Государственный и муниципальный заказы как методы управления. Государственный и муниципальный контроль.

В контрольной работе рассматриваются вопросы государственного и муниципального заказов и государственный и муниципальный контроль. Работа защищалась в июле 2014 года. ...

1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ ЗАКАЗЫ
КАК МЕТОДЫ УПРАВЛЕНИЯ
2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ

На протяжении многих лет в России ежегодно увеличиваются расходы федерального бюджета: в 2007 г. они составили 6,5 трлн руб., 2008 г. – 7 трлн руб., 2009 г. – 9,8 трлн руб., 2010 г. – 10,2 трлн руб., в 2011 г. – более 11 трлн руб..
Наряду с увеличением указанных расходов в России наблюдается тенденция к увеличению средств, осваиваемых путем проведения государственных и муниципальных закупок: в 2007 г. – более 2 трлн руб., в 2008 г. – более 4 трлн руб., в 2009 г. – более 4,5 трлн руб., в 2010 г. – примерно 5 трлн руб., в 2011 г. – около 5,3 трлн руб.
Официальная экономия средств бюджета от применения закупочных процедур (разница между начальной ценой и ценой контракта) за первые пять лет применения Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, вы полнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 94-ФЗ, Закон о размещении заказов), т. е. с 2006 г. по 2010 г., составила 1 трлн 136 млрд руб., что сопоставимо с размерами расходов годового федерального бюджета России десятилетней давности (в 2001 г. – 1 трлн 193 млрд руб.).

Публикация извещения, обращенного к неопределенному кругу лиц, есть не что иное, как предложение к заключению договора о проведении торгов (еще не самого контракта), то есть публичная оферта (ст. 437 ГК РФ). Любой договор, в том числе и договор о проведении торгов характеризуются определенными существенными условиями (п. 1 ст. 432 ГК РФ). Эти существенные условия должны содержаться в оферте, то есть извещении о проведении торгов, и именно эти условия перечислены в ч. 2 ст. 448 ГК РФ и в ч. 4 ст. 21 и 22 (а также в соответствующих статьях по аукциону) 94-ФЗ. Отсутствие какого-либо из этих условий приведет к тому, что договор о проведении конкурса будет считаться незаключенным со всеми вытекающими последствиями. Таким образом, извещение (а также конкурсная и аукционная документация) должно содержать в себе сведения, перечисленные в ч. 2 ст. 448 ГК РФ, а также сведения, предусмотренные Законом № 94-ФЗ в ст. 21, 22 (ч. 4) и ст. 33, 34.
Участники размещения заказа, выразившие свое желание участвовать в торгах, подают заявку на участие в торгах, чем выражают свое согласие заключить договор на проведение торгов на предложенных условиях, то есть соглашаются на обращенное к ним предложение. Однако по общему правилу, согласие должно быть полным и безоговорочным. Именно поэтому заказчик допускает до участия в торгах только те заявки, которые пришли вовремя и правильно оформлены, с соблюдением всех требований заказчика. Часть 1 ст. 12 94-ФЗ называет основания признания заявок несоответствующими требованиям заказчика, и только по этим основаниям заказчик вправе отказать участникам в допуске к торгам. Исполнением заключенного договора о проведении торгов будет проведение конкурса или аукциона, включающее в себя рассмотрение заявок и выбор победителя конкурса или аукциона.
Согласно п. 5 ст. 448 ГК РФ торги заканчиваются подписанием протокола о результатах конкурса или аукциона, который имеет силу договора. Однако 94-ФЗ подобной процедуры не предусматривает. А поскольку договор на поставку товаров для государственных нужд будет заключен только через определенное время, указанное в извещении, то вполне вероятно может случиться ситуация, когда победитель будет уклоняться от подписания государственного контракта. 94-ФЗ в этом случае предписывает заказчику либо обратиться в суд с требованием о понуждении победителя заключить контракт, либо обратиться ко второму номеру с предложением заключить контракт. Однако эти указания Закона только лишь указания на возможные варианты действий и не могут являться материально-правовым обоснованием иска о понуждении победителя заключить контракт. Гражданское законодательство допускает понуждение к заключению договора только в двух случаях: когда такая обязанность на сторону прямо возложена законом, либо когда сторона взяла на себя добровольное обязательство о заключении договора. Законом (ни ГК РФ, ни законом № 94-ФЗ) не возложена обязанность на победителя торгов заключать государственный контракт. Для заказчика же такая обязанность прямо предусмотрена п. 4 ст. 527 ГК.
Относительно поставщика п. 2 ст. 527 ГК РФ определено, что для него заключение государственного контракта является обязательным лишь в случаях, предусмотренных законом. Поскольку закон не обязывает победителя подписывать контракт, для того, чтобы обязать его это сделать через суд, необходимо, чтобы такое добровольно взятое обязательство победителя существовало. Существование такого обязательства победителя должно усматриваться из документов заказчика – извещения и конкурсной (аукционной) документации. И если в конкурсной (аукционной) документации будет закреплена обязанность победителя подписать контракт (см. п. 16 ч. 4 ст. 21), то подписание контракта станет условием исполнением договора на проведение торгов, и можно будет понуждать победителя заключать контракт. Поэтому, прежде чем выходить в суд с таким требованием к победителю конкурса или аукциона, необходимо тщательно подготовить собственные документы, чтобы на их основе изложить материально-правовое обоснование иска, дать убедительную квалификацию действий победителя торгов. До вступления в силу федерального закона № 94-ФЗ от 21.07.05 судебной практики по поводу понуждения победителя торгов заключать договор не было, так как законодательство не требовало при размещении заказов для государственных нужд обращаться в суд по этому вопросу. В настоящее время такая практика уже существует, однако обобщения этой практики, исходящего от высших судов пока что нет, а те решения, которые появляются по конкретным делам, свидетельствуют о противоречивости складывающейся практики.[2]
2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ И МУНИЦИПАЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ
Конституционный принцип свободы экономической деятельности — одно из основополагающих начал в становлении и развитии предпринимательства в России. Статья 34 Конституции Российской Федерации характеризует экономическую деятельность индивида как проявление его личной свободы в сфере прежде всего предпринимательства. Она, как отмечает профессор В. К. Андреев органически развивает гарантированный ст. 8 Конституции РФ принцип свободы экономической предпринимательской деятельности, определяя структуру последней и наполняя ее конкретным содержанием.
Контроль, прежде всего публичный, за деятельностью предпринимателей необходим для соблюдения принципов осуществления экономической деятельности. По мнению профессора В. С. Мартемьянова, контроль как способ государственного публичного воздействия представляет собой «установление обязанности органов государства и местного самоуправления наблюдать и в определенных случаях проверять состояние дел предпринимателя, в предусмотренных случаях принимать надлежащие меры».[5]
Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее—Федеральный закон № 294-ФЗ) регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.[6]
По итогам правоприменительной практики Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» выявлен ряд проблем, в целях правового регулирования которых и был разработан новый Федеральный закон № 294-ФЗ. Анализ практики применения Закона 2001 г. показал, что количество мероприятий по контролю со стороны большинства государственных органов, а также временные издержки хозяйствующих субъектов при их проведении сократились незначительно; кроме того, остались проблемы недостаточной эффективности и результативности действующей системы контроля (надзора) как следствие того, что органы государственного контроля (надзора) не объединены единой идеологией. Это связано не только с содержанием норм Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля и правоприменительной практикой, но и с несоответствием действующих методов государственного контроля (надзора) его задачам.[5]
Государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
Муниципальный контроль - деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами. Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами в случае, если указанный порядок не предусмотрен законом субъекта Российской Федерации.[6]
Контроль должен быть регулярным, последовательным, объективным, гласным, законным и оперативным.[4]
Формы государственного (муниципального) контроля:
_ плановая проверка. Предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований, установленных в законодательстве, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям;
- внеплановая проверка. Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований, установленных в законодательстве, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда;
- документарная проверка;
- выездная проверка.
Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года. Срок проведения каждой из проверок не может превышать двадцать рабочих дней. В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановой выездной проверки не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год.[5]
О проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.[6]
Проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Минэкономразвития России утверждена типовая форма распоряжения или приказа органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя (Приказ Минэкономразвития России от 30 апреля 2009 г. № 141).
Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.[5]
Основанием для проведения внеплановой проверки является:
1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;
2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).
Выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным:
- удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и иных имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля документах юридического лица, индивидуального предпринимателя;
- оценить соответствие деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя обязательным требованиям или требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, без проведения соответствующего мероприятия по контролю.
Выездная проверка начинается с предъявления служебного удостоверения должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, обязательного ознакомления руководителя или иного должностного лица юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с распоряжением или приказом руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о назначении выездной проверки и с полномочиями проводящих выездную проверку лиц, а также с целями, задачами, основаниями проведения выездной проверки, видами и объемом мероприятий по контролю, составом экспертов, представителями экспертных организаций, привлекаемых к выездной проверке, со сроками и с условиями ее проведения.