Отношения «центр-регионы» в России

Защищалась в ОФ РАНХиГС ...

Введение……………………………………………………………………... 3
1. Из истории отношений федерального центра и регионов……… 5
2. Пределы централизации…………………………………………... 11
3. Политика централизации и поляризация российского социально-экономического пространства…………………….…. 15
4. Сценарии развития отношений «центр – регионы»…………….. 17
Заключение…………………………………………………………………... 19
Библиографический список……………………………………………….... 20

За прошедшие годы в РФ было восстановлено единое экономическое, административное, правовое пространство; окрепло государство и начала выстраиваться «вертикаль власти»; были созданы механизмы, направленные на повышение управляемости регионов из центра. Начавшаяся политика рецентрализации могла породить представление, что регионы отныне будут управляться из Москвы и станут более однородными. Но это была не более чем иллюзия. Накопившие за годы «региональной автономии» ресурсы влияния и опыт, научившиеся вести диалог с федеральным центром, региональные элиты в новой ситуации проявили большую устойчивость. А главное – политика централизации не смогла стать препятствием на пути растущей поляризации российского социально-экономического пространства.
По Конституции в состав Российской Федерации входят 89 субъектов федерации – 21 республика; 6 краев и 49 областей; национально-территориальные образования – одна автономная область и 10 автономных округов (АО); два города федерального значения. В результате укрупнения регионов их число сократилось до 86. Субъекты РФ – в прошлом административно-территориальные единицы РСФСР. После распада СССР вплоть до принятия Конституции 1993 г. преобразование государственно-территориального устройства России происходило стихийно: бывшие автономии в составе РСФСР провозгласили себя республиками (Татарстан, Башкортостан, Калмыкия и т.д.); образовался ряд новых субъектов федерации (Чечено-Ингушская республика распалась на две самостоятельные республики – Чеченскую и Ингушскую; Хакасская автономная область вышла из состава Красноярского края и провозгласила себя Республикой Алтай), другие просто резко повысили свой статус – Адыгейская и Карачаево-Черкесская автономные области стали республиками).
Объектом исследования является анализ условий "Сценарии дальнейшего развития российской модели «центр - регионы» в России". Предметом исследования является рассмотрение отдельных вопросов, сформулированных в качестве задач данного исследования.
Целью является изучение темы "Сценарии дальнейшего развития российской модели «центр - регионы» в России" с точки зрения новейших отечественных и зарубежных исследований по сходной проблематике.
Для достижения поставленной цели были реализованы следующие задачи:
• Рассмотреть историю отношений федерального центра и регионов;
• Определить пределы централизации;
• Изучить политику централизации и поляризация российского социально-экономического пространства;
• Рассмотреть возможные сценарии развития отношений «центр – регионы».
В процессе работы выполнялся теоретико-методологический анализ темы "Отношение «центр - регионы» в России", в том числе исследовались теоретические аспекты

Унитаристский сценарий означал усиление государства при понижении статуса регионов, а его реализация могла быть достигнута за счет использования административного и «силового» ресурса. Новая российская власть избрала второй путь, сделав ставку на рецентрализацию России.С избранием В. Путина в марте 2000 г. начался новый, третий, период в отношениях центра и регионов. Новая политика Кремля ставила своей целью интеграцию российского пространства и перераспределение ресурсов и полномочий в пользу федерального центра. Формирование единого правового, экономического, административного пространства отвечало ожиданиям части элиты и общества в целом. В более широком смысле новая политика Кремля была направлена на поиск механизмов, которые могли бы сделать региональную ситуацию управляемой «из центра». С этой целью в России выстраивалась «властная вертикаль»; создавались новые институты, призванные контролировать региональную власть (Федеральные округа); система двусторонних договоров отменялась (хотя в законе прописана сложная процедура их заключения); устанавливались принципы «бюджетного унитаризма», позволявшие концентрировать финансовые средства в Москве. Результатом первого президентского срока В. Путина стал выстроенный в России режим контролируемого плюрализма, при котором федеральная власть укрепила свои позиции, но полностью освободиться от политического влияния региональных элит не смогла.Опыт первого четырехлетия убедил правящий класс России в том, что для повышения управляемости политическими процессами следует кардинальным образом реформировать политическую систему власти. В сентябре 2004 г. Кремль приступил к новому этапу политического реформирования: выборы глав регионов отменялись; утверждался новый порядок выборов в федеральные и региональные представительные органы власти. Одновременно началось укрупнение регионов за счет ликвидации сложносоставных субъектов федерации. Первым «объединенным» субъектом РФ стал Пермский край, в состав которого вошел Коми-Пермяцкий АО (федеральный закон об образовании нового субъекта федерации был принят в июне 2005 г., однако полностью процесс объединения завершится к 2008 г.). Следующим «объединенным» регионом стал Красноярский край, в состав которого вошли Эвенкийский и Таймырский АО (федеральный закон принят в октябре 2005 г.; в апреле 2007 г. состоялись выборы в новый состав Законодательного собрания края; в начале июня Законодательным собранием был переизбран губернатор края А. Хлопонин). На очереди - объединение Камчатской области с Корякским АО, Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским АО.Новая политика Кремля упорядочила отношения центра и регионов, отчасти ввела их в правовое русло и создала условия для осуществления контроля федеральных властей над регионами. Она позволила восстановить единое правовое и экономическое пространство, дисциплинировала региональных лидеров и в целом «изменила всю конфигурацию институтов власти». Одновременно Кремлю удалось осуществить ряд целей, которые официально не декларировались: было изменено соотношение элитных групп; региональные элиты были выведены из пространства большой политики; началось масштабное перераспределение экономических ресурсов в пользу федерального центра и крупнейших государственных компаний.Вместе с тем многие первоначально поставленные политикой рецентрализации задачи так и остались невыполненными. Отношения «центр – регионы» в «путинскую эпоху» не стали предсказуемыми и прозрачными. Не был воплощен в жизнь и тезис о «равноудалении» региональных лидеров: среди руководителей субъектов РФ остаются лица, пользующиеся наибольшей поддержкой Кремля. К ним относятся губернаторы Санкт-Петербурга и Краснодарского края – В. Матвиенко и А. Ткачев, президент Татарстана М. Шаймиев. Не произошло кардинального обновления губернаторского корпуса. Все это свидетельствовало о существенных ограничениях политики централизации, которые лучше всего просматриваются при проведении исследований в регионах России. Пределы централизацииНередко выстраивание централизованной федерации воспринимается экспертами как односторонняя победа Кремля над регионами. Взгляд на политику федерального центра «из регионов» позволяет лучше понять, насколькоэтот тезиссоответствует действительности.Исследования, проведенные автором этой статьи совместно с А. Чириковой (доктор социологических наук, Институт социологии РАН) в ряде регионов России, позволяют сделать ряд выводов:1. Федеральной власти удалось внести существенные коррективы в систему отношений центра и регионов. Регионы лишились институциональных каналов представительства интересов, которые действовали в 90-е годы. А из отношений «центр – регионы» исчезли немногие элементы публичности, которые были им присущи в 90-е годы. Один из лучших примеров - назначение губернаторов, которое до сих пор происходило без общественного обсуждения. В какой-то степени это положение изменится в связи с введением нового принципа, на котором особенно настаивали региональные элиты, - выдвижением кандидатов на губернаторский пост от партии, победившей на региональных выборах. Сегодня во взаимодействии Кремля с регионами доминируют неформальные персональные договоренности, а в отношениях с сильными регионами сохраняется отработанная в 90-е годы «модель торга». В этой ситуации выигрывают те губернаторы, у которых имеется личный выход на президента. Все опрошенные нами представители региональной элиты констатировали: после 2000 г. борьба региональных лидеров за внимание к ним первого лица государства резко возросла.2. «Президентская вертикаль» не разрушила вертикаль региональной власти. В современной России,  параллельно с президентской, в каждом регионе существует собственная властная вертикаль. И в этом смысле политика централизации имела для губернаторов очевидные положительные последствия. В «путинской России» усилилась значимость административного ресурса, власть стала еще более иерархизированной. На региональном уровне от этого выигрывает губернатор, в подчинении которого находится местная исполнительная власть. Не случайно по мере реализации политики централизации в политических кругах была реанимирована идея о замене выборов мэров региональных столиц процедурой их назначения. Политика централизации не ликвидировала региональные авторитарные режимы. Однако региональным руководителям, чтобы сохранить власть, приходится отказываться от излишне откровенной региональной или национально-этнической идеологии.3. В результате политики централизации главы регионов утратили традиционные ресурсы: сократились финансовые возможности регионов; казначейский порядок исполнения бюджета и другие формы контроля снизили возможности «гибкого» использования финансовых средств; в экономической жизни регионов все острее ощущается присутствие крупнейших российских интегрированных бизнес-групп, которые неподконтрольны региональным администрациям. Но при этом материалы исследований показывают, что ресурсы региональной власти не столько уменьшаются, сколько становятся иными. Важным условием сохранения влияния первых лиц регионов является их договороспособность - умение заключать альянсы со своими элитами. Договоренности губернаторов с региональной бизнес-элитой, парламентариями и фракциями законодательных собраний носят неформальный характер. В этой сфере, как и в области представительства интересов региона в федеральном центре, баланс между публичной и непубличной политикой сдвигается в сторону политики непубличной. Лучше всего эту мысль выразил один из участников исследования, заявивший, что региональная элита «искривит» вертикаль власти так, как ей будет удобно.4. В России выстраивается политическая вертикаль. Регионы потеряли возможность создания региональных партий. По новому закону политическая партия может быть зарегистрирована лишь при условии, если она имеет отделения в половине субъектов федерации и численность членов не менее 50 тыс. человек. Большинство руководителей регионов вступили в партию власти - «Единую Россию» - и возглавляют списки партии в ходе выборов.5. В условиях централизации отношения федерации и регионов стали более напряженными. Однако к появлению региональной фронды это не привело. Сами региональные элиты дают этому факту ряд объяснений. Во-первых, в современной России отсутствуют институты, способные интегрировать и объединить региональных лидеров. Во-вторых, представители региональных элит – люди прагматичные. В их среде распространено убеждение, что индивидуальный лоббизм эффективнее коллективного противостояния. В условиях, когда федеральный центр распределяет большую часть экономических ресурсов, будущее многих региональных проектов напрямую зависит от благорасположения московских чиновников. В-третьих, местные элиты адекватно оценивают свои возможности и понимают их несопоставимость с политическими, экономическими, силовыми и административными ресурсами федерального центра, а следовательно, и опасность публичного противостояния Москве. В-четвертых, важную роль в нежелании региональной элиты конфликтовать публично с центром играет высокий уровень доверия региональных элит лично к президенту РФ. В современной России личная преданность главе государства является важным фактором элитного консенсуса.Изучение реального политического процесса убеждает в том, что, масштабная федеральная и политическая реформа, проведенная центром, имела далеко не однозначные политические последствия. Выведя региональных руководителей из большой политики, она еще более усилила их влияние на региональные процессы. Однако это не смогло полностью нейтрализовать неудовлетворенность региональных элит нынешним состоянием отношений двух уровней власти.Политика централизации и поляризация российского социально-экономического пространстваВ 90-е годы межрегиональные социально-экономические различия в масштабах России возросли. Действие рыночных законов привело к тому, что крупнейшие города, регионы, обладающие большими экономическими ресурсами или выгодным географическим положением, в короткие сроки смогли осуществить рыночно-капиталистическую модернизацию. Логика развития была такова, что богатые территории становились богаче, а бедные – беднели. В свою очередь государство оказалось слишком слабым, чтобы осуществлять политику, направленную на сдерживание межрегиональных диспропорций.Централизации была призвана изменить эту логику. Экономический рост расширил возможности государства, финансовая стабилизация создала объективные основания для планирования государственной политики на среднесрочную перспективуОднако активная государственная политика не превратилась в механизм сдерживания межрегиональных различий. Нарастают негативные тенденции в экономическом развитии регионов.