Бюджетный контроль в Российской Федерации

Анализируются правовые основы бюджетного контроля, рассматривается бюджетный контроль, осуществляемый различными государственными органами.
Защита была в 2013 году, оценка "отлично" ...

Согласно ст. 157 БК РФ органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов. Полномочия органа государственного (муниципального) финансового контроля, созданного законодательным (представительным) органом, определяются законом (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования).
Статьей 101 Конституции РФ установлено, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.
Пунктом 2.1 ст. 157 БК РФ установлено, что Счетная палата РФ также вправе проводить проверки бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов – получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Согласно ст. 167.1 БК РФ Счетная палата РФ обладает бюджетными полномочиями, установленными Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации».

Актуальность исследования выражается в том, что обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления в современных условиях развития Российской Федерации настойчиво требует повышения результативности и эффективности использования средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов муниципальных образований. В связи с этим в бюджетном процессе возрастает роль финансового контроля за исполнением бюджетов.
С учетом положений ст. 18 Конституции РФ о том, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления, необходимым условием осуществления финансово-бюджетного контроля является соблюдение п рав и свобод граждан, которые реализуются в деятельности участников бюджетного процесса. Для этого правовое регулирование финансово-бюджетного контроля должно отвечать современным потребностям общества, современному уровню развития бюджетной системы Российской Федерации.

В его основу легли уже известные требования к дьякам по присылке расходных ведомостей. Новые инструкции носили более строгий характер. В них четко прописывались обязанности земского камерира в финансово-контрольной сфере. В его компетенцию входило не только востребование от земских комиссаров и приемщиков ежегодных счетов, их освидетельствование и создание к ним писем, но и их проверка. Анализу также подвергались книги, в которых отражались все вычеты из казны (расходы). После проверки составлялась единая земская книга, которую должны были подписать все земские комиссары. После этого камерирские книги направлялись на освидетельствование в Ревизион-коллегию. Если в отчете содержались недочеты или противоречия, то Ревизион-коллегия могла затребовать от камериров разъяснение. Обо всех дополнительно замеченных убытках и растратах камерир обязан был сообщать в Ревизион-коллегию.Следующим важнейшим событием в развитии контрольно-ревизионной системы России стала реформа Екатерины II, суть которой с точки зрения контроля заключалась в переносе различных, в том числе и контрольных, полномочий на места. Для этого были созданы казенные палаты – в губерниях и казначейства – в уездах. Казенная палата распоряжалась множеством финансовых и административно-хозяйственных дел: заведовала податным делом, надзирала за налоговыми поступлениями, ведала источниками доходов, осуществляла финансовый контроль. Важно отметить, что основной функцией казенных палат в системе контроля была сохранность доходов.Министерская реформа начала XIX в. непосредственно на организации финансового контроля не отразилась, но в этот период происходят существенные изменения в системе управления государством в целом, и финансового управления в частности.Следующий этап реформы финансового контроля начался в начале XIX в., когда был принят Высочайший манифест от 28 января 1811 г. «Об устройстве Главного управления Ревизии Государственных счетов», который заложил основу только для организации высших органов финансового контроля. Управление делами этой важной отрасли государственного строительства было вверено особому лицу – государственному контролеру. Созданное Главное управление являлось независимым от других, с правами и обязанностями, равными прочим министерствам.Должность государственного контролера была введена немного раньше – 25 июля 1810 г. Манифестом «О разделении государственных дел на особые управления, с назначением предметов каждому управлению принадлежащих». В состав Главного управления ревизии государственных счетов при его учреждении вошли: Совет главного управления ревизии государственных счетов, Канцелярия государственного контролера, Государственная экспедиция для ревизии счетов, Военно-счетная экспедиция, а также Адмиралтейская и Черноморская счетные экспедиции.В 1827 г. после небольшого периода правления Совета государственного контролера во главе Главного управления ревизии становится новый государственный контролер – Алексей Захарович Хитрово. Это событие, как известно, практически совпало со сменой высшей власти в Российской империи, - в 1825 г. Однако сложившаяся в стране ситуация не позволяет Хитрово заняться реформированием системы финансового контроля вплоть до 1836 г. Вехой дальнейшего развития контрольно-ревизионной деятельности в России необходимо считать 1836 г.Государственный контролер А.З. Хитрово имел определенный опыт контрольно-ревизионной работы: в качестве сенатора он осуществил ревизию в шести губерниях. Однако с точки зрения финансового контроля, этот опыт нельзя в полной мере назвать профессиональным, так как основной целью сенаторских ревизий была проверка, прежде всего, системы местного управления; контроль над финансовой деятельностью иногда вообще отсутствовал, а иногда имел побочный характер. Но в целом можно сделать вывод о том, что А.З. Хитрово, так же как и Б.Б. Кампенгаузен, не был профессиональным ревизором.Вместе с тем это не помешало ему внести значительный вклад в реформирование системы государственного контроля. По мнению М. Кремяновского, Хитрово основной целью переустройства финансового контроля считал урегулирование его механики. В связи с этим он выступил инициатором создания подробных правил ревизий в виде инструкций. Иной точки зрения придерживается А.А. Ялбулганов, который считает, что «данные реформы касались преимущественно вопросов организационного устройства центрального контрольного органа и не касались методов осуществления контрольной деятельности».Изучение истории позволяют сделать вывод о том, что утверждать о возникновении финансово-бюджетного контроля в России можно лишь с образованием финансовых органов, а говорить о финансовом контроле, как самостоятельном институте, можно только с момента учреждения специализированного органа финансового контроля – Главного управления ревизии государственных счетов. Более того, необходимо при исследовании становления финансового контроля изучать формы его осуществления и отграничивать финансовый контроль от управленческого контроля. Так, финансовый контроль осуществляется преимущественно в виде проверок и ревизий финансовой документации, что несвойственно управленческому контролю.Глава 2. Субъекты бюджетного контроля2. 1. Бюджетный контроль, осуществляемый представительными органами властиСтатьей 265 БК РФ установлено, что финансовый контроль законодательных (представительных) органов предусматривает право соответствующих законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления на получение от органов исполнительной власти, местных администраций муниципальных образований необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета; получение от финансовых органов оперативной информации об исполнении соответствующих бюджетов; утверждение (неутверждение) отчета об исполнении соответствующего бюджета; создание собственных контрольных органов (Счетная палата РФ, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов); вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.Статьей 37 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД, установлено, что по решению палаты на ее заседания могут быть приглашены представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты для предоставления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым Государственной Думой законопроектам и иным вопросам. Статьей 29 данного Регламента установлено, что комитеты и комиссии палаты вправе запрашивать документы и материалы, необходимые для их деятельности, у руководителей государственных органов и иных организаций.В соответствии со ст. 93 данного Регламента Государственная Дума по вопросам своего ведения принимает правовые акты в виде постановлений. Постановлениями Государственной Думы также оформляются заявления, обращения и парламентские запросы.В соответствии со ст. 26 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ, постоянно действующими органами Совета Федерации являются комитеты Совета Федерации и постоянные комиссии Совета Федерации. Статьей 30 данного Регламента установлено, что к ведению Комитета Совета Федерации по бюджету относятся в том числе вопросы государственного финансового контроля, бухгалтерской и финансовой отчетности, вопросы сметы расходов по обеспечению деятельности Совета Федерации.К ведению Комиссии Совета Федерации по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации в том числе относятся вопросы формирования проекта бюджета и сметы расходов по обеспечению деятельности Совета Федерации, контроля за их исполнением.Согласно ч. 2 ст. 27 данного Регламента комитет, комиссия Совета Федерации вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения в Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, а также запрашивать материалы и документы, необходимые для их деятельности, у государственных органов, общественных объединений, должностных лиц.Статьей 68 данного Регламента предусмотрено, что Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами, а также по вопросам организации деятельности Совета Федерации.Согласно ст. 13 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Совет Федерации, Государственная Дума вправе направить парламентский запрос руководителям федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также Пенсионного фонда РФ, Фонда фяяясоциального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования РФ по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц.В соответствии со ст. 7 данного Федерального закона формами деятельности членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в том числе являются: внесение парламентского запроса (запроса Совета Федерации, Государственной Думы), запроса члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы (депутатского запроса); обращение с вопросами к членам Правительства РФ на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания РФ; обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан.Статьей 5 данного Федерального закона установлено, что удостоверения члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы являются документами, дающими право беспрепятственно посещать органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать воинские части, организации независимо от форм собственности, полностью или частично финансируемые за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, либо имеющие льготы по уплате налогов и обязательных платежей, либо имеющие в качестве учредителей органы государственной власти и (или) органы местного самоуправления.Приведенные положения позволяют сделать вывод, что Совет Федерации и Государственная Дума располагают полномочиями по осуществлению контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в пределах бюджетных полномочий Российской Федерации. Указанные органы могут издавать индивидуальные правовые акты в форме постановлений, парламентских и депутатских запросов.Пунктом 4 ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в пределах и формах, установленных конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации и законами субъекта Российской Федерации, осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации.Согласно ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Следует отметить, что указанные полномочия распространяются и на осуществление контроля за исполнением местных бюджетов. Статьей 40 данного Федерального закона установлено, что депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления их полномочий.С учетом рассмотренных положений можно сделать вывод о том, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают полномочиями по осуществлению контроля за исполнением бюджетов в пределах бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации, а представительные органы муниципальных образований – полномочиями по осуществлению контроля за исполнением бюджетов в пределах бюджетных полномочий муниципальных образований.Полномочия указанных органов на издание индивидуальных правовых актов устанавливаются нормативными правовыми актами, определяющими правовой статус этих органов.2. 2. Бюджетный контроль, осуществляемый исполнительными органами властиСтатьей 154 БК РФ, определяющей основы бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти (исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований), полномочия указанных органов по осуществлению контроля за исполнением бюджетов не установлены.Положениями БК РФ, а также Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» полномочия Правительства РФ по осуществлению контроля за исполнением бюджетов не установлены.Федеральными законами от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочия высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и полномочия местных администраций по осуществлению контроля за исполнением бюджетов не установлены.Вместе с тем в ст. 266 БК РФ указано, что финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами (должностными лицами) местных администраций муниципальных образований, осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.Представляется, что перечень указанных в данной статье субъектов не является исчерпывающим. С учетом положений ст. 269 БК РФ данный перечень можно дополнить, включив в него главных администраторов доходов бюджета и главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета.Очевидно, что полномочия государственных органов исполнительной власти, исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований по осуществлению контроля за исполнением бюджетов включают полномочия названных в ст. 266 БК РФ исполнительных государственных органов и органов местного самоуправления, в связи с чем в ст. 154 БК РФ необходимо внести соответствующее дополнение.С учетом положений ст. 266 БК РФ полномочия Правительства РФ по осуществлению контроля за исполнением бюджетов включают соответствующие полномочия Федерального казначейства, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, главных распорядителей (распорядителей) средств федерального бюджета.Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций по осуществлению контроля за исполнением бюджетов включают соответственно полномочия в указанной сфере финансовых органов субъектов Российской Федерации и уполномоченных ими органов, главных распорядителей (распорядителей) средств бюджета субъекта Российской Федерации, финансовых органов местного самоуправления и уполномоченных ими органов, главных распорядителей (распорядителей) средств местного бюджета.Федеральное казначейство является структурным подразделением Министерства финансов РФ. Оно действует на основе Положения о Федеральном казначействе, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 года № 703. Согласно ст. 267 БК РФ Федеральное казначейство осуществляет финансовый контроль в сфере организации исполнения бюджета, исполнения бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита бюджета, в том числе за непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств; непревышением бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями; непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями; непревышением кассовых выплат, осуществляемых администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над доведенными до них бюджетными ассигнованиями; соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета; наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Министерством финансов РФ, возникновение у него денежных обязательств.Федеральное казначейство в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, международными договорами РФ, нормативными правовыми актами Министерства финансов РФ, а также Положением о казначействе.Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, Центральным банком РФ, общественными объединениями и другими организациями.Федеральное казначейство осуществляет следующие полномочия в сфере бюджетного контроля:доводит до главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета показатели сводной бюджетной росписи, лимиты бюджетных обязательств и объемы финансирования;ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета;открывает в Центральном банке РФ и кредитных организациях счета по учету средств федерального бюджета и иных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации, устанавливает режимы счетов федерального бюджета;открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;ведет сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета;ведет учет показателей сводной бюджетной росписи федерального бюджета, лимитов бюджетных обязательств и их изменений;получает в установленном порядке от главных распорядителей средств федерального бюджета, органов исполнительной власти субъектов Федерации, государственных внебюджетных фондов и органов местного самоуправления материалы, необходимые для составления отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации;осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации;осуществляет управление операциями на едином счете федерального бюджета;осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета;осуществляет подтверждение денежных обязательств федерального бюджета и совершает разрешительную надпись на право осуществления расходов федерального бюджета в рамках выделенных лимитов бюджетных обязательств.