилий (и не только в России). Как справедливо отмечает профессор Е. В. Гриценко, «характер вопросов местного значения российских муниципалитетов свидетельствует об отсутствии четкого разграничения между государственными и муниципальными задачами, о невозможности полного выделения предметов ведения местного самоуправления из сферы государственных интересов и ответственности, а следовательно, о функциональной взаимосвязи предметов ведения местного самоуправления и государственных задач». Проблема скорее заключается в том, что вопросы местного значения слишком объемны и императивны. Анализ гл. 3 Закона № 131-ФЗ, регламентирующей вопросы местного значения разных видов муниципальных образований, свидетельствует о том, что, несмотря на многочисленные изменения и дополнения, вносимые в эту главу, вопросы местного значения изложены столь расплывчато, что не вполне ясно, какими конкретными правами и обязанностями обладают муниципальные образования по решению тех или иных вопросов местного значения. Существует также некоторое расхождение между конституционными положениями и нормами законов, а также практикой их реализации в отношении осуществления органами местного самоуправления государственных функций и задач. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ на органы местного самоуправления могут возлагаться отдельные государственные полномочия при условии компенсации материальных и финансовых затрат.Помимо вопросов местного значения, отдельных государственных полномочий, передаваемых в особом порядке с компенсацией, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает возможность осуществления муниципалитетами других государственных полномочий, часть из которых предусмотрена в самом указанном Законе (например, создание пожарной охраны, высших учебных заведений - для городских округов), часть из которых предусмотрена другими федеральными законами, а часть - находится в так называемом свободном доступе (не отнесены к компетенции других властных органов, не исключены из их компетенции законами). Осуществление этого рода полномочий возможно только за счет доходов местного бюджета (за исключением межбюджетных трансфертов) и, как следует из Закона, является правом, а не обязанностью муниципалитета. В то же время имеет место противоречие между положениями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другими федеральными законами, которые не предполагают ни отказа органов местного самоуправления от исполнения возложенных на них дополнительных полномочий, ни компенсации их осуществления. Так, ст. 9 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» устанавливает полномочия органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе в области государственной экологической экспертизы, например организацию общественных обсуждений вне зависимости от объекта такой экспертизы (федерального, регионального или местного).В целом органы местного самоуправления не освобождены от участия в решении государственных задач общефедерального и регионального уровня. «Район, бывший в советский период развития российской государственности узловым звеном системы управления на местах, сохранил свою ключевую роль и в структуре местного самоуправления». Городские округа, создаваемые чаще всего на базе крупных городов республиканского, областного или краевого подчинения, так же, как и муниципальные районы, «встроены» на практике в осуществление государственных программ, которые не отделяются от собственных интересов муниципалитета. Президент РФ в Послании Федеральному Собранию РФ за 2011 г. отметил, что «процесс децентрализации будет сопровождаться усилением политической ответственности руководителей регионов и муниципалитетов за конечные результаты их работы по развитию территорий, по повышению качества оказываемых людям услуг». Главный вопрос: перед каким субъектом будет наступать эта ответственность? Ответственности перед вышестоящим уровнем публичной власти способствуют отношения централизации и субординации, а не децентрализации, в которых на одной стороне выступали бы представители региональной или муниципальной власти, а на другой - население субъектов Федерации или муниципального образования. Как отмечают К. В. Арановский и С. Д. Князев, «граждане довольно отчетливо определяют себя относительно общенациональной ценности, а на местном уровне остаются населением, которое в лучшем случае образует объект начальственной заботы, но не требовательный субъект прав». С трудом возникают и развиваются общественные отношения децентрализации между представителями всех трех уровней публичной власти.Профессор Н. А. Богданова указывает, что «децентрализация проводится средствами координации, кооперации, сотрудничества, соучастия, даже своего рода конкуренции (конечно, добросовестной) вертикальных уровней власти». Такие способы взаимодействия тяжело усваиваются участниками властеотношений. В то время как отношения субординации не вызывают затруднений. Региональные и муниципальные власти «включаются в централизацию или наблюдают её с уверенным пониманием и готовыми навыками участия в отношениях субординации». Что касается местного уровня власти, то «в российских условиях просматривается готовность видеть муниципальные учреждения частью «вертикали исполнительной власти», поместить их в субординацию вышестоящим». Схожим образом воспринимается финансово-экономическая основа местного самоуправления. Самостоятельность местного самоуправления в России едва ли возможна. Во-первых, проживающие в пределах территориальных единиц граждане не интерпретируют себя в прямом смысле как территориальный коллектив, не усматривают в нем сообщество, отличное от государства. Во-вторых, в «интерпретации муниципальной власти ее институты поставлены в подчинение государственным чиновникам и учреждениям, а в органах центральной власти не воспринимают муниципалитет как юридическое лицо наподобие корпорации или общественного объединения».1.4. Усиление роли государственной власти в местном самоуправленииВ сфере организации муниципальной власти чрезвычайно значимо соотношение государственной власти и местного самоуправления, так как наиболее эффективное решение задач по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения возможно, если население имеет возможность вести повседневную управленческую деятельность. Очевидно, что самостоятельность местного самоуправления ограничена в результате повышения зависимости местных бюджетов от финансовых трансфертов других уровней бюджетов. Происходит уменьшение доли налоговых доходов в местных бюджетах и параллельно повышение доли финансовой помощи. Довольно заметно становится усиление контроля и надзора государственных органов за муниципалитетами. Повышается объем федерального регулирования ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Одновременно усложняются механизмы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Отметим, что модернизация институтов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления «работает» на укрепление вертикали власти, а не на демократизацию деятельности институтов местного самоуправления.В 2008 году был принят Указ Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». В след за данным Указом Президента РФ в субъектах России были принятых нормативно-правовые акты о мерах по его реализации. Так, например, Распоряжение Правительства Тюменской области от 23.09.2008 № 1323-рп «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Введение оценки эффективности органов местного самоуправления приводит к выявлению наименее способных и деятельных руководителей муниципалитетов, которых субъекты Федерации не хотят оставлять на своих местах. Выводы по главе 1.Во-первых, рассмотрены пять теорий местного самоуправления: теория свободной общины; общественная теория местного самоуправления; хозяйственная теория местного самоуправления; государственная теория местного самоуправления; дуалистическая теория местного самоуправления. Проанализировав данные теории, более оптимальной представляется дуалистическая теория местного самоуправления.Во-вторых, определено, что трудности создания «общей» теории как демократического института публичной власти достаточно объективны, так как заключаются в его многоаспектности.В-третьих, классифицированы на две группы и проанализированы принципы местного самоуправления. К первой группе относятся принципы, устанавливающие положение муниципальной власти в общей системе публичной власти. Ко второй группе относятся принципы, с которыми связано демократическое устройство, а также функционирование местной власти.В-четвертых, определено, что самостоятельность местного самоуправления ограничена в результате повышения зависимости местных бюджетов от финансовых трансфертов других уровней бюджетов.В-пятых, обозначено усиление контроля и надзора государственных органов за муниципалитетами.В-шестых, установлено, что институты ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления модернизируются в направлении усиления вертикали власти, а не на демократизацию деятельности институтов местного самоуправления.В-седьмых, обозначено, что введение оценки эффективности органов местного самоуправления приводит к выявлению наименее способных и деятельных руководителей муниципалитетов.ГЛАВА 2. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ТЮМЕНСКОЙ ОБЛАСТИ2.1. Органы местного самоуправления в Тюменской областиПредставительные органы местного самоуправления как органы публичной власти. Понятие «публичная власть» охватывает государственную власть РФ, государственную власть субъектов РФ и местное самоуправление, что подтверждается в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П, в котором отмечается, что публичная власть осуществляется посредством не только органов государства, но и «местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти». В дальнейшем Конституционный Суд РФ неоднократно продолжал использовать данный термин. Отметим, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ), но взаимодействуют между собой. Так, региональные государственные органы субъекта РФ в своих основных законах (Уставах, Конституциях) закрепляют положения о местном самоуправлении. Об институтах непосредственной демократии ведутся широкие дискуссии в юридической литературе.Приведём примеры региональных актов в таких субъектов РФ как: Амурская область, Приморский край, Республика Саха (Якутия) (Приложение 2). Система местного самоуправления объемна. В настоящем пункте будет рассмотрены только представительные органы местного самоуправления. Федеральный закон № 131-ФЗ подробно определяет статус этих органов. Можно утверждать, что представительные органы местного самоуправления занимают особое место в системе публичной власти. Подход к определению численности представительных органов поселений и городских округов, с одной стороны (табл. 1), и муниципальных районов – с другой, имеет свои особенности. Таблица 1.Численность представительных органов поселений и городских округовКоличество депутатов(чел.)Численность населения(чел.)не менее 7менее 1000не менее 10от 1000 до 10000не менее 15от 10000 до 30000не менее 20от 30000 до 100000не менее 25от 100000 до 500000не менее 35свыше 500000Итак, количество депутатов представительного органа определяется в строгой зависимости от численности населения соответствующего муниципального образования. Во втором случае количество депутатов представительного органа муниципального района определяется вне зависимости от численности населения района. Оно должно быть не менее 15 человек при формировании представительного органа муниципального района. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.Порядок деятельности представительных органов местного самоуправления. В порядке деятельности представительных органов можно назвать несколько проблем.Первая проблема. Формальность коллегиальности деятельности представительных органов. Это проявляется в том, что депутаты часто не участвуют в дискуссиях по обсуждаемым вопросам местного значения.Вторая проблема – нереализованность в полном объеме открытости, гласности работы представительного органа. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» установил обязанность за коллегиальными органами местного самоуправления обеспечивать присутствие граждан, юридических лиц на заседаниях в соответствии с регламентами органов местного самоуправления или иными муниципальными правовыми актами. На сегодняшний день, в регламентах большинства представительных органов местного самоуправления не регулируется.Представительные органы местного самоуправления (на примере муниципального образования городского округа город Тюмень).Муниципальное образование «Городской округ город Тюмень». Тюменская область является субъектом РФ, внутри которого существует множество муниципальных образований, например: городское округа – Тюмень, Тобольск, Ишим, Заводоуковский городской округ, Ялуторовск; муниципальные районы – Абатский, Вагайский, Тобольский, Тюменский и др. В настоящей работе рассмотрим представительные органы местного самоуправления на примере городского округа город Тюмень с использованием официального сайта Тюменской городской Думы VI созыва. Структура Тюменской городской думы VI созыва представлена в Приложении 3.Председатель Думы представляет Думу в отношениях с федеральными органами государственной власти, субъектами Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также юридическими, физическими лицами и общественными объединениями в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и законами субъекта Федерации. Председателем Думы является Дмитрий Владимирович Еремеев, который избран на эту должность в феврале 2012 года (Приложение 4).Заместитель председателя Думы выполняет поручения председателя Думы и Собрания Думы, а в случаях отсутствия председателя Думы или невозможности выполнения им своих обязанностей выполняет функции и полномочия председателя Думы. В полномочия Думы входят создание комиссий и рабочих групп. Комиссии могут быть как постоянные, так и временные. Срок деятельности временных комиссий и групп определяется при их создании. Постоянные комиссии образуются на срок полномочий Думы. В рамках Думы создаются комитеты.