Земство Симбирской губернии во второй половине XIX – начало XX вв.

Земство Симбирской губернии во второй половине XIX – начало XX вв. ...

ВВЕДЕНИЕ 2
Глава 1. Структура и функции губернского по земским и городским делам присутствия в Российской Империии в конце XIX – начале ХХ вв. 7
1.1 . Реформы органов государственной власти во второй половине XIX- начале XX века 7
1.2 Губернское по земским и городским делам присутствие в Российской Империи в конце XIX – начале XX вв.: организационно-правовые основы деятельности и взаимодействие с губернской властью 17
Глава 2. Симбирское губернское по земским и городским делам присутствие 39
2.1 Взаимоотношения земских и городских органов самоуправления 39
2.2 Деятельность Симбирского губернского по земским и городским делам присутствия 47
Заключение 68
Библиографический список литературы и источников 69

Земство Симбирской губернии во второй половине XIX – начало XX вв.

В случае неутверждения назначались новые выборы. Далее статья 119 гласила: «Если сии последние выборы не состоятся или вновь избранные лица не будут утверждены, то должности, остающиеся свободными, замещаются, в случае надобности, на выборный срок лицами, назначенными министром внутренних дел с соблюдением условий в статьях 116 и 117 указанных».58
Кроме того, если ранее только земское собрание решало о передаче председателя и членов управы уголовному суду за проступки по должности, то теперь это право также получил и губернатор (ст. 132, 133).
Начальник губернии по-прежнему был обязан накладывать свою резолюцию на каждое земское ходатайство, несмотря на то, что губернаторы в своих мнениях, представленных комиссии статс-секретаря М.С. Каханова, просили освободить их от этой действительнотрудоемкой обязанности. Зато разработчики Положений 1890 г. лишили права ходатайствования уездные земства, предположив, что, таким образом, поток земских ходатайств значительно уменьшится. Однако на деле этого не произошло. Многие губернские собрания начали автоматически визировать все уездные «пользы и нужды».
Кроме того, в 90-е годы сами губернские земства стали смелее и чаще апеллировать к центру. Наконец, под давлением общественности 2 февраля 1904 г. право уездов на самостоятельные ходатайства было восстановлено. Согласно Положению 1890 г., крестьянские выборы, проходившие до этого под надзором уездных чиновников, на последнем этапе были фактически заменены губернаторским назначением из списка кандидатур. Статья 51 нового Положения гласила: «Из числа избранных губернатор утверждает положенный комплект гласных от сельских обществ». Несомненно, эта норма была серьезным антидемократическим шагом и могла отрицательно повлиять на облик земства в глазах крестьян. Обозначение участкового крестьянского начальника термином «земский» также могло способствовать дискредитации органов земского самоуправления в глазах крестьянской массы. Тем более что, по наблюдению Б.Б. Веселовского, «назначение в гласные было поставлено в зависимость от отзыва земского начальника».59
В целом, надзор губернаторов за органами земского самоуправления расширился (право ревизии, утверждение в должностях членов земских управ, назначение гласных от крестьян, расширение перечня земских постановлений, утверждаемых губернатором и др.). Однако установившаяся в 1864-1890 гг. практика взаимоотношений губернаторов и земств в целом сохранилась и после контрреформы. Введенную Положением 1890 г. формулу «наблюдения за целесообразностью» земской деятельности губернаторы не воспринимали или не принимали и продолжали традиционно следить лишь за законностью земских действий. Подобный принцип 114 Статьи 116 и 117 определяли требования для выдвижения кандидатур на должности председателей и членов земских управ.
Санкт-Петербургское губернское земское собрание являлось в этом ряду исключением и действительно приостанавливало многие уездные ходатайства. Если поставить вопрос – кто допускал больше произвола в отношении законодательства, то, в этом смысле, конечно, произвола со сторон земств было больше. По-другому и быть не могло, так как функционально губернатор непосредственно не вмешивался в земскую деятельность, а лишь проверял ее на предмет законности. Открыто симпатизирующий земскому самоуправлению В.М. Гессен с неудовольствием констатировал: «Как известно, в некоторых из наших «сфер» принято объяснять конфликты между администрацией и земством чрезмерной «притязательностью» земств, постоянным их стремлением, во чтобы то ни стало выйти из рамок, в которые их деятельность поставлена законом».60
Губернаторский надзор также нельзя относить к надзору прокурорскому. Губернатор выполнял административные, а не судебные функции, он не был отстранен от решения ряда местных социальных и хозяйственных вопросов и нес личную ответственность за общее состояние дел во вверенной ему губернии. В.М. Гессен пришел к следующему выводу: «Как ни широко раздвинуты новым положением рамки административного контроля, тем не менее, и по новому положению администрация контролирует земство, а не управляет через его посредство».61
Разбирая споры земских учреждений и губернаторов, можно говорить отчасти о том, что их взаимоотношения строились, главным образом, на конфликтной основе. Запрограммированность историка на поиск информации о конфликтах земских учреждений с губернаторами, преувеличение остроты этих конфликтов, может привести к ситуации, сложившейся в традиционной советской историографии при изучении крестьянского движения в дореволюционной России, когда любой хулиганский поступок крестьянина, пьяная драка или воровство рассматривались как социальный протест. Соревнование провинциальных исследователей крестьянского движения (кто больше насчитает крестьянских выступлений в родном крае) порождало абсурдную интерпретацию фактов и гигантские цифровые показатели.
Впервые в историографии В.В. Куликов на примере двух уездных земств (Орловского и Уржумского) Вятской губернии попытался определить – насколько конфликтная сторона определяла характер взаимоотношений земских органов с местной властью. Так, с 1890 по 1915 гг. Орловское уездное земское собрание приняло 3806 постановлений, Уржумское собрание – 3691. Из них губернатор приостановил по первому земству всего 17 постановлений, по второму – 18. «Таким образом, правительственная власть за 26 лет отменила 0,47% постановлений Орловского земства и 0,49% постановлений Уржумского земства, – констатирует исследователь. – Могут ли такие показатели подтверждать распространенное мнение о мелочной административной опеке и произволе губернатора по отношению к органам земского самоуправления?»62.
Как земствам, так и администрации было выгодно сотрудничество, основанное на общей заинтересованности в поднятии благосостояния региона. В Петербургской губернии наблюдалась тенденция к сокращению губернаторских протестов, в свою очередь губернское земство шло навстречу начальнику губернии, удовлетворив 82% его протестов за период 1892-1913 гг. В Новгородской и Псковской губерниях общее число протестов несколько возросло, но и земства менее охотно их удовлетворяли.
На рубеже веков, особенно в 1904 г. отношения земских учреждений с губернаторами несколько обострились по причине активизации земско-либеральной фронды и стремлением губернаторов затормозить этот процесс.


















Глава 2. Симбирское губернское по земским и городским делам присутствие
2.1 Взаимоотношения земских и городских органов самоуправления
Правовые основы формирования земских органов власти определили их тесное взаимодействие с органами городского самоуправления, так как они были равны по значимости, имели схожие цели работы. Органы городского самоуправления представлены были городскими думами и управами. По мнению ряда исследователей, местное самоуправление понималось государством прежде всего как земство, в то время как внимания органам городского самоуправления выделялось довольно мало.
По мнению Е.А. Ерохиной, отношения земств с органами местного самоуправления носили своеобразный характер – они имели общие обязанности – попечение общественного призрения, народного образования, просвещения, здравоохранения, но в то же время четкое разграничение их полномочий отсутствовало63. С другой стороны, согласно Городовому положению 1870 г., органы городского самоуправления и органы земств были обязаны исполнять взаимные законные требования, либо обращаться, в случае конфликтных ситуаций, к губернатору 64.
Согласно городовому положению 1892 г., в состав городских дум были введены представители земских органов. Это, с одной стороны, должно было улучшить взаимную работу органов земского и городского самоуправления, а с другой стороны – сократить количество конфликтных ситуаций. Однако, противоречия в сфере начисления налогов, оценки недвижимого и движимого имущества, задолженности по земскому сбору, не смотря на нововведение, остались на прежнем месте65.
В Симбирской губернии конфликтные ситуации во взаимоотношениях городских органов самоуправления и земств отмечались в сфере налогообложения, финансирования учреждений образования, здравоохранения и поддержания в должном виде инфраструктуры. В свою очередь, земские учреждения почти не выделяли на это финансовых средств, и вся забота падала на городские органы самоуправления. Так, одним из самых известных конфликтов земских и городских органов самоуправления в Симбирской губернии стали ремонтные работы на городском мосту через р. Свиягу, на который ни земство, ни городская управа не желали выделять средства 66.
Во время проведения первых шагов внедрения городового положения 1870 г. в некоторых уездах Симбирской губернии взаимодействие земств и городских органов самоуправления было плодотворным и принесло огромную пользу в виде совместного финансирования открытия учреждений начального и профессионального образования. Кроме того, земские и городские органы местного самоуправления неоднократно участвовали в комиссиях, основной целью которых была выработка особой программы регулирования взаимоотношений вышеобозначенных органов самоуправления 67. Идею эту поддерживали центральные органы, которые через канцелярию губернатора направляли распоряжение об организации специальных комиссий из равного количества выборных людей от земств и городских дум68.
Однако, как показала практика, работа этих комиссий не принесла должного результата. Согласно распоряжению губернатора Симбирской губернии, комиссии должны были заниматься обсуждением налоговых разграничений в городах, предотвращением возникновения противоречий в работе двух органов самоуправления, в то время как в действительности на заседании этих комиссий разрешались уже возникшие спорные вопросы, притом зачастую - безрезультатно69.
Споры земств и городских органов самоуправления в Симбирской губернии возникали и на почве содержания инфраструктуры спусков, мостов и прочих гидрологических сооружений, находившихся в городах Симбирской губернии. Изначально земства, финансировавшие эти учреждения, ратовали за передачу их в ведение органам городского самоуправления, так как тратили на их содержание большое количество средств. В итоге, данные объекты были полностью переданы на баланс органам городского самоуправления, а земства, в свою очередь, оказывало лишь небольшую финансовую помощь. Например, на содержание спусков к р. Волге в г. Симбирске в конце 19-го столетия ежегодно требовалось около 6,5 млн. рублей. После передачи спусков в ведение городских органов самоуправления земство выделяло на содержание этих сооружений всего чуть более 13 тысяч рублей в год70.
Вторым камнем преткновения во взаимоотношениях городских и земских органов самоуправления было содержание объектов здравоохранения, которые они, согласно городовому положению 1870 г., должны были содержать совместно. Однако, в законодательстве степень их финансового участия определена не была71.
«Такая ситуация сложилась в Сызрани во время эпидемии брюшного тифа. Сызранская городская управа предоставила помещение для содержания больных тифом, которое земство было вынуждено оборудовать под больницу. На этом ограничились мероприятия по борьбе с эпидемией с обеих сторон. Между тем, согласно донесению Сызранского полицмейстера, эта временная больница для тифозных больных работала весьма неэффективно: была переполнена больными, в ней не хватало врачебного персонала, земство эту больницу оборудовало и больше к не могло принимать участия в ее деятельности, так как в ведение земства была еще и собственная больница»72.
Земские учреждения имели право перевода учреждений здравоохранения в более приспособленные для этого здания, не согласовывая это с городской думой. В Симбирской губернии не раз были отмечены случаи такового перевода больниц в более приспособленные, но дорогие по содержанию здания. Зачастую городские органы самоуправления, не взирая на такой факт, продолжали отпускать средства в прежнем объеме. Поэтому земства обращались вначале к губернатору, а затем в суд по взысканию недоимок по платежам за содержание зданий. Такие случаи были отмечены в Сенгилее, Ардатове и Симбирске. В свою очередь, органы местного самоуправления пытались отдать в собственность земству такие больницы, и выделять на их содержания небольшие суммы73.
Третьим проблемным участков в сфере взаимодействия органов местного самоуправления и земств стала оценка имущества городов Симбирской губернии. Оценки городского имущества производились земствами совместно с городскими и общественными учреждениями, и подпадали под это все здания, находившиеся в черте города. Оценку проводили специальные комиссии, состоявшие из представителей земских учреждений и органов городского самоуправления74. В конце XIX – начале ХХ вв. эти налоги постоянно росли. Если в конце 1870-х гг. земский сбор в Симбирской губернии составлял 0,7 копейки с рубля дохода, приносимого имуществом, то в начале ХХ в. таковой земский сбор составил 1,5 копейки с рубля75.
Оценка доходности движимых и недвижимых имуществ вызывало противодействие в ряде случаев. На пример, часто случалось так, что земство неверно оценивало доходность недвижимого имущества городов, исходя из недостоверных, не проверенных данных. Органы городского управления, в интересах которых было не проводить оценку недвижимости, пытались всячески от этого уклониться, не являясь на оценочную комиссию в земства. Земство, на основании данных оценки доходности имуществ, собирало налоги на удовлетворение своих расходов. Свыше 70% сборов с суммы налогов составляли сборы на содержание земства. Однако, городские думы и управы в Симбирской губернии не всегда были согласны с правильностью начисления налога, а также оценки движимого и недвижимого имущества. Зачастую они требовали переоценить налог, либо исправить данные о доходности и обложении имущества.76 Но в ряде случаев наблюдалась обратная ситуация. Земские управы подавали ходатайство в губернское по городским делам присутствие об отмене постановлений городских дум о размере взимаемого налога и о неверно проведенной оценки доходности имущества77.
В конце XIX в нередки были случаи жалоб земств на постановления городских дум, согласно которым запрещалось собирать земские налоги с различного движимого имущества, находящегося в частных руках. В свою очередь, думы принимали такие постановления, основываясь на многочисленных жалобах горожан в городские управы о непомерном размере земского налога. Некоторые такие случаи городские думы рассматривали по несколько лет, либо передавали для разрешения в вышестоящие организации78.
В 1886 г., Симбирская городская дума отказалась утвердить сумму и порядок раскладки государственного налога на городские земли, сославшись на отсутствие в этом требовании законного основания, и утвердила размер налога самостоятельно79.
Несколько раз Симбирская городская дума отказывалась вводить повышенного размера земский сбор, который превышал размер государственного налога, до выяснения причин необходимости такого повышения. В большинстве случаев, к повышению приводили механические ошибки в расчетах, либо заведомое внесение земцами необоснованно завышенных объемов производства, например, дорожных работ80. В большинстве случаев, такие приговоры отменялись. Иногда в такие споры вмешивался губернатор с требованием собрать земский налог в требуемом размере, так как, по его мнению, оснований для снижения налога не было. Такие ситуации складывались во всех уездах Симбирской губернии81.
По мнению Е.А. Ерохиной, особое внимание городских дум к размерам земских сборов и раскладки налогов на движимое и недвижимое имущество, приносящее доходы, объяснялось тем, что гласные городских дум были крупными налогоплательщиками, а следовательно, имели свои виды на снижение земских сборов82. Так, некоторые гласные Симбирской городской думы платили со своего имущества земских сборов до 285 рублей в год, что на тот момент являлось крупной суммой денег83.
Кроме самих размеров налоговых сборов, конфликты между органами городского самоуправления и земствами возникали на почве недоимок по сбору земского налога. Так, в разные годы сумма этих недоимок варьировалась от 3800 рублей до 740 рублей. При этом, уменьшение задолжности проводилось органами городского самоуправления двумя путями. Часть недоимок объявлялась как не подлежащие взысканию, другая часть с помощью различных рычагов собиралась думой за все предыдущие годы84. В остальных городах губернии сохранялась похожая ситуация. Естественно, что у городского населения были долги и по другим видам сборов, но имеемо по земскому налогу они были более крупных размеров85.
С другой стороны, не смотря на большое количество конфликтных ситуаций, во взаимодействии органов городского самоуправления и земств были и положительные моменты. Например, городские и земские управы вкупе создали большое количество начальных и средне-специальных учебных заведений в городах Симбирской губернии. Обычно земство выделяло те средства, которые должны были вносится ежегодно, в то время как городская управа оплачивала содержание или найм здания86. Такая же система действовала в земском здравоохранении, когда земство оплачивало лекарства, работу врачей и прочие расходы, а городские думы брали на себя обязательства обеспечивать медицинские заведения помещениями87.
«В сложившейся критической ситуации во время неурожая хлеба и голода в Симбирской губернии в 1891 – 1892 гг. и 1898 – 1899 гг. органы местного самоуправления действовали сообща. В первом случае во время сильнейшего голода в Среднем Поволжье Симбирская городская управа уступила 3050 пудов хлеба земству по сниженным ценам. Чтобы закупить этот хлеб, городской голова Н.В. Чебоксаров и члены городской управы Н.Г. Поликарпов и М.А. Волков совершили поездку лично в Царицын, Ставрополь, Чистополь, станицу Каменскую Области Войска Донского, Ростов-на-Дону. Земство со своей стороны предоставило льготы по перевозке хлебных грузов, предназначенных для обеспечения населения продовольствием»88.
Кроме того, есть необходимость отметить еще одну особенность взаимодействия земских и городских органов самоуправления в Симбирской губернии. В большинстве городов Симбирской губернии гласными в земских собраниях и в городских думах были одни и те же люди. При том, в большинстве случаев они не сменялись по 10 – 15 лет89. Кроме того, в ряде случаев, гласные земских собраний и городских дум были связаны родственными узами, что также могло повлиять на их деловые взаимоотношения. При этом, должности в органах городского самоуправления и должности земских учреждениях одно и то же лицо могло совмещать, памятуя о таковом разрешении в Городовом положении 1870 г.90
Проанализировав совместную работу органов земского и городского самоуправления, можно сделать следующие выводы. С одной стороны, земства и городские управы в Симбирской губернии плодотворно взаимодействовали в деле развития медицины, народного образования, органов социального призрения.
С другой стороны, налогообложение и взимание земских сборов постоянно вызывали конфликтные ситуации, в первую очередь из-за личностных позиций гласных городских дум.
Кроме того, законодательством не были четко разграничены обязанности обоих органов самоуправления, а также степень финансового участия в различных проектах. Это и предопределило возникновение разногласий, в особенности – в сфере здравоохранения и благоустройства городов губернии.
2.2 Деятельность Симбирского губернского по земским и городским делам присутствия
Губернское по земским делам присутствие создавалось с целью упорядочения работы по административному контролю над органами земского самоуправления. Его организация была обусловлена необходимостью надзора за правильностью и законностью их постановлений, а также стремлением к ускорению решения многих дел до этого часто подолгу лежавших в департаментах Правительствующего Сената, буквально заваленному делами по опротестованию решений земств.