Свобода передвижения и поселения РФ

) ...

Ведение……………………………………………………………………...3
1 Проблемы реализации прав на свободу передвижении, выбор места пребывания и жительства граждан российской Федерации…………………...5
2 Административная ответственность за проживания гражданина России без регистрации…………………………………………………………16
3 Ограничения права собственника жилого помещения на свободный выбор в качестве места постоянного жительства………………………….….26
Заключение……………………………………………………….…….....31
Библиографический список…………………………
……………...…32

Сегодня основным делом народов всех стран и международных организаций, а также каждого конкретного человека является защита прав и свободам человека. Именно при демократическом строе можно наиболее полно гарантировать права и свободы человека. Учитывая то, что «права и свободы личности - это общее достижение человеческой цивилизации», утверждение и развитие демократии - «мощное оружие в руках народов в их борьбе за мир, взаимопонимание и сотрудничество в целях развития и общественного прогресса нашей цивилизации» Закрепление прав на свободу передвижения в конституционной норме имеет большое значение само по себе, но оно усиливается тем обстоятельством, что со свободой передвижения и выбора места пребывания и жительства тесно связана реализация многих других конституционных прав и свобод гр аждан, например право собственности и наследования, право на жилище, труд, свободное использование способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь, избирательные права и др. Свобода передвижения и свобода выбора места жительства является одним из неотъемлемых элементов правового статуса личности в современном демократическом государстве. Однако задачи, которые решаются государством, нередко требуют ограничения этой свободы для достижения общесоциальных целей, таких как: борьба с преступностью, защита населения от неконтролируемой миграции, недопущение бесконтрольного разрастания городов-мегаполисов и др. Разрешение этого противоречия требует строгой правовой регламентации взаимоотношений государства и личности в этой сфере. Сегодня, как никогда актуальна проблема поиска правовых способов и средств, которые обеспечивали бы минимизацию ограничений свободы передвижения и свободы выбора места жительства с одной стороны, а с другой, позволили бы эффективно решать общесоциальные, экономические, политические и другие задачи.
Поскольку степень индивидуальной свободы определяет степень свободы общества в целом и является показателем уровня социального, правового и демократического развития государства, интеграция России в новое мировое сообщество, формирование в России рыночной экономики, правового государства и становление гражданского общества, а также стремление к достижению других демократических целей развития российского государства невозможно без создания оптимальных правовых условий обеспечения реализации конституционного права каждого на свободу передвижения.
Объектом исследования являются права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, как правовое явление.
Предметом исследования являются нормы гражданского, законодательства, составляющие институт вышеуказанного законодательства.
Целью данной работы является дать понятие права человека на свободу передвижения, а также механизмам реализации обеспечения и соблюдения данного права.
Для достижения цели были поставлены следующие задачи:
• Изучить проблемы реализации прав на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства граждан российской Федерации;
• Рассмотреть административную ответственность за проживания гражданина России без регистрации;
• Рассмотреть ограничения права собственника жилого помещения на свободный выбор в качестве места постоянного жительства.
В работе рассмотрены основные нормативные документы, регламентирующие право граждан Российской Федерации на свободу передвижения.

Первоначально законодатель воспроизвел существовавший в советский период институт регистрации по месту кратковременного пребывания. Закон 1993 г. под местом пребывания в первую очередь понимает жилые помещения временного назначения: гостиницы, санатории, кемпинги и т.д. (ст. 2). Так, по мнению Е.Ю. Бархатовой, регистрация по месту кратковременного пребывания бессмысленна с точки зрения контроля за миграцией и сама по себе создает для граждан большие неудобства и провоцирует злоупотребления со стороны власти13.
Сейчас от подобной практики пытаются отойти. Так, в первоначальной редакции указанных Правил регистрироваться по месту пребывания было необходимо гражданам, прибывшим для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 10 дней. В редакцииот 22 декабря 2004 г. Правил регистрации она необходима по месту пребывания, если срок проживания превышает 90 дней.14
Следовательно, о кратковременности сейчас можно не говорить, тем более что регистрация по месту пребывания в гостиницах, кемпингах, санаториях, в иных подобных учреждениях осуществляется администрацией этих учреждений. Следовательно, различия в получении регистрации по месту пребывания или жительства заключаются в характере жилого помещения или зависят от воли человека. Временной фактор не влияет на выбор места пребывания или жительства. Что касается гостиниц, то и там граждане могут по своему желанию проживать постоянно.
Таким образом, из определения "место пребывания", данного в Законе РФ 1993 г., необходимо исключить положение о временном характере проживания в месте пребывания. Данную точку зрения подтверждает и тот факт, что изначально условием реализации прав и свобод человека считалась только регистрация по месту жительства, впоследствии, когда для регистрации по месту пребывания было снято ограничение сроком, законодатель стал рассматривать и регистрацию по месту пребывания как условие осуществления прав и свобод и обязанностей человека и гражданина.
Как видим, законодатель отошел от практики регистрации по месту кратковременного проживания и установил свободный выбор срока проживания по месту пребывания, в то же время и регистрация по месту пребывания, и регистрация по месту жительства связываются с наличием жилого помещения и могут носить постоянный характер.
И.Ш. Килясханов обоснованно рассматривает как одно из противоречий увязывание обоих видов регистрации с жилым помещением. При такой постановке вопроса для лиц, которым не удалось решить проблему жилого помещения за пределами места своего постоянного жительства, становится весьма проблематичной реализация права на свободу выбора места пребывания. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 2 февраля 1998 г. N 4-П также пришел к выводу, что "определение гражданином места своего пребывания и срока нахождения в нем необязательно связано с наличием соответствующего жилого помещения в качестве места пребывания".15
Однако на основании ст. 9 указанных Правил к числу обязательных документов, необходимых для регистрации по месту пребывания, относятся документы, являющиеся основанием для временного проживания гражданина в указанном им жилом помещении. В Правилах ничего не говорится о процедуре регистрации по месту пребывания при отсутствии жилого помещения. Следовательно, можно сделать вывод, что вопреки правовой позиции Конституционного Суда РФ продолжает сохраняться требование о регистрации по месту пребывания только с увязкой с жилым помещением. Кстати, в других своих решениях из того же исходит и сам Конституционный Суд РФ.
Таким образом, все это предполагает необходимость дальнейшего совершенствования механизмов реализации конституционных прав человека на свободу передвижения, выбор места жительства и места пребывания, а также правил регистрационного учета.
2 Административная ответственность за проживания гражданина России без регистрации
Статья 19.15 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) устанавливает административную ответственность гражданина России за проживание по месту жительства или по месту пребывания без регистрации. Санкция установлена в виде административного штрафа в размере от 1500 до 2500 руб. Часть 2 данной статьи предусматривает ответственность в виде штрафа в размере от 2000 до 2500 руб. за допущение гражданином проживания в занимаемом им или в принадлежащем ему на праве собственности жилом помещении лиц без регистрации по месту пребывания или по месту жительства.
Наличие данного состава по настоящее время создает основу для давнего вопроса: сохранен ли в России институт прописки?
Прописка в советский период развития государства выполняла важные функции в регулировании государственной экономики, являясь модернизированной разновидностью крепостного права. Без прописки не брали на работу, не предоставляли социальных выплат и льгот. Отсутствие заветного штампа в паспорте перечеркивало право на жилище, а в отдельных случаях являлось основанием для привлечения к уголовной ответственности. В любом случае прописка являлась разрешением на проживание в населенном пункте. С началом демократических реформ одним из первых дел Комитета конституционного надзора СССР стало так называемое дело о прописке. Необходимо отметить, что еще на стадии подготовки к разбирательству Совет Министров СССР практически признал обоснованность претензий, отменив своим Постановлением от 8 сентября 1990 г. N 907 тридцать решений Правительства СССР. Итоговое заключение было принято 26 октября 1990 года16. В нем отмечалось, что прописка существенно ограничивает свободу передвижения граждан. В то же время указывалось, что регистрация и учет граждан по месту их жительства не являются отступлением от положений законов СССР и общепризнанных международно-правовых норм о правах человека. Вне закона был поставлен именно их разрешительный порядок. В резолютивной части Комитет отметил необходимость перехода к регистрационному порядку учета граждан по месту жительства.
Только в 1993 г. в Верховном Совете РФ предметно рассматривался закон, решающий судьбу прописки. Ряд депутатов настаивали на полной отмене учета граждан по месту жительства, но подобное предложение было не поддержано представителями правоохранительных органов, считающих учет эффективным помощником в раскрытии преступлений. Итогом дискуссий стал Закон РФ от 25.06.1993 N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Было провозглашено право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ, ограничения которого допустимы только на основании закона. Закон впервые установил регистрационный учет, проведя четкую грань, отличающую его от института прописки. Так, возвращаясь к упомянутым заключениям Комитета конституционного надзора СССР, можно выделить сущностные признаки прописки: разрешительный характер и влияние на общий правовой статус гражданина. Статья 3 Закона РФ от 25.06.1993, закрепляя обязанность граждан регистрироваться по месту жительства и пребывания, установила: "Регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации". Статья 8 предусмотрела основания ограничения права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, за основу взяв территориальный принцип, а не факт регистрации (или ее отсутствие). Соответственно, ограничения могут быть:17
- в пограничной полосе;
- в закрытых военных городках;
- в закрытых административно-территориальных образованиях;
- в зонах экологического бедствия;
- на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;
- на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.
Как видно, регистрационный учет и основания ограничения между собой не связаны, имея различные последствия. В первом случае реализуется поисково-информационный интерес государства, во втором - происходит ограничение именно свободы перемещения гражданина по территории РФ, которое может происходить вне какой-либо регистрации. Нельзя не согласиться в этой части с Д.Г. Василевичем, отмечающим, что отсутствие прописки - еще не гарантия свободы передвижения. По-видимому, наоборот, совмещение регистрации и оснований ограничений права на свободу передвижения приводит к реанимации прописки. Поэтому выглядит обоснованным вывод профессора Г.А. Гаджиева: "Регистрация граждан по месту жительства и по месту пребывания сама по себе не противоречит Конституции, поскольку является предусмотренным способом учета граждан в пределах Российской Федерации, имеющим исключительно уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства".
В то же время правоприменительная практика тяготеет к пониманию регистрационного учета как "обновленной" прописки. Достаточно просмотреть объявления о приеме на работу, которые имеют важное уточнение: "Наличие регистрации обязательно". Если раньше таковые считались нормой в г. Москве, то сейчас практически все города (столицы субъектов РФ) переняли подобную практику. Чему удивляться, если последовательному искоренению прописки посвящен целый ряд решений Конституционного Суда РФ:
1. Постановление Конституционного Суда РФ от 25.04.1995 N 3-П "По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н. Ситаловой". В этом решении сделана ссылка на Заключение Комитета конституционного надзора СССР от 11 октября 1991 г. Суд признал действие данного документа, отметив, что им акты о прописке признаны недействующими. Центральным отличием регистрации от прописки было признано то, что регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, в том числе права на жилище.
2. Постановление Конституционного Суда РФ от 24.11.1995 N 14-П "По делу о проверке конституционности части второй статьи 10 Закона Республики Северная Осетия от 22 декабря 1994 года "О выборах в Парламент Республики Северная Осетия - Алания" подтвердило, что регистрация или отсутствие таковой не должны ограничивать избирательные права граждан.18
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.1996 N 9-П "По делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы", в котором выделяется свобода выбора гражданином места жительства, которая должна зависеть только от его волеизъявления и может быть ограничена в строго установленных целях на основании федерального закона. Это означает, что органы государственной власти уполномочены лишь на регистрацию результата акта свободного волеизъявления гражданина при выборе места жительства. Именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и служить основанием для ограничения права гражданина на выбор места жительства. Уведомительная регистрация представляет собой допустимое ограничение права на выбор места жительства. Несмотря на общие сформулированные выводы, понадобилось Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июля 1997 г. N 10-П, чтобы признать неконституционными аналогичные нормы закона Московской области. Более того, в 2001 г. вся страна была свидетелем заочной перепалки между полномочным представителем Президента РФ в Центральном федеральном округе Г. Полтавченко и мэром г. Москвы Ю. Лужковым, в центре которой было исполнение вышеупомянутого Постановления Конституционного Суда РФ от 04.04.1996.
4. Постановлением Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 N 2-П19 признаны неконституционными нормы, препятствующие получению заграничного паспорта в отсутствие регистрации по месту жительства или по месту пребывания.
5. Важную роль играет Постановление Конституционного Суда РФ от 02.02.1998 N 4-П "По делу о проверке конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. N 713". В решении подчеркивается, что хотя уведомление гражданина о месте своего пребывания или жительства является обязанностью, вместе с тем сам по себе факт регистрации или отсутствие таковой не порождают для гражданина каких-либо прав и обязанностей и не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод. Соответственно, органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства. Примечателен еще один вывод Конституционного Суда РФ: "Механизм использования такого правового средства, как регистрация, не должен служить целям, не совместимым с ее уведомительным характером, поскольку иное приводит к чрезмерному ограничению прав и свобод граждан в области гражданских, жилищных, семейных и иных правоотношений".
6. Защите прав безработных посвящено Определение Конституционного Суда РФ от 05.10.2000 N 199-О. Правоприменительная практика складывалась из того, что условием регистрации в качестве безработного была регистрация по месту жительства.
7. Правоприменительная практика назначения пенсии под условием регистрации по месту жительства была оценена соответствующим образом в Определении Конституционного Суда РФ от 01.03.2001 N 49-О "По жалобам граждан Мартенса Владимира Яковлевича и Столпнер Ларисы Степановны на нарушение их конституционных прав положениями статей 4 и 117 Закона Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" Приведенный перечень решений Конституционного Суда РФ показывает, что "борьба" с пропиской ведется на протяжении продолжительного времени. До сих пор можно увидеть, что сущностные характеристики регистрации плохо усваиваются в умах как простых граждан, так и обязанных осуществлять саму эту регистрацию. Желание подправить законодателя почему-то всегда возникает только в одном направлении - в установлении дополнительных барьеров при реализации гражданином своих прав и свобод. Если за 14 лет регистрационный учет по месту жительства или по месту пребывания до сих пор не вычищен от атавизмов прописки, не приводит ли это к выводу, что сама регистрация на настоящий момент не соответствует конституционному стандарту защиты прав и свобод человека и гражданина? Кстати, на придание на практике иного смысла регистрационному учету неоднократно обращается внимание в российской юридической науке.
Инструкция о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации // Российские вести. 1995. N 233.
Однако хотелось бы уточнить вопрос, связанный с соответствием ст. 19.15 КоАП РФ Конституции РФ. Выше неоднократно было отмечено, что коренным отличием регистрации от прописки является то, что она (или ее отсутствие) не может служить условием реализации прав и свобод или основанием их ограничений. В то же время применение санкций, связанных с взиманием штрафа, является ограничением права собственности гражданина. Об этом, в частности, четко говорится в Постановлении Конституционного Суда РФ от 12.05.1998 N 14-П по так называемому делу о контрольно-кассовых машинах. Получается, что законодатель вводит отсутствие регистрации как основание ограничения права собственности. Еще больше возникает вопросов при анализе ч. 2 ст. 19.15 КоАП в части установления ответственности за допущение гражданином проживания в занимаемом им или в принадлежащем ему на праве собственности жилом помещении лиц без удостоверения личности гражданина (паспорта) либо без регистрации по месту пребывания или по месту жительства. Во-первых, статья абсолютно не соотносится с Правилами регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ (утверждены Постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 N 713), п. 9 которых устанавливает, что только по истечении 90 суток прибывшие для временного проживания граждане обязаны обратиться за регистрацией. Состав правонарушения вообще не упоминает о сроке проживания без регистрации, что при буквальном толковании позволяет штрафовать собственника за проживание в его жилом помещении гражданина без регистрации даже по истечении суток. Кстати, увеличение срока возможного проживания без регистрации с 10 до 90 дней также указывает на стремление законодателя если не к отказу от регистрации по месту пребывания, то, по крайней мере, к значительному уменьшению оснований ее необходимости. Во-вторых, обязательным признаком административного правонарушения является его противоправность, которая состоит в том, что "определенное лицо совершает действие, запрещенное нормой права, или не совершает действия, предписанного правовым актом". В то же время граждане - собственники (как и владельцы) жилых помещений отсутствуют в Перечне должностных лиц, ответственных за регистрацию (утверждены одним Постановлением Правительства РФ N 713 вместе с Правилами регистрации). Часть 2 ст. 30 Жилищного кодекса РФ устанавливает: "Собственник жилого помещения вправе предоставить во владение и (или) в пользование, принадлежащее ему на праве собственности жилое помещение гражданину на основании договора найма, договора безвозмездного пользования или на ином законном основании, а также юридическому лицу на основании договора аренды или на ином законном основании с учетом требований, установленных гражданским законодательством, настоящим Кодексом". Ни Гражданский, ни Жилищный кодекс РФ, ни Закон РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения..." не закрепляют обязанности собственника (владельца) не допускать проживания граждан без регистрации. Аналогично содержание Правил пользования жилыми помещениями, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 21.01.2006 N 25.