Губернская власть

В данной работе описана система становления губернаторской власти ...

Назначение данного института в системе органов государственной власти, мы полагаем, следует определить через раскрытие его структуры и сущности функций. Для наиболее полного понимания правовой природы института губернаторства и эволюции его структуры и функций мы предлагаем следующую периодизацию.
1) 1708-1775 годы. Период возникновения и развития губернской системы управления: характеризуется становлением и поиском наиболее оптимальных путей развития местной администрации. В это время были изданы следующие нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность губернского аппарата: Инструкция воеводам от 29 мая 1719 года, Указ Верховного Тайного Совета от 9 января 1727 года, Наставление губернаторам 1764 года.

Термин «губернатор» происходит от лат. «gubernator», что в переводится как «правитель». Впервые эта должность появилась в Англии в XIV веке, в отечественной же истории губернатор –это начальник какой-нибудь большой административно-территориальной единицы, на примере царской России губернатор управлял губерниями.

Наиболее полно значение губернатора, как высшего лица в губернии утвердилось при Николае I в Указе 1837 года. Этим Наказом губернаторы наделялись широким кругом полномочий: полицейскими, надзорными, административно-хозяйственными и др. Закон отводил губернатору место непосредственного начальника вверенной ему губернии. Вступив на должность, должен был отправить в Министерство внутренних дел подробные сведения о состоянии принятой губернии и предложить свои соображения относительно ее будущего. Следующее по значению место после губернатора занимал губернский предводитель дворянства, исполнявший разнообразные полицейские, следственные, попечительские и иные функции. Уездный предводитель дворянства возглавлял аппарат уездных чиновников Механизм назначения губернаторов в России в I пол. XIX века/А.Н. Бикташева//Отечественная история - 2006. - №6 - с.31-41.. По официальному положению (1843 год) каждый губернатор, кроме ежедневного посещения губернского правления, должен был присутствовать еще во многих губернских учреждениях: в Приказе общественного призрения, в комитете земельных повинностей, в статистическом, строительном, оспенном комитетах, в комиссии народного продовольствия, в отделении коммерческого совета, а также в присутствиях: рекрутском, о детских приютах, для освидетельствования умалишенных и т.п. Губернаторы обязаны были присутствовать на торгах: в казенной палате и палате государственных имуществ, в удельной конторе. Губернаторы также являлись военными губернаторами своих губернских городов. Это было связано с возложением на них функций руководителя гарнизона или военных подразделений на территории губернии. Губернатору принадлежал служебный надзор за составом всего должностного персонала губернии.В период подготовки реформы 1861 г. по ходатайству провинциальных дворян в каждой губернии были учреждены "комитеты по улучшению быта владельческих крестьян". Эти комитеты были созданы для подготовки материалов и проектов "улучшения быта", т. е. освобождения, крепостных крестьян. Председателем комитета являлся губернский предводитель дворянства, а членами -- избранные представители уездного дворянства -- по двое от каждого уезда. Помимо этого, два члена назначались губернатором из "опытных" помещиков. Проекты губернских дворянских комитетов явились первоисточником для разработки общих проектов. Одновременно с образованием министерств прокуратура на местах была переподчинена Министерству юстиции, но ее роль по-прежнему была достаточно невысокой, так как функции надзора за филиалами правительственного аппарата на местах сливались частично с функциями управления. Такое совпадение надзора с администрацией, суда с полицией вообще было характерно для Российского государства того времени. Довольно сложную организацию имели военные поселения. Полки военных поселян комплектовались главным образом из государственных крестьян. Территория поселения каждого полка называлась округом, во главе которого стоял начальник, а при нем находились штаб и канцелярия. К концу царствования Александра 1 в военных поселениях находилось 375 тыс. человек, т.е. третья часть армии.При Александре II в период реформ (земской, судебной, городской и др.) и при Александре III губернаторы сохранили свою власть в губерниях, но произошли заметные изменения в структуре губернского правления, которое превратилось в исполнительный орган при начальнике губернии. Канцелярия губернатора стала играть более значительную роль.Власть губернаторов во второй половине XIX века была значительно усилена тремя законоположениями:• Положение комитета министров от 22/07/1866 года предоставило губернаторам право осуществлять внезапную ревизию во всех административных местах гражданского ведомства, не соглашаться на определение или перемещение чиновников, закрывать клубы или собрания, нарушавшие общественный порядок.• Положение комитета министров от 13/07/1876 года дало губернаторам право издавать в пределах своего ведомства постановления об общественном порядке и безопасности.• Положение 1881 года об усиленной охране городов и сел империи дало губернаторам обширную карательную власть.Выделяя общую тенденцию формирования наместничества, можно отметить, что, что она выражалась в их укрупнении и уменьшении их количества. В то же время в связи с расширением территории империи создавались некоторые новые генерал-губернаторства, которые решали, прежде всего, не правоохранительные (в отличии от уже существовавших), а военно-стратегические задачи. В частности, туркестанский генерал-губернатор подчинялся Военному министерству, что было связано с военно-политической обстановкой в данном регионе Государственный строй Российской Империи накануне крушения: Сб.законодат.актов. - М.: Изд. МГУ, 1995. - 208 с.С 80-х г. XIX в. значение губернаторов еще более возрастает. Они получили право влиять на судебные органы (в частности, допускался просмотр ими списков лиц, имеющих право быть избранными в мировые судьи, списков присяжных заседателей). С 1889 г. губернаторы стали председателями губернских присутствий -- административно-судебных учреждений для крестьянских сословных учреждений и органов надзора за ними (земских начальников). С 1904 г. губернаторы являлись председателями губернских "особых совещаний" (в состав "совещания" входили начальник губернского жандармского управления и прокурор окружного суда). Совещание руководило производством дознаний по государственным преступлениям и могло прекратить дело или дать ему ход.Управление уездами после 1861 г. по-прежнему находилось в руках дворянства. Уездный исправник назначался губернатором из дворян, в уездном полицейском управлении были два дворянских заседателя, выбранные уездным дворянским собранием. Уездный предводитель дворянства был председателем ряда уездных присутствий и комитетов, которые часто играли роль исполнительных инстанций для соответствующих губернских учреждений. Кроме того, в составе уездных земских собраний (в соответствии с реформой 1864 г.), было 40 -- 45% гласных дворян. Большинство мировых судей и становых приставов и все земские начальники также были дворянами, что делало управленческий аппарат уезда полностью однородным в сословном отношении эГубернаторские органы власти являлись важным связующим звеном для осуществления министерством внутренних дел функций надзора над значительной частью дворянских и городских сословных учреждений, а также земских и городских органов самоуправления.Начиная с 1866 г. правительство ввело в действие ряд законов, существенно ограничивавших земскую деятельность. Никакой административной власти земства не имели и для приведения в исполнение своих решений всегда вынуждены были обращаться к органам губернаторской власти и полиции.Новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях, императора Александра III имело главной своей целью усилить правительственный контроль над органами местного самоуправления в России.Существенно реформировалась избирательная система: если для съезда дворян-землевладельцев минимальный ценз был значительно понижен (там, где он равнялся 200 десятинам земли, он стал равен 125 десятинам), то для городских избирателей ценз повысился в 2,5 раза (с б тыс. руб. оборота до 15 тыс.). Третий избирательный съезд был упразднен, а гласные в уездное земское собрание стали назначаться из списка кандидатов, составленного на волостных сходах самими губернаторами. В состав уездных земских собраний были введены некоторые чиновники (от Министерства государственных имуществ, от удельного ведомства, от духовенства, городского головы, а также весь прежний состав земской управы).Согласно Положению, в губернских правлениях создавалось новое подразделение - губернское по городским и земским делам присутствие "для обсуждения, в подлежащих случаях, правильности и законности постановлений и распоряжений земских учреждений и для решения других дел, в сем Положении указанных". Председательствовать в этом присутствии было поручено губернатору, которому придавались самые широкие полномочия. Так, если он не сочтет возможным согласиться с решением большинства членов присутствия, то приостанавливает его исполнение, передавая его на усмотрение министра внутренних дел.Губернатор получил возможность самостоятельно проводить ревизию земских управ и других исполнительных органов земского управления, а также всех подведомственных земству учреждений Кириллова Т.К. История отечественного государства и права. - СПБ.[и др.]: Питер, 2006. - 160 с. -Положение 1890 г. перевело должности председателя и членов земских управ в разряд государственных служащих. Это означало, что лица, избранные на эти должности, подлежали утверждению в них администрацией. Так, председатель губернской управы утверждался министром внутренних дел, а председатель уездной управы, члены губернской и земской управ -- губернатором. При этом особо подчеркивалось, что если избранные не будут утверждены, то проводятся повторные выборы, в которых "лица, не удостоившиеся утверждения" не могут баллотироваться вновь.Нововведения резко усиливали зависимость деятельности органов местного самоуправления от губернатора и его аппарата. Они превратили земства в исполнительные хозяйственные органы при местных администраторах. Даже сами чиновники называли земскую контрреформу 1890 г. "шагом по пути к упразднению земских учреждений.Подытоживая события повествуемого века, можно отметить, что изменения в губернском аппарате XIX века были направлены на окончательное укоренение и максимизацию сил и функций губернатора. Связано это было, безусловно, с нарастающим народным неудовольствием существовавшим политическим режимом. Здесь фискальная проблема, впрочем как и проблема государственной обороны, отходили на второй план, уступая место необходимости контроля на умонастроениями населения.Административные полномочия нижегородского генерал-губернаторства в 1825 - 1827 годыПринципиально новых норм, регламентирующих деятельность генерал-губернаторов. Генерал-губернаторы руководствовались Учреждением для управления губерниями 1775 года, Наказом гражданским губернаторам 1837 года (сущность которого заключалась в восполнении пробелов в Учреждении, а также в детализации различных положений законодательства, регулирующего административные правоотношения) и Инструкцией генерал-губернаторам 1853 года (назначение которой сводилось к дублированию положений Наказа гражданским губернаторам, но адресовывалась она генерал-губернаторам). Таким образом, можно обоснованно выделять два периода существования данного института в нижегородском регионе, но, учитывая вышесказанное, мы полагаем, что для наиболее четкого анализа и качественного исследования следует объединить рассмотрение структуры, функций и правомочий генерал-губернаторской власти в единую систему без разделения на периоды и ограничиться временными рамками исследования, охватывающими 1825-1827 годы.Крестьянская война под предводительством Е. Пугачева показала неспособность местных властей в полном объеме реализовывать охранительную политику в регионах. Основным условием, которое обусловливало неэффективность местного государственного аппарата, было отсутствие четкой административной системы, которая способна была бы вовремя реагировать на возникающие кризисы социального, политического и экономического характера. В этой связи, правительство решило укрепить местное управление, осуществив соответствующую реформу. Вполне логичным стало образование нового института — наместничества (генерал-губернаторства) и уменьшение территории губерний.Следует предположить, что при выборе административного центра наместничества центральное правительство руководствовалось следующими факторами:— Удобное географическое расположение населенного пункта.— Наличие развитой инфраструктуры (по сравнению с другими городами региона).— Экономическая, политическая и культурная значимость.Всем этим требованиям отвечал и Нижний Новгород: город находился в центре торгового пути, проходящего по рекам Волге и Оке, а также занимал выгодное оборонное положение, что в то время было немаловажным. В Нижнем Новгороде правительственным указом от 9 сентября 1779 года учреждалось Нижегородское наместничество, в которое в различные периоды входили Пензенская, Вятская, Костромская, и, естественно, Нижегородская губернии. Следуя логике административной реформы, Екатерина II позаботилась о наделении генерал-губернаторов обширными полномочиями, которые без существования механизмов реализации являлись бы декларативными. В связи с этим, в аппарат наместничества был включен соответствующий контрольно-регулирующий орган, способный реализовывать государственную политику на территории конкретного генерал-губернаторства. Этим учреждением стало Наместническое правление, которое было учреждено 22 декабря 1779 года, одновременно с введением института генерал-губернаторства. Ликвидирован был данный орган указом Сената от 12 декабря 1796 года, в связи с проведением новой губернской реформы и восстановлением Нижегородской губернии.Следующий этап развития института нижегородского генерал-губернаторства начался 30 августа 1825 года. В этот время создается новый орган при генерал-губернаторе под названием Канцелярия нижегородского, симбирского, саратовского и пензенского генерал-губернатора, являвшаяся высшим контрольно-ревизионным органом в пределах генерал-губернаторства. Это учреждение было упразднено в 1828 году, в связи с решением особого секретного комитета от 6 декабря 1826 года.Структура и функции генерал-губернаторской власти в Нижнем Новгороде практически не отличалась от других генерал-губернаторств центральной России, за исключением того, что в задачи Нижегородского генерал-губернатора входило наблюдение за функционированием Нижегородской ярмарки. Компетенция и объем правомочий Нижегородского генерал-губернатора значительно отличались от административно-территориальных образований находящихся на западных окраинах Российской Империи. Так, например, правомочия генерал-губернаторов в Польше и Финляндии ограничивалась конституциями. В Нижегородском генерал-губернаторстве каких-либо законов, ограничивающих полномочия верховного управителя, не было.В административной практике второй половины XIX в. прослеживается курс на сокращение числа генерал-губернаторств: в 1856 г. упразднено Харьковское и Витебское генерал-губернаторства; в 1866 г. Петербургское; в 1874 г. - Hовороссийское, Минская губерния выведена из состава генерал-губернаторства Северо-Западного края; в 1866 г. ликвидирован пост петербургского генерал-губернатора; в 1874 г. упразднено Hовороссийское и Бессарабское генерал-губернаторства. Александр II, стремясь “низвести пост в Варшаве до уровня обыкновенного генерал-губернатора”, упразднил звание наместника и само наименование Царство Польское, заменив его Привислянским краем; в 1876 г. - Прибалтийское; в 1881 г. - Оренбургское; в 1882 г. - Западно-Сибирское. Наместничество на Кавказе в 1881 г. было преобразовано в генерал-губернаторство во главе с главноначальствующим гражданской частью, однако, имевшим более широкие права, чем обычный генерал-губернатор. Принимается ряд мер, ограничивающих властную самостоятельность туркестанского генерал-губернатора, хотя и в царствование Александра III он, наряду с виленским генерал-губернатором, пользовался наибольшими полномочиями.Hо это не означало, что самодержавие отказалось от идеи установления сильной региональной власти. Все более укреплялся взгляд на генерал-губернаторскую власть как на власть чрезвычайную и сугубо политическую. Параллельно с этим появляются на административной карте новые генерал-губернаторства: в 1882 г. - Степное, в 1884 г. - Приамурское. На рубеже XIX-XX вв. обсуждается идея восстановления генерал-губернаторской власти в Западной Сибири 8, в 1903 г. учреждается наместничество на Дальнем Востоке, в 1905 г. восстанавливается наместничество на Кавказе и генерал-губернаторство в Прибалтике. Вновь появляются проекты разделения страны на наместничества (генерал-губернаторства)Политические осложнения не только на окраинах, но и в так называемых внутренних губерниях вновь заставляли обращаться к идее сильной местной власти.