Федерация как форма государственного устройства

оригинальность более 70% ...

1. Понятие и типология форм государственного устройства

1.1. Понятие формы государственного устройства
Представление о форме государственного устройства в современной теории государства и права является противоречивым.
В изданиях, вышедших в 2000-х гг., а также в некоторых современных изданиях в основном употребляется термин «форма государственного устройства». Так, Е. А. Певцова употребляет термин «форма государственного устройства», определяя ее как «способ (форма) территориальной организации государственной власти, который выражается в национально-государственном и административно-территориальном устройстве государства, в характере взаимоотношений между частями государства, а также между центральными и местными органами» .

Несмотря на то, что о государстве написано множество книг и статей на протяжении всей истории человечества, в современной научной мысли отмечается повышенный интерес к этой проблеме. Переходный этап в жизни современного российского общества, растянувшийся на десятилетия, заставил по-новому подойти к оценке существующих концепций государства и права. Это выразилось в пересмотре ключевых понятий науки, в том числе понятия государства, критическом рассмотрении вопроса о его сущности и роли в обществе.

В данном случае под «империей» понимают обширное (полисоставное) государство (межгосударственный союз), включавшее в свой состав (прежде всего путем завоевательных войн) территории других государств и народов. Примером служит империя, включившая в начале первого тысячелетия до н.э. в свой состав большую часть Передней Азии и Египет – т. наз. Ассирийская держава, в свою очередь, уступившая место Персидской державе. Это было обусловлено тем, что государство, лишенное общей экономической основы и представлявшее собой насильственное объединение различных по уровню развития стран и областей, не могло быть стабильно прочным и устойчивым. Находившиеся в составе Ассирийской империи в VIII в. до н.э. города-государства Урук, Ниппур, Сиппар, Вавилон (вместе с его пригородами: Арвад, Сидон, Тир) и некоторые другие пользовались практически полной автономией. Отсутствие административной организации в империи Кира (Персидской державе) обусловило довольно быстрый ее распад. Введение устойчивой административной системы управления завоеванными странами источники предписывают другому персидскому царю - Дарию I, империя которого была разделена на 20 военно- административных округов (сатрапий), каждый из которых должен был платить определенное количество талантов (мера веса = около 30 кг) серебра в качестве налога. Другими примерами являются Делосский морской союз (478 г. до н. э.) трансформировавшийся в Афинскую морскую державу (архэ), империя Александра Македонского, Римская империя, явившиеся прототипами федеративного государственного устройства. Так, Римская империя была поделена на четыре части, внешне сохранявшие единство, но подчиненные четырем правителям (в поздней Римской империи – на четыре префектуры).Наиболее близким прототипом современной федерации по чертам своего устройства явилась форма государственного устройства Восточной римской империи.В. И. Савин, Э А. Григорьевич полагают, что античные конфедерации явились прототипом современного американского федерализма: «Конституция США, одобренная филадельфийским конвентом 17 сентября 1787 г. и вступившая в силу 4 марта 1789 г., первая конституция Соединенных Штатов Америки как единой Федеративной республики, обладающей полной международной правосубъективностью». Таким образом, первая в истории цивилизации писаная юридическая конституция закрепила одновременно провозглашение первого в новой истории федеративного государства в форме конфедерации. Следовательно, именно данная форма, а не унитарная, в исторической ретроспективе является базовой.Конфедерация представляет собой временный союз государств, который образуется для достижения политических, военных, экономических и иных целей. Конфедерация не наделена суверенитетом, т. к. в структуре ее властных органов отсутствует общий для всех субъектов центральный государственный аппарат, а также единая система законодательства. С целью государственного управления конфедерацией могут создаваться союзные органы, однако их деятельность организуется лишь по тем вопросам, для решения которых они объединились, причем такое взаимодействие носит преимущественно координирующий характер. В целом, исследователи характеризуют конфедерацию как непрочное государственное образование, которое, как правило, существует недолго: либо распадается (пример - Сенегамбия - объединение Сенегала и Гамбии в 1982 - 1989 гг.), либо преобразуется в федеративное государство (примером служит Швейцария, которая из конфедерации Швейцарский Союз, существовавшей в 1815 - 1848 гг., трансформировалась в федерацию).В рамках «типологического» подхода к исследованию формы государственного устройства выделяют такие виды федерации, как:- «административные федерации», где в основу деления территории положены плотность населения, рельеф местности, запасы полезных ископаемых и другие территориально-экономические признаки (примером могут служить формы государственного (территориального) устройства США, Мексики);- «национальные федерации», основой территориального деления которых служит национальный состав населения (форма государственного устройства исторического государства «Югославия»).Особый вопрос представляет собой проблема типологии новых, наднациональных государственных объединений. Их примерами служат ЕС, СНГ, ЕАЭС и др.Н. И. Матузов, А. В. Малько пишут о новой форме ассоциированного государственного объединения, каковым является Содружество Независимых Государств (СНГ), как о новом ее типе, названной ими «содружеством государств». Данные авторы отмечают большую аморфность и неопределенность их формы, по сравнению с конфедерацией.Вместе с тем очевидно, что динамичное развитие наднациональных форм государственного устройства, их количественное расширение ставят на повестку дня более полное исследование государственно-типологических особенностей данной формы. Это представляет собой задачу отдельного исследования.В рамках рассматриваемой темы можно отметить, что, исходя из исторических закономерностей складывания федеративных государственных объединений, нельзя исключить выделение новых видов наднациональных государственных устройств в качестве разновидности федерации, носящей, одновременно, отличные от «классической» федерации государственно-типологические черты.Итак, говорить о «приоритете» федерации как «основного» вида государственного устройства можно, в случае расширительного толкования термина «федерация». Одновременно, точка зрения Н. И. Матузова, А. В. Малько об «уровневом» строении системы форм государственного устройства и об унитарном государстве как типе государственного устройства первого уровня имеет основу, учитывая историческую преемственность федеративно-типологических государственных образований современности.Типологические основы федерации как формы государственного устройстваФедерация – «сложное» по типу союзное государство, структурные элементы которого являются государственными образованиями и обладают в определенной степени государственным суверенитетом, а также другими признаками государства. В данном государственном объединении, наряду с высшими федеральными органами и федеральным законодательством, функционируют высшие органы и законодательство субъектов федерации. Примером может служить федеративная организация таких государств, как Германия, Индия, Мексика, Канада.Согласно приводимой в литературе типологии, выделяются типы федераций, построенных по территориальному (США) либо национально-территориальному принципу (Российская Федерация).В отечественной и зарубежной юридической литературе нет устоявшегося определения «федерации». Прежде всего, термин «федерация» акцентирует внимание на структурной и организационной стороне государства, как состоящего из «соединенных» частей. Общее представление о федерации можно получить из определения, характеризующего ее как «форму государственного устройства, при которой составные части государства (субъекты федерации) обладают самостоятельностью и полномочиями в рамках разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами». К числу таких определений можно отнести определение федерации как формы государственного устройства, при котором входящие в состав государства федеральные единицы (субъекты федерации) имеют собственные конституции, законодательные, исполнительные и судебные органы.Согласно другому определению, федерация рассматривается как «государство, внутреннее строение которого основано не на административно-территориальном делении, а на объединении государств либо территориальных образований с чертами ограниченной государственности».Учитывая неоднородность федеративного устройства в различных государствах, выделим наиболее общие черты, характерные для большинства федераций.Во-первых, федерации как особой форме государственного устройства свойственна особая территориальная организация. Территория федерации состоит из совокупности относительно самостоятельных территориальных единиц, которые имеют свое собственное административно-территориальное деление.Конституционная традиция допускает различное наименование субъектов федерации: штаты (США), кантоны (Швейцария), земли (Германия), республики и т. п.Во-вторых, федерацию как форму государственного устройства характеризует признак специфической организации власти. В федерации выделяют два уровня государственного аппарата: 1) федеральный (союзный);2) республиканский (уровень штата, кантона, земли, и т. д.).В союзном государстве приоритет высшей законодательной, исполнительной и судебной власти принадлежит федеральным государственным органам. Разграничение полномочий (компетенции) между федерацией и ее субъектами, как правило, происходит путем принятия союзной (федеральной) конституции. Субъекты федерации наделены правом принятия собственной конституции, формируют собственные органы высшей законодательной, исполнительной и судебной власти.В-третьих, в большинство федераций реализуют на практике принцип «двойственного» гражданства, т. е. наделяют граждан соответствующим статусом в рамках единого (федерального) гражданства и гражданства федеральных единиц. В силу этого принципа каждый гражданин считается гражданином федерации и гражданином соответствующего государственного образования, что закреплено в соответствующей статье конституции государства. Так, нормами отдела 2 статьи III Конституции США регламентирована правосубъектность судебных органов штата по отношению к гражданину другого штата, а также между гражданами разных штатов.Практической целью реализации данного принципа выступает необходимость обеспечения равного объема прав и свобод всех гражданин государства, вне зависимости от того, на территории какого субъекта они проживают (места прописки).В-четвертых, федеральное государственное устройство предполагает, как правило, наличие в парламенте отдельной палаты, представляющей интересы членов федерации. На высшем уровне федеративный характер государства выражается в создании двухпалатного союзного парламента (например, Конгресс в США состоит из Сената и Палаты Представителей), одна из палат которого отражает интересы субъектов федерации (верхняя). При ее формировании используется принцип равного представительства вне зависимости от численности населения.Вторая (нижняя) палата формируется для представительства интересов населения регионов в составе государства, т. е. всего населения страны.В-пятых, основная общегосударственная внешнеполитическая деятельность в федерациях осуществляется посредством создания и обеспечения функционирования союзных государственных органов, которые официально представляют федерацию при представительстве в межгосударственных отношениях. Так, согласно Конституции ФРГ, вопросы международной политики, обороны, гражданской обороны, государственной службы и др. отнесены к исключительной компетенции федерации.В-шестых, наделение субъектов федерации суверенитетом не происходит, что означает, что субъекты, исходя из национального законодательства, не наделяются правом выхода из состава федерации. Суверенитет представляет собой систему прав, состоящую не только из прав на независимость и свободу от посягательств извне и изнутри, но и право управлять, принимать решения, осуществлять все функции вплоть до принуждения. Так, согласно германской конституции, федерация как носитель суверенитета в лице федерального правительства (с одобрения Бундесрата) обладает возможностью наделена правом федерального принуждения земли к выполнению каких-либо действий в случаях, если земля не выполняет обязанностей, возложенных на нее Конституций ФРГ и иными законами.Одновременно, в некоторых государствах с федеративным устройством на законодательном уровне закрепляется право выхода субъекта федерации из ее состава (Канада, СССР по Конституции 1936 г.). Такое право получило название «право сецессии». Опираясь на данное правовое явление, в теории государства и права сформировалось понятие так называемой асимметричной федерации как особого типа федерации, в которой установлены разные политико-правовые отношения между федерацией как целым и отдельными субъектами. Соответственно вводятся термины «жесткой» и «мягкой» федерации.Фактически, в федеративном государстве может существовать асимметрия описанного типа, но не применительно к конституционному статусу субъектов федерации, а к объему полномочий, закрепленных конституцией федерации и конституционным законодательством. Таким образом, в данном случае. речь фактически идет об асимметрии управления в федеративном государстве.В-седьмых, в федеративном государстве функционирует правовая система, построенная на принципе централизации, единстве. Субъекты федерации могут создавать и свою правовую систему, однако при этом устанавливается принцип иерархии законов, согласно которому конституции субъектов федерации должны полностью соответствовать союзной конституции и не противоречить ей, а законы федеральных единиц не должны противоречить федеральным законам. Так, в германской Конституции закреплено положение о том, что законодательство связано конституционным строем (п. 3 ст. 20).В-восьмых, признаком федеративной формы государственного устройства служит разграничение предметов ведения между федерацией и субъектами. Необходимо отметить, что от того, как решен этот вопрос, зависит юридическое положение государственных образований и характер тех отношений, которые складываются между федерацией и ее членами, особенностями полномочий органов соответствующих уровней. Например, согласно Конституции ФРГ, Бундесрат участвует в формировании воли Федерации в той мере, в какой он принимает участие в аналогичных внутригосударственных мерах или когда земли обладают компетенцией в решении внутригосударственных мер (п. 4 ст. 23)В современных федерациях, существующих в мире, порядок разграничения предметов ведения обычно оказывается сопряжено с комбинацией 4 элементов:- исключительных полномочий Федерации;- исключительных полномочий субъектов Федерации;- совместной или конкурирующей компетенцией;- «остаточными» полномочиями, т. е. полномочиями, не охваченными по той или иной причине ни одним из перечисленных направлений.Перечень каждой из упомянутых сфер отношений варьируется в очень широком диапазоне. Так, в Германии исключительные полномочия Федерации включают двенадцать пунктов, правда, с отдельными подпунктами (до 1993 года было 11 пунктов), а в Индии - 97 со многими подпунктами. По своему содержанию эти положения не одинаковы, отражая конкретные условия каждого государства, степень централизации Федерации. При разграничении полномочий речь идет, прежде всего, о законодательстве: кому принадлежит право издавать законы по тем или иным вопросам. Однако размежевание не ограничивается только этим, оно относится и к деятельности других органов государственной власти Федерации и ее субъектов, вследствие чего права земель определяются по принципу остаточной компетенции.Как правило, в Основном законе федерации указываются три сферы предметов ведения: исключительная компетенция (предмет ведения) Федерации, исключительная компетенция субъектов (дается перечень их полномочий, а не общая фраза об остаточных полномочиях), перечисляются пункты предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Сфера совместной компетенции часто называется в зарубежных конституциях совпадающей или конкурирующей компетенцией.Достаточный опыт формулирования исключительных полномочий Федерации накоплен и в России, и в зарубежном конституционном праве. Одновременно, по мнению ученых, новым элементом в отношении Федерации и ее субъектов все чаще становится принцип субсидиарности. Этот принцип сложился первоначально в сфере межгосударственных отношений стран Европейского Союза, а затем воспринят в конституционном праве. Условия его применения более или менее определены лишь в отношениях ветвей государственной власти, да и то не во всех. Считается, что если у той или иной ветви государственной власти недостает полномочий для выполнения ее функций, другая ветвь может оказать содействие первой, если первая не возражает и этому не препятствуют конституционные положения. В отношении Федерации и ее субъектов предпосылки применения принципа субсидиарности еще не разработаны.Таким образом, федерализм предполагает не разрушение общегосударственного единства, а дифференциацию и сбалансированность государственной власти при ее организации в рамках двухуровневой системы.