Природа и сущность государственного управления (теоретико-методологический аспект)

2 главы, сноски, оценка-5 ...

ГУ - осуществляемая на основе нормативных актов организующая, исполнительная и распорядительная деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, а также общественных и иных негосударственных формирований, наделенных соответствующими государственно-властными полномочиями. ГУ или управление делами государства осуществляют все ветви государственной власти.
В соответствии со статьей 10 Конституции РФ «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную» [1]. Все ветви власти в процессе проведения определенной стратегической линии, как внутренней, так и внешней политики, реализуют единые цели государства.

Актуальность выбранной темы курсовой работы обусловлена острой необходимостью совершенствования существующей российской системы государственного управления. Президент Российской Федерации Владимир Путин в рамках выполнения своей предвыборной программы в мае 2012 издал указ «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Масштабность этого документа – в одновременном охвате значительного числа вопросов, направленных на модернизацию системы государственного управления страны на всех ветвях и уровнях власти.

Каждый подход использует в качестве основных критериев разные показатели качества государственного управления.Таким образом, понятие государственного управления довольно многообразно и широко. Организующая, исполнительная и распорядительная деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, а также общественных и иных негосударственных формирований, наделенных соответствующими государственно-властными полномочиями, определяют сущность государственного управления. Основные принципы ГУ, формулируемые ее теорией, - правовой, политический и управленческий подходы. Соответствие действий государственных служащих принципам главенства права, следования воле народа, следования цели получения нужного социально-экономического результата является общей проблемой все стран и ее решение – ключ к повышению качества ГУ. 1.2. Исторический путь развития теории государственного управленияВ широком смысле, управление является неотъемлемым атрибутом любой системы, независимо от того является она биологической, технической или социальной. Этот атрибут способствует ее сохранению, дальнейшему развитию, упорядочению и достижению целей. И хотя специфическая область научных знаний об управлении начала формироваться в конце XIX начале XX веков, сама система ГУ впервые была построена в античные времена, времена фараонов, королей и императоров. Само время потребовало тогда казначеев, сборщиков налогов и управленцев практическими делами государства. Античный теоретик управления Сократ считал, что в основе любого управления лежат знания и умения навязать свое мнение другому человеку. Он анализировал различные формы правления. Последователем его взглядов стали Платон, Аристотель, а также проблемы управления рассматривали Фома Аквинский, Аврелий Августин. В дальнейшем, в средние века, эпоху нового времени, эпоху Возрождения концепции управления формировались в социальных утопиях Томаса Мора, Томаза Кампанеллы и Николо Макиавелли. Тем не менее, до XIX века штатное расписание большинства государственных администраций изобиловало кумовством, фаворитизмом и политическим покровительством. Государственные служащие не были «глазами и ушами» правителей до сравнительно недавнего времени, а преследовали клановые интересы. В средние века, как правило, грамотность была доступна лишь образованной элите, которая использовалась на службе государству, как на общественных работах. Следовательно, возникла необходимость в профессиональных государственных служащих в такой деятельности, как правовое регулирование, содержание армии и взимание налогов. Кроме того, империалистические амбиции возрастали, и Европа расширяла свою власть на другие континенты, в связи с чем, система государственного управления все усложнялась и возрастала потребность в таких специалистах.В XVIII веке король Фридрих Вильгельм I Прусский в целях подготовки нового класса государственных служащих создал профессорство для изучения новой науки - камерализм. В университетах Франкфурта-на-Одере и Галле были введены новые дисциплины с упором на экономические и социальные предметы, с целью социальной реформы. Иоганн Генрих Готтлоба Джасти был самым известным профессором камерализма. Так, западная точка зрения эпохи Просвещения легла в основу дисциплины, которая стала называться государственной администрацией.Немецкий профессор из Вены Лоренц фон Штейн в 1855 году стал основателем науки о государственном управлении во многих частях мира. Во времена фон Штейна, государственное управление считалось одной из форм административного права, но он полагал, что это понятие слишком ограничено. Фон Штейн учил, что государственное управление зависит от многих дисциплин, таких как социология, политология, административное право и государственное финансирование. Он определил государственное управление как интеграцию наук, и заявил, что государственные чиновники должны быть знакомы, как с теорией, так и с практикой. Он утверждал, что государственное управление представляет собой науку, потому что знания, накопленные там, должны оцениваться в соответствии с научными методами.Современное государственное управление является продолжением демократического управления, основано на учениях классических либеральных философов, начиная от Сократа. В таблице 1 приведены основные этапы становления современной науки государственного управления.Таблица 1. SEQ Таблица \* ARABIC 1. Основные теории, становления современной науки государственного управленияРодоначальникОсновной трудОсновные положения теорииПримечаниеВудро Вилсон. статья «Изучение администрации» 1887-разделение политики и управления.Сравнительный анализ политических и частных организаций.-повышение эффективности деловой практики и отношения к повседневной деятельности.-повышение эффективности государственной службы посредством управления и подготовки государственных служащих, определение их заслуг на основе оценки.Фредерик Тейлор книга «Принципы научного управления», 1911Система Тейлора – «Система выжимания пота»-нормирование (любой труд можно структурировать и измерить);-исследование соотношений времени и задач (любой труд можно оценить);-систематический отбор обучения кадров;-денежные стимулы (вознаграждение за результат, а не за саму деятельность как таковую).Тейлор имел очень точное представление о том, как ввести его систему: «Только через насильственную стандартизацию методов, насильственное внедрение наилучших орудий и условий труда, и соблюдение этого сотрудничества, гарантирует более быструю работу. И задача обеспечения принятия стандартов и обеспечения их соблюдения лежит на руководстве». [11]Лютер Гулик1940-е годыРазработал комплексную, общую теорию организации, которая подчеркнула научный метод, эффективность, профессионализм, структурные реформы и контроль исполнительной власти. Ввел в обязанности администраторов акронимы (сокращения по первым слогам), которая отвечали за планирование, организацию, персонал, руководство, координацию, отчетность и бюджетированиеАнри Файоль1940-е годы книга «Общее промышленное управление»Разработал «Теорию администрации» Ввел 6 основных операций, присущих всем предприятиям: технические (производство и обработка); коммерческие; страховые;учетные; административные; финансовые (привлечение средств в распоряжение ими).Выделил 5 основных управленческих операций: предвидеть; организовывать;распоряжаться (заставлять персонал работать); координировать (связывать, объединять); контролировать.Фриц Морстейн Маркскнига «Элементы государственного управления», 1946После Второй мировой войны, концепция государственного управления расширена за счет включения политики и анализа. Позже человеческий фактор стал преобладающим в исследовании государственного управления. В этот период развития в изучение государственного управления включены другие социальные науки. Преимущественно, психологии, антропологии и социологии.Пол ЭппблиКнига «Политика и управление», 1952Фрэнк МариниКнига «На пути к новой администрации общественностью», 1971Дэвид Осборн и Тед ГаеилерКнига «Формирование правительства», конец 1980-х годовТеория нового государственного управления (NPM), в основе которой использование опыта частного сектора в стиле моделей, организационных идей и ценностей для повышения эффективность и сервис-ориентации государственного сектора. С 1990-х годов теория получила широкое распространение во всем бюрократическом аппарате США, Великобритании и, в меньшей степени, в Канаде.Джанет и Роберт ДенхардтКонец 19990 годовПреемник NPM ввел цифровую эру управления, уделяя особое внимание воссоединению властных полномочий, на основе потребностей холизма (целостности) и отцифровывания информации.В России проблемами управления на рубеже XIX - XX веков занимались такие видные деятели, как Сперанский, Столыпин, Витте, Мордвинов, а сразу после Октябрьского переворота - Богданов, Бухарин, Гастев.Просматривая информацию, приведенную в табл. 1.1 особо можно выделить среди западных теоретиков американцу Фредерика Тейлора (1856-1915), которому вполне заслуженно присвоен титул «отца научного менеджмента». Заслуга Тейлора в том, что он развил научное управление в 4-х областях:В Европе практик, предприниматель и директор крупного предприятия, Анри Файоль создал «Теорию администрации». Его заслуга в том, что он определил, что административное управление воздействует не только на персонал, но в отличие от других видов управления и на различные социальные группы. Кроме того, к его заслугам необходимо отнести его высокое внимание социальному аспекту управления.Таким образом, среди всех видов управления государственное управление занимает особое место, как механизм реализации властных полномочий государства по руководству, организации и целенаправленному государственно-властному воздействию на общество и все его подсистемы. Это особый вид деятельности, направленный на реализацию законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях реализации его правотворческих, исполнительных, правоохранительных и воспитательных функций. Становление науки ГУ прошло долгий путь. И хотя, его начало было положено еще в Древней Греции, основное развитие теории началось в конце XIX века. Именно тогда был заложен базис современной подготовки государственных служащих, разработаны основные подходы и принципы ГУ. Становление науки проходило в противоборстве различных умов и школ. Начинаясь от примитивных форм «выбивания» податей и налогов, система ГУ со временем развилась в сложный многогранный механизм. Сегодня в демократических странах это сервис-ориентированная часть государственного сектора, уделяющая огромное внимание социальному аспекту. Глава 2. Государственное управление в РФ сегодня и перспективы его развития2.1. Сущность, природа и методология государственного управленияПредседатель Правительства РФ Дмитрий Медведев 31 января 2013 года на расширенном заседании Правительства представил Основные направления деятельности Правительства на период до 2018 года. В своем выступлении Дмитрий Медведев отметил: «Мы продолжим совершенствовать систему государственного управления, будем последовательно улучшать качество предоставления государственных и муниципальных услуг. Без этого вообще невозможно решить поставленные задачи»[ REF _Ref355435716 \r \h 4].Сущность ГУ подразумевает ряд конкретных действий, необходимых для достижения поставленных целей с использованием всех ресурсов: материальных, финансовых, информационных, кадровых и других механизмов воздействия на объект со стороны управляющего субъекта. ГУ - вид социального управления обществом для упорядочения возникающих отношений. Природа ГУ основывается на исполнительно-распорядительной и подзаконной деятельности, которая осуществляется во всех сферах: социально-культурной, внешней и внутренней экономической, административно-политической и др. Природу и сущность ГУ характеризуют следующие признаки: 1) определенные ресурсы; 2) разработка и практическая реализация политики государства; 3) целевая и функциональная специфика ГУ; 4) наличие ответственности за исполнение законодательных актов; 5) использование определенных методов ГУ. Среди научных школ о публичном управлении (государственном, муниципальном, корпоративном) выделяют различные методологические подходы: тоталитарный, демократический,государственно-религиозный. Тоталитарный подход к публичному управлению делает акценты на сильную государственную власть, зачастую диктатуру определенного социального слоя в обществе или отдельного вождя. При таком подходе все органы государства, общественные объединения подчинены правящей партии, отсутствует такой важный механизм, как местное самоуправление. То есть налицо административно-командная система управления.Демократический подход к ГУ представлен значительным числом различных течений, в том числе:связанных с идеями «государства-зла» и «государства-добра», «государства – ночного сторожа», и «государства – всесильного регулятора»;отстаивающих приоритет экономических или политических методов управления;развивающих концепции государства всеобщего благоденствия и государства, создающего лишь благоприятные условия для деятельности индивида;связанных с идеями «рациональной бюрократии», технократии и другими концепциями.При всем разнообразии все демократические концепции в своей основе опираются на общие постулаты управления, то есть общечеловеческие ценности, принципы демократии, политического и идеологического плюрализма, разделения властей, господства права, признание местного самоуправления и т. д. Отвергая тоталитаризм и авторитаризм, школы утверждают подконтрольность чиновника населению, ставя его на службу общим (а не классовым) интересам.Для многих мусульманских стран в публичном управлении характерны государственно-религиозные, теократические (Саудовская Аравия) или клерикальные (Иран) подходы. Лучшей формой правления здесь считается халифат. Концепции мусульманского фундаментализма в отношении управления отрицают выборы в органы государства, заменяя их монаршим назначением. Арабские страны, испытавшие влияние либеральных идей, (Алжир, Египет и др.) сегодня являются республиками, и от прежних порядков здесь сохранись лишь отдельные элементы. В основном это касается фактического недопущения женщин к политике и государственной службе.Среди научных методов, используемых при изучении государственного управления, большое значение придается анализу и синтезу. Это позволяет, например, выделить ветви государственной власти, создать понятия государственного аппарата, муниципального образования, местного самоуправления.В процессе изучения применяются следующие методы:логический метод, позволяющий сделать различные умозаключения, например, о принципе законности в управлении;метод формализации, помогающий, например, создавать различные классификаторы;сравнительный метод, позволяющий сопоставлять возможности различных способов публичного управления; количественные методы, в том числе статистические, свидетельствующие о составе аппарата управления;метод прогнозирования, позволяющий, например, сделать выводы о возможном отпочковании новых ветвей власти;метод экстраполяции, позволяющий распространить признаки одного явления на другие сходные явления;метод моделирования, искусственно воссоздающий те или иные управленческие процедуры;метод эксперимента, применяемый для практической проверки деятельности тех или иных органов управления в условиях эксперимента;исторический метод, позволяющий, например, путем использования исторических данных выявлять тенденции; конкретно-социологические методы и приемы в форме анкетирования, интервьюирования, опросов населения, государственных и муниципальных служащих;социально-качественные методы исследования, применяемые, например, для выявления социальных предпочтений разных групп служащих;правовые методы, направленные на изучение нормативных актов, регулирующих государственное управление;сравнительно-правовые методы, применяемые, например, при сравнении с зарубежными моделями управления;методы наблюдения за деятельностью соответствующих органов и должностных лиц;методы имитации, представляющие собой, например, организацию соответствующих деловых игр, копирующих определенный вид деятельности органа государства, или местного самоуправления и др. частные методики, направленные на изучение документов, статистики, отчетов соответствующих органов, данных средств массовой информации.Таким образом, в целях достижения поставленных целей ГУ необходимо решить ряд конкретных задач, используя все виды ресурсов. ГУ, как вид социального управления обществом, основывается на исполнительно-распорядительной и подзаконной деятельности, которая осуществляется во всех сферах жизни.