Защита прокурором прав и свобод граждан

Цели исследования – рассмотрение вопросов защиты прав, свобод и за-конных интересов граждан прокурором как средства охраны таких прав от посягательств и нарушений, а также разработка научно обоснованных рекомендаций, направленных на усовершенствование процессов защиты прав, свобод и законных интересов граждан прокурором. ...

Введение
Глава 1. Общая характеристика иска в защиту граждан
1.1 Особенности предъявления прокурором исков в защиту граждан
1.2. Понятие и особенности иска в защиту граждан
1.3. Классификация исковых заявлений в защиту граждан
Глава 2. Особенности участия прокурора в гражданском судопроизводстве по делам о защите граждан
2.1. Статус прокурора при защите граждан в суде первой инстанции
2.2. Процессуальный статус прокурора в стадии пересмотра дел.
Заключение
Литература

Одним из органов государства, в чьи обязанности входит защита прав и интересов человека и гражданина, является прокуратура. П.2 ст.1 Федерального закона «О прокуратуре» на нее возложен целый комплекс полномочий, направленных на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Прокурор, с целью реализации правозащитной функции, в соответствии с действующим законодательством наделен правом применения различных актов прокурорского надзора. При выявлении нарушений прав и свобод человека вправе использовать: уголовное преследование при наличии оснований полагать, что нарушение имеет характер преступления; возбуждение производства об административном правонарушении; опрот естование акта, нарушающего права человека; внесение представления об устранении нарушений прав и свобод .
Кроме того, ч.4 ст.27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривает в качестве надзорного правомочия прокурора право на ...............

Другим способом участия прокурора в рассмотрении гражданского дела судом является его вступление в процесс. Вступление в процесс может быть как правом, так и обязанностью прокурора.
Прокурор, как правило, вступает в рассматриваемый спор в следующих случаях:
- когда затрагиваются права и законные интересы лица, не правомочного являться стороной по делу. Прежде всего, это касается интересов несовершеннолетних;
- при рассмотрении исков к средствам массовой информации о защите чести и достоинства – ввиду большого общественного значения данной категории дел;
- по заявлениям граждан об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного и муниципального служащего.
Прокурор вправе вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства. Решая вопрос о вступлении в дело, прокурор должен принимать во внимание как общественную значимость дела, так и его сложность. В последнем случае участие прокурора необходимо для того, чтобы уменьшить вероятность принятия судом незаконного или необоснованного решения.
Ответ на вопрос о процессуальном положении прокурора в суде первой инстанции является непростым, и в науке гражданского процессуального права существует, по крайней мере, четыре разных точки зрения:
- прокурор является в процессе стороной;
- прокурор является в процессе особого рода представителем стороны;
- прокурор является во всех случаях представителем государства и занимает в процессе особое процессуальное положение;
- прокурор является стороной (в процессуальном или условном смысле), когда он предъявляет иск, и представителем государства в тех случаях, когда вступает в уже начавшийся процесс1.
Сторонники первой точки зрения берут за основу инициативу субъекта по возбуждению дела в суде: тот, кто возбудил процесс, является истцом, а следовательно, стороной по делу1.
Основным аргументом второй группы авторов является то, что прокурор возбуждает дело в интересах заинтересованного лица, следовательно, является его представителем, хотя и отличным от представителя по договору. Следовательно, юридический (процессуальный) интерес служит критерием для определения процессуального положения прокурора2.
«Органы прокуратуры собственно в производстве гражданских дел, осуществляя интерес публичный, вместе с тем ратуют за интерес частный, когда последний представляется обеспеченным не в достаточной степени, причем отдельные черты участия их в некоторых, по крайней мере, случаях дают право считать органы прокуратуры именно за представителей одной из сторон в процессе»3.
Третья группа авторов полагает, что в какой бы форме прокурор ни участвовал в гражданском деле, он всегда является представителем государства, выступающим в защиту закона, и не может рассматриваться ни в качестве стороны, ни в качестве представителя (хотя и особого рода), ни в качестве процессуального истца4.
И, наконец, по мнению четвертой группы авторов, следует различать процессуальное положение прокурора в зависимости от формы его участия в гражданском процессе. Процессуальное положение прокурора, возбудившего дело в чужих интересах, определяется ими как положение процессуального истца, что подчеркивает процессуальную природу интереса прокурора в деле против материально-правового интереса истца. Прокурор же, участвующий в деле для дачи заключения, является, по их мнению, представителем государства1.
Анализ изложенных точек зрения позволяет заметить несостоятельность позиций авторов первых двух групп.
На самом деле стороной в споре прокурор быть не может в силу того, что не имеет в деле материально-правового интереса, а инициатива по возбуждению процесса не является существенным, определяющим признаком понятия истца. При участии в деле для дачи заключения прокурор не только не возбуждает дело, но и может вступить в него в заключительных стадиях процесса, не проявляя свойственную сторонам активность.
Нельзя отождествлять прокурора и только с представителем. А.Х.Гольмстен, давая определение представителя в гражданском процессе, пишет, что представитель – «это лицо, осуществляющее процессуальные права другого от имени того, кому права эти принадлежат, и исполняющее процессуальные обязанности от имени того, на ком они лежат, и при этом с тем, чтобы последствия его действия были отнесены на счет представляемого»2.
Можно заметить, что существенными признаками судебного представительства являются следующие:
- осуществление представительских функций от имени лица, участвующего в деле;
- осуществление процессуальных прав и исполнение процессуальных обязанностей представляемого в интересах последнего;
- действие представителя в гражданском процессе в пределах предоставленных ему полномочий;
- наличие заинтересованности представителя в деле.
Безусловно, прокурор не может быть отнесен к представителю, даже особого рода. Хотя внешне участие прокурора в процессе при возбуждении им дела в чужих интересах может выглядеть как осуществление представительских функций, тем не менее по существу процессуальные права реализуются прокурором в интересах закона. Иск предъявляется прокурором в силу возложенных на него функций по охране государственных и общественных интересов. Даже при возбуждении дела прокурором в интересах конкретного лица, то есть в защиту частного интереса, прокурор обязан отказаться от иска, если в ходе разбирательства дела придет к выводу о его необоснованности.
В отличие от прокурора, представитель обязан настаивать на исковых требованиях в интересах представляемого. Кроме того, прокурору может быть заявлен отвод, если он лично, прямо или косвенно, заинтересован в исходе дела либо имеются иные обстоятельства, вызывающие сомнение в его беспристрастности (ст.18 ГПК РФ). Заявление отвода представителю по мотиву его личной заинтересованности является абсурдом. Иск прокурором предъявляется от своего имени, а не от имени лица, в интересах которого такой иск заявлен. Следовательно, прокурор по своему положению не может быть отнесен к представителю стороны в процессе.
Так, Д.М.Чечот считает, что «отождествление прокурора, предъявившего иск, со стороной происходит в силу того, что некоторые товарищи до сих пор считают, что любое лицо, предъявившее иск, должно считаться истцом. Подобное положение нам представляется неправильным, так как в таком случае нужно было бы считать, что недееспособный не может являться стороной в деле, поскольку он иска не предъявляет и в деле не участвует, но зато его законный представитель, предъявивший иск, должен считаться истцом»1.
Из указанного Д.М.Чечот все же делает неубедительный вывод о том, что, независимо от формы участия прокурора в процессе, его процессуальное положение не меняется: прокурор в гражданском процессе есть представитель государства.
В обоснование своего вывода Д.М.Чечот ссылается на различия в правовом регулировании участия в процессе прокурора и иных органов, правомочных обращаться за судебной защитой чужих прав, а именно: прокурор вправе возбудить в суде любое дело, тогда как иные субъекты – «процессуальные истцы» - могут возбуждать гражданские дела лишь в случаях, указанных в законе.
Нетрудно заметить, что Д.М.Чечот берет за основу несущественный признак. Более веские доводы в пользу указанной точки зрения приводит М.А.Викут, которая указывает, что попытка рассматривать прокурора, предъявившего иск как сторону в процессуальном смысле, исключает надзорный характер его деятельности в гражданском судопроизводстве1.
Вместе с тем обе точки зрения не учитывают, что прокурор может участвовать в гражданском процессе в двух формах: предъявить иск и вступить в дело для дачи по нему заключения, занимая при этом неодинаковое процессуальное положение. Как правильно отмечено В.Н.Аргуновым, прокурор, вступающий в начатое дело, и прокурор, возбуждающий его, хотя и являются лицами, участвующими в деле, не могут не занимать в процессуальных правоотношениях различного положения2.
С тем, что прокурор, предъявивший иск, - процессуальный истец или сторона в процессуальном смысле, по существу соглашается и А.Ф.Козлов. Однако, по его мнению, оба суждения неудачны, поскольку стороны – это субъекты гражданского процессуального, а не материального права3. Причем, своего определения процессуальному положению прокурора, возбудившего дело, А.Ф.Козлов не дает.
Не соглашаясь с А.Ф.Козловым, отметим, что любое определение требует абстракций, а потому не может не быть неточным применительно к конкретным явлениям. Тем не менее, определение процессуального положения прокурора, возбудившего дело, как процессуального истца имеет и практический, и теоретический смысл. Такое определение процессуального положения прокурора подчеркивает, во-первых, его инициативу по возбуждению дела и участие в процессе на активной стороне (принцип состязательности предполагает разграничение сторон на активную и пассивную) и, во-вторых, материальную незаинтересованность прокурора в деле, а чисто процессуальную природу его интереса.
Поэтому более предпочтительна та точка зрения, в соответствии с которой наиболее верным является понимание процессуального положения прокурора, возбудившего гражданское дело в чужих интересах, как процессуального истца.
Прокурор, участвующий в деле для дачи заключения, также занимает самостоятельное процессуальное положение, отличное от процессуального положения других лиц, участвующих в деле. По определению А.Х.Гольмстена, процессуальное положение прокурора следующее: «Он обязан давать по всем этим делам заключение. Под заключением разумеется устное изложение прокурором его взгляда о том, как следует разрешить данное дело, в виду обстоятельств, представленных сторонами, и на основании точного смысла законов. Он в заключении своем не ограничивается юридической стороною дела, но входит в обсуждение и фактической его стороны. Следовательно, давая заключение, он не вступает в состязание со сторонами, не является стороною и как бы помогает суду правильно разрешить данное дело»1.
Согласно ч.3 ст.45 ГПК РФ прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных Кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий. Из приведенной нормы ГПК РФ понятно, что: 1) прокурор вступает в процесс с конкретной процессуальной обязанностью – дачи заключения; 2) случаи вступления прокурора в процесс строго очерчены рамками закона; 3) целью вступления прокурора в процесс является реализация возложенных на него полномочий.
ГПК РФ не раскрывает правовую категорию «прокурорские полномочия». Очевидно, что под полномочиями прокурора следует подразумевать круг процессуальных прав, реализация которых связана с достижением целей, указанных в Законе «О прокуратуре Российской Федерации», то есть целей обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
В отличие от обращения прокурора в интересах конкретного гражданина, когда по инициативе прокурора возбуждается гражданский процесс и действия прокурора направлены на обеспечение реализации права судебной защиты конституционных прав и свобод конкретной личности, вступление прокурора в уже начатый процесс носит абстрактную цель, поскольку она не вытекает из необходимости защиты прав или интересов этого лица, а направлена скорее на упреждение возможных нарушений законности.
По мнению М.В.Гадиятовой, «обращаясь с заявлением в суд, прокурор, как правило, осуществляет реагирование на уже выявленное нарушение закона, а в случаях, когда он вступает в уже начатый процесс, в основе его деятельности лежит реагирование на любые нарушения и принятие мер для их предупреждения»1.
Вступивший в процесс прокурор не связан с кем-либо из его участников прокурорско-надзорным правоотношением, и основанием для вступления его в процесс является прямое указание в законе.
Существуют определенные категории гражданских дел, участие прокурора в которых обязательно в силу закона. Коль скоро вступление прокурора в процесс имеет целью реализовать «функциональную направленность - обязанность перед государством, наделившим прокурора функцией реагирования на любое нарушение закона»2, ограничение его права на вступление только в некоторые категории дел нелогично, необоснованно сужает возможности прокурорского реагирования.
Однако ГПК РФ не раскрыл сущности полномочий прокурора в гражданском процессе, возбужденном не по его инициативе. Круг полномочий должен определяться исходя из набора процессуальных прав участника процесса (ст.35). Прокурор, вступивший в процесс, не наделен такими процессуальными правами, как предоставление доказательств, дача объяснений суду и заключение мирового соглашения. При этом только прокурор в процессе наделен правом дачи заключения в целом по делу.
Среди вышеперечисленных процессуальных прав в качестве правомочий по осуществлению надзора за соблюдением законности, прав и свобод граждан могут выступать такие процессуальные права, как дача правового заключения по делу и обжалование судебных постановлений.
В рамках норм ГПК РСФСР и Конституции СССР 1977 года прокурор был наделен правом осуществлять надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах (ст.3 Закона СССР от 30.11.1979 года «О прокуратуре СССР»). Это та самая отрасль надзора, против которой и выступали разработчики Концепции судебной реформы в РСФСР. Прокурор в Советском Союзе осуществлял надзорные правомочия в судебном процессе при разрешении гражданских дел.
Специфические процессуальные правомочия, которыми наделялся только прокурор:
- принесение кассационного, частного и надзорного протеста на решение, определение суда независимо от участия в деле (статьи 282, 320 ГПК РСФСР);
- дача заключения по вопросам, возникавшим во время судебного разбирательства дела, и по существу дела в целом во всех судебных инстанциях (ст.41);
- истребование дела из суда для разрешения вопроса о наличии оснований для принесения протеста (ст.322);
- приостановление исполнения судебного решения при принесении протеста в порядке надзора (ст.323).
Эти правомочия составляли костяк полномочий прокурора по «надзору за судом». В результате реформирования процессуального законодательства правомочия прокурора не претерпели серьезных изменений, за исключением прав на истребование гражданских дел из судов первой инстанции (что, кстати, неблагоприятно отразилось на правозащитной функции прокуратуры1), на приостановление исполнения судебных решений при принесении протеста в порядке надзора и на обжалование всех без исключения судебных решений независимо от участия прокурора.
Основные процессуальные права прокурора как участника гражданского процесса (права дачи заключения и обжалования судебных постановлений) сохранились.
Следовательно, есть все основания считать, что полномочия прокурора на дачу заключения и на обжалование судебных постановлений представляют собой процессуальные средства прокурорского надзора в гражданском процессе.
Вместе с тем не раскрывается понятие «заключение прокурора», не определены его процессуально-правовое значение и содержание. Остается непонятным, о чем дает заключение прокурор и какое значение оно имеет для суда.
Следовательно, в ГПК РФ необходимо более детально регламентировать вопрос дачи прокурором заключения по делу. В частности, следует дать законодательное понятие заключения прокурора, установить перечень дел и вопросов, по которым дается заключение, определить его значение для суда.
Как видится, содержание заключения прокурора должно отвечать требованиям, предъявляемым к содержанию решения суда (ст.198 ГПК РФ). В частности, оно должно содержать: оценку требований истца и возражений ответчика; определение круга обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела (ч.2 ст.56 ГПК РФ); указание на обстоятельства, установленные судом; нормы материального и процессуального права, подлежащие применению.
Соответственно в ГПК РФ должна быть внесена специальная статья под названием «Содержание заключения прокурора». При этом необходимо закрепить обязательность участия прокурора в процессе в установленных законом случаях.
Итак, прокурор, участвующий в деле путем дачи заключения, является представителем государства. Такое представительство основывается на прямом указании закона и вытекает из закрепленного в законодательстве права прокурора вступить в дело в любой стадии для дачи по нему заключения. Поэтому прокурор, как и всякий иной законный представитель, вступает в дело без специальной доверенности. Однако, в отличие от законного представителя, прокурор не участвует в деле ни на стороне истца, ни на стороне ответчика, а представляет интересы государства и общества. Поэтому процессуальное положение прокурора, участвующего в деле путем дачи заключения, может быть определено как государственное представительство.
Прокурор относится к лицам, участвующим в деле, при этом признается в качестве самостоятельного участника гражданского процесса. Процессуальный закон не относит его ни к сторонам, ни к третьим лицам, ни к лицам, обращающимся за защитой прав и свобод других лиц, ни к заинтересованным лицам. ГПК РФ выделяет прокурора среди остальных участников процесса, что служит основанием считать его терминологически одновременно процессуальным участником и представителем государственного органа, наделенного собственной компетенцией в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».
Роль прокурора в защите прав, свобод и законных интересов граждан значительна, поэтому мы считаем, что ч.1 ст.45 ГПК РФ не должна содержать никаких изъятий из права прокурора на обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов граждан. Ограничение права на обращение прокурора в суд сказывается на состоянии защищенности (обеспеченности) основных прав и свобод человека и гражданина в России. Прокурорский надзор, направленный на защиту прав и свобод, в том числе и с привлечением средств судебной власти, - это путь к укреплению и гарантированности конституционно-правового статуса личности.
Приведенная позиция поддерживается практическими работниками как органов прокуратуры, так и суда. Так, по мнению прокурора Калужской области В.Н.Давыдовой и заместителя прокурора Петроградского района Санкт-Петербурга Б.В.Бабкина, «ослаблять и сужать надзорную функцию прокурора в сфере гражданского судопроизводства недопустимо, а тем более ее упразднять, не заменив адекватными функциями государства либо общества»1. По мнению судьи Курского областного суда Н.Колоколова, «участие органов прокуратуры в отправлении правосудия нуждается не в свертывании, а в совершенствовании... В нашем государстве исторически сложилось, что значительная роль в защите прав, свобод человека и гражданина отводилась прокуратуре»1.
Несомненно, фактор ограниченности участия прокурора в рассмотрении судами гражданских дел имеет основополагающее значение в деятельности органов прокуратуры Российской Федерации. В соответствии с данным правовым принципом строится все ненадзорное направление деятельности прокуратуры по участию в гражданском судопроизводстве.
Действие данного фактора, закрепленного в праве, фактически ограничивает вмешательство органов прокуратуры в гражданское судопроизводство, вычленяя лишь строго определенную категорию рассматриваемых судом дел, в разбирательстве которых прокурор вправе принимать участие.
В науке нет однозначного отношения к исследуемому принципиальному положению. Одни ученые считают, что участие прокурора в рассмотрении судом гражданских дел не должно иметь каких-либо ограничений. Другие, наоборот, высказывают и обосновывают свою позицию об ограничении участия прокурора в рассмотрении судами гражданских (арбитражных) дел.