Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства РФ

Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства РФ ...

Введение 3
Глава 1. Теоретические основы государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства 7
1.1.Понятие надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства 7
1.2.Система и правовое положение органов государственной власти, осуществляющих надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства 12
1.3.Государственный надзор и контроль в области трудового законодательства за рубежом 18
Глава 2. Исследование юридической сущности административной ответственности за нарушение трудового законодательства 21
2.1.Административная ответственность как вид юридической ответственности за нарушения трудового законодательства 21
2.2.Характеристика административных правонарушений хозяйствующих субъектов в сфере труда 26
Глава 3. Совершенствование процесса реализации и эффективности процедур государственного надзора и контроля за соблюдением трудового законодательства и предложения 39
3.1.Проблемы реализации и эффективности процедур государственного надзора и контроля и за соблюдением трудового законодательства 39
3.2.Регламент надзорно-контрольных процедур и направления его совершенствования 42
3.3.Анализ выявляемых нарушений трудового законодательства и предложения по их устранению и профилактике 49
Заключение 57
Список использованной литературы 62

Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства РФ

По каждому виду очерчен строго определенный (закрытый) перечень должностных лиц, которые могут возбуждать производство об административном правонарушении и проводить процессуальные действия по рассмотрению дела.
В текущем году Приказом Роструда от 26 июня 2013 г. № 140 утвержден Перечнь должностных лиц Федеральной службы по труду и занятости, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях при осуществлении функций по надзору и контролю в сфере занятости 21], предусмотренных ч. 1 ст. 19.5, а также ст. 19.7 КоАП РФ. К ним относятся:
- руководитель Роструда;
- заместители руководителя Федеральной службы по труду и занятости;
- начальник Управления Федеральной службы по труду и занятости, к компетенции которого отнесены вопросы контроля и надзора в сфере занятости, его заместители.
Таким образом, в последние годы важную роль в сфере защиты трудовых прав стала занимать административная юрисдикция. Административная ответственность за нарушение трудового законодательства является одной из важнейших мер, обеспечивающих законность в трудовой сфере, гарантирующих права работников.
2.2 Характеристика административных правонарушений хозяйствующих субъектов в сфере труда
В Кодексе РСФСР об административных правонарушениях от 1984 г. предусматривалась ответственность за нарушение должностными лицами законодательства о труде и правил по охране труда (ст. 41). Данная норма была единственным видом правонарушения в сфере трудового законодательства.
С развитием рыночных отношений потребовалась корректировка системы правонарушений, ущемляющих права и законные интересы работников.
В действующем КоАП РФ сформирована целая система норм об ответственности за нарушения трудового законодательства.
Базовой следует признать ст. 5.27 КоАП РФ, которая сформулирована предельно общим образом: нарушение законодательства о труде и охране труда. Данная статья устанавливает фактически административную ответственность за любое нарушение названных норм законодательства должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами.
Кроме общего административного правонарушения в сфере трудовых отношений, в КоАП РФ содержится также ряд специальных видов административных правонарушений, касающихся трудового права.
К таковым следует отнести:
- нарушения в сфере социального партнерства, общее количество которых - 8 (ст. ст. 5.28 - 5.34 и 5.40 КоАП РФ);
- нарушение прав инвалидов в области занятости и трудоустройства (ст. 5.42 КоАП РФ);
- сокрытие страхового случая (ст. 5.44 КоАП РФ);
- нарушение правил привлечения и использования рабочей силы (ст. ст. 18.10 - 18.17 КоАП РФ).
При этом следует указать на то обстоятельство, что по некоторым специальным составам административных правонарушений, в отличие от ст. 5.27 КоАП РФ, возможно привлечение к ответственности не только работодателя, но и работников. Например, по ст. 5.40 КоАП РФ к ответственности за принуждение к участию или отказу от участия в забастовке с применением насилия или угрозой применения насилия либо использования зависимого положения принуждаемого могут привлекаться не только должностные лица, но и работники, а также иные субъекты.
Общим объектом данных составов административных правонарушений являются общественные отношения, обеспечивающие стабильность трудовой деятельности, реализации права граждан на труд, соблюдения работодателями требований действующих нормативно-правовых актов о труде и охране труда.
Объективную сторону правонарушения составляет общественно опасное деяние, направленное на дестабилизацию отношений в сфере трудовой деятельности граждан. Большинство правонарушений рассматриваемой группы могут совершаться как путем действия, так и путем бездействия виновного лица. Однако в некоторых случаях законодателем используются такие формулировки, которые предусматривают возможность совершения административного правонарушения только через незаконное бездействие. В частности, таковыми являются: уклонение от участия в переговорах о заключении коллективного трудового договора или соглашения (ст. 5.28 КоАП РФ) и непредставление информации, необходимой для проведения коллективных переговоров и осуществления контроля за соблюдением коллективного трудового договора, соглашения (ст. 5.29 КоАП РФ).
Субъективная сторона рассматриваемой категории правонарушений характеризуется наличием вины правонарушителя, которая может быть выражена путем умысла на совершение правонарушения, что в соответствии со ст. 2.2 КоАП РФ означает, что лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично. Кроме того, не исключает привлечения к ответственности за совершение правонарушений по неосторожности, т.е. в связи с небрежностью или легкомыслием правонарушителя. Вместе с тем анализ судебной практики по данной категории дел показывает, что, как правило, правонарушения в сфере трудовых отношений совершаются умышленно и в достаточно редких случаях имеют место неосторожные действия правонарушителей, обусловленные, прежде всего, ошибками кадровых служб при оформлении трудовых отношений с работниками.
Субъектами правонарушения могут выступать различные участники трудовых правоотношений. В их числе работодатели, как юридические лица и индивидуальные предприниматели, так и непосредственно должностные лица, выполняющие в организациях-работодателях административно-распорядительные и иные управленческие функции.
При этом согласно положению, установленному ч. 3 ст. 2.1 КоАП РФ, назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо - работодателя или заказчика работ. В КоАП РФ и теории административного права нет четких критериев разграничения субъектов административной ответственности на юридические лица и лица должностные. Этот вопрос правоприменитель решает самостоятельно.
Согласно ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо привлекается к ответственности за совершение административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Это определение, на наш взгляд, является неудачным, так как сложно определить, была ли возможность для соблюдения правил или ее не было, принимались юридическим лицом меры по соблюдению или нет. Поэтому было бы более правильным определение вины юридического лица через действия виновного должностного лица.
На практике возникает еще одна проблема. Согласно ч. 4 ст. 4.1 КоАП РФ назначение административного наказания не освобождает работодателя от исполнения обязанности, за неисполнение которой было назначено административное наказание. Согласно КоАП РФ предусмотрено составление протокола об административном правонарушении повторно. Однако согласно ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение. Исследование практики арбитражных судов показывает, что до сих пор нет единой точки зрения при решении этого вопроса. По мнению ряда ученых, это зависит от того, является ли правонарушение длящимся или продолжаемым. Если правонарушение длящееся, то повторно к административной ответственности привлекать нельзя 35; С.57].
Весьма дискуссионным является вопрос признания правонарушения работодателя малозначительным, так как согласно ст. 2.9 КоАП РФ существует возможность освобождения работодателя от административной ответственности и вынесения замечания. Однако, критериев малозначительности нет 25; С.33]. По нашему мнению, малозначительность правонарушения имеет место тогда, когда отсутствует существенная угроза охраняемым общественным отношениям.
Вызывает затруднения у правоприменителей и вопрос назначения административного наказания работодателю за совершение нескольких административных правонарушений. Согласно ст. 4.4 КоАП РФ, если работодатель совершает несколько правонарушений, то наказание назначается по каждому правонарушению различными юрисдикционными органами. Если оба правонарушения рассматриваются одним юрисдикционным органом, то применяется правило, согласно которому административное наказание назначается в пределах санкции, предусмотренной за более строгое административное наказание.
Нормы административного права о наложении административного взыскания на субъектов трудового права могут носить как общий характер, так и являться специальными, отражая дифференцированный подход законодателя к установлению административной ответственности за различные правонарушения в сфере труда.
К числу общих норм можно отнести положения ст. 5.27 КоАП РФ, предусматривающей административно-правовую ответственность за нарушения законодательства о труде и об охране труда. Таким образом, если для конкретного вида правонарушения отсутствует специальная норма о привлечении к административной ответственности, то содержащиеся в ст. 5.27 КоАП РФ нормы могут быть применимы во всех случаях нарушения законодательства о труде и об охране труда.
В КоАП РФ содержатся также многочисленные специальные нормы, предусматривающие административные наказания за различные нарушения в сфере труда: за совершение нарушений в области социального партнерства (ст. 5.28 - 5.34, 5.40), за нарушение прав инвалидов в области трудоустройства и занятости (ст. 5.42), за сокрытие страхового случая (ст. 5.44), за нарушения правил привлечения и использования в РФ иностранной рабочей силы (ст. 18.10 - 18.17).
Как правило, мерой наказания в большинстве таких случаев является наложение административного штрафа на граждан или юридических лиц, размер которого различен в зависимости от состава и субъектов правонарушения. Вместе с тем, при привлечении к административной ответственности за некоторые нарушения в сфере труда возможно применение на основе специальных норм и иных видов административных наказаний, в частности лишение специального права и дисквалификация, как разновидностей административных наказаний (ст. 3.2 КоАП РФ).
Анализ судебной практики показывает, что на сегодняшний день наибольшее количество постановлений суда о дисквалификации должностных лиц выносится за нарушения законодательства о труде по основаниям ч. 2 ст. 5.27 КоАП РФ 40; С.38].
Действующим законодательством работодателю предоставляется право оспаривания акта проверки и предписания. Рассмотрим случай из судебной практики. По одному из дел заявление об оспаривании акта проверки и предписания уполномоченного органа удовлетворено частично, поскольку срок исполнения предписания установлен до истечения срока, предусмотренного на его обжалование, что признается незаконным, при этом невручение копии распоряжения на проведение проверки, сокращение срока на предоставление документов, отражение в акте проверки и выданном предписании нарушений, не относящиеся к предмету проверки, не являются основанием для отмены данных документов 48].
...(ЮрЛ)... обратилось в Кировский районный суд Санкт-Петербурга с заявлением об оспаривании акта проверки и предписания.
Заявление обосновано тем, что в сентябре 2012 года в ...(ЮрЛ)... проводилась внеплановая документарная проверка соблюдения законодательства о труде. Как полагает заявитель, проверка проводилась по заявлению работника ...(ЮрЛ)... Л.Г.
По итогам проверки 20 сентября 2012 года государственным инспектором труда (по правовым вопросам) Государственной инспекции труда в Санкт-Петербурге Д. составлен акт, а также в адрес ...(ЮрЛ)... вынесено предписание № 7-7140-12-ОБ/510/170/3 об устранении в срок до 28 сентября 2012 г. нарушений трудового законодательства Российской Федерации и иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права.
Заявитель полагает данное предписание неправомерным и необоснованным, поскольку гострудинспектором грубо нарушены положения Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», а именно инспектором в ...(ЮрЛ)... не представлена копия распоряжения о проведении проверки; юридическое лицо было лишено возможности ознакомиться с предметом и пределами проверки; гострудинспектор потребовал представить документы в течение 7 дней, тогда как указанный Федеральный закон предусматривает срок в 10 дней; срок исполнения предписания установлен в течение 8 дней, т.е. до истечения срока, предусмотренного на его обжалование.
Перечисленные нарушения, по мнению заявителя, являются основанием для признания акта проверки и выданного предписания незаконными и их отмены.
Определением Кировского районного суда Санкт-Петербурга от 25 октября 2012 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена Л.Г.
В ходе рассмотрения дела судом первой инстанции Л.Г. заявила ходатайство о возмещении расходов на представителя в размере <...> руб.
Решением Кировского районного суда Санкт-Петербурга от 05 декабря 2012 г. постановлено заявление ...(ЮрЛ)... признать обоснованным в части, изменить срок исполнения предписания Государственной инспекции труда в Санкт-Петербурге № 7-7140-12-ОБ/510/170/3 от 20 сентября 2012 года, установив срок исполнения предписания в течение месяца со дня вступления решения в законную силу, в остальной части заявление признать необоснованным, взыскать с ...(ЮрЛ)... в пользу Л.Г. расходы на помощь адвоката в размере <...> рублей.
В апелляционной жалобе ...(ЮрЛ)... просит решение суда в части отказа в удовлетворении заявления и взыскании расходов на представителя в размере <...> руб. отменить, полагает его незаконным и необоснованным.
Представитель Государственной инспекции труда в Санкт-Петербурге на рассмотрение дела не явился, о его слушании извещен надлежаще, в связи с чем коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившегося лица.
Судебная коллегия, проверив материалы дела, заслушав объяснения явившихся участников процесса, обсудив доводы апелляционной жалобы, полагает решение суда оставить без изменения по следующим основаниям.
Поскольку в части удовлетворения заявления решение суда сторонами по делу не обжалуется, его законность и обоснованность в силу положений ч. 2 ст. 327.1 ГПК РФ не является предметом проверки судебной коллегии. В данном случае апелляционная инстанция связана доводами жалобы ...(ЮрЛ).... Иное противоречило бы диспозитивному началу гражданского судопроизводства, проистекающему из особенностей спорных правоотношений, субъекты которых осуществляют принадлежащие им права по собственному усмотрению, произвольное вмешательство в которые в силу положений ст.ст. 1, 2, 9 ГК РФ недопустимо.
Отклоняя в части требования заявления, суд первой инстанции обоснованно исходил из правомерности оспариваемых акта проверки и предписания Государственной инспекции труда в Санкт-Петербурге от 20 сентября 2012 г. и пришел к правильному выводу о том, что невручение копии распоряжения на проведение проверки, сокращение срока на предоставление документов, требуемых гострудинспектором, отражение в акте и предписании нарушений трудовых прав не только Л.Г., по заявлению которой и проводилась проверка, но и иных работников заявителя, не являются основаниями для отмены акта или предписания.
Судебная коллегия согласилась с данными выводами суда первой инстанции.
В соответствии с п. 12 ч. 4 ст. 1 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении, в т.ч. федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Согласно абз. 1 ст. 353 ТК РФ федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляется федеральной инспекцией труда в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства РФ от 01 сентября 2012 г. № 875 утверждено Положение о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
В соответствии с пунктами 7 и 8 данного Положения федеральный государственный надзор в сфере труда осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий государственных инспекторов труда, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Плановые и внеплановые проверки проводятся в форме документарных проверок и (или) выездных проверок в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей, установленных Трудовым кодексом Российской Федерации.
Как верно установил суд первой инстанции на основании материалов проверки Государственной инспекции труда в Санкт-Петербурге, с распоряжением о проведении внеплановой документарной проверки в ...(ЮрЛ)... его представитель был ознакомлен, о чем имеется собственноручная подпись.
Согласно ч. 2 ст. 20 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» только отсутствие распоряжения о проведении проверки является грубым нарушением организации и проведения проверки. В рассматриваемом случае распоряжение было вынесено в надлежащем порядке, предъявлено заявителю, который ознакомился с распоряжением. При таких обстоятельствах с учетом ознакомления заявителя с распоряжением о проведении внеплановой проверки судебная коллегия полагает правильным вывод суда первой инстанции о том, что невручение копии распоряжения о проведении проверки в силу Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не является основанием для отмены ее результатов.
Незначительное сокращение срока представления документов, требуемых гострудинспектором, не является основанием для отмены результатов проверки.
Установленные в ходе проведения проверки очевидные нарушения трудового законодательства со стороны работодателя, хотя и не относящиеся к предмету проверки, правомерно отражены в акте проверки и выданном предписании, поскольку основными задачами Федеральной инспекции труда в силу ст. 355 ТК РФ являются обеспечение соблюдения и защиты трудовых прав и свобод граждан, включая право на безопасные условия труда; обеспечение соблюдения работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Доводы апелляционной жалобы о невозможности исполнения предписания не влекут отмену решения суда, поскольку, как верно отметил суд первой инстанции, эти обстоятельства могли быть изложены в мотивированном ответе ...(ЮрЛ)... в Государственную инспекцию труда в Санкт-Петербурге, но не могут являться основанием для отмены самого предписания об устранении нарушений трудового законодательства.
Судебная коллегия отвергла доводы апелляционной жалобы о несоответствии требованиям разумности размера присужденных судом расходов на представителя по следующим основаниям.