ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРАКТИКИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАДЗОРА И КОНТРОЛЯ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Введение 3
1 Общие положения о государственном надзоре и контроле в сфере 6 трудового законодательства
1.1 Понятие, сущность надзора и контроля за соблюдением 6 трудового законодательства
1.1 Система органов, осуществляющих надзор и контроль 10
2 Особенности отдельных видов государственного надзора и контроля 14 за соблюдением трудового законодательства
2.1 Особенности осуществления государственного контроля и надзора 14 Федеральной инспекцией труда
2.2 Особенности осуществления государственного контроля и надзора 29 органами прокуратуры
2.3 Особенности осуществления государственного контроля и надзора 35 специализированными го ...

1 ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ О НАДЗОРЕ И КОНТРОЛЕ В СФЕРЕ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

1.1 ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ НАДЗОРА И КОНТРОЛЯ ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Одной из форм защиты трудовых прав граждан является государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Особая роль в данном случае отведена законодателем федеральной инспекции труда, осуществляющей государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, всеми работодателями на территории Российской Федерации.
На современном этапе действующего законодательства понятиям государственный "надзор" и "контроль" посвящена гл. 57 ТК РФ как одному из способов защиты трудовых прав и свобод [6]. В законодательстве не всегда четко проводится разграничение между контрольными и надзорными функциями. О соотношении данных понятий идет дискуссия уже много лет среди ученых, занимающихся проблемами общей теории права. В настоящее время в теории получили распространение две точки зрения по данному вопросу. Согласно первой понятия "контроль" и "надзор" синонимичны, происходит их постоянное отождествление. Вторая точка зрения заключается в том, что понятие "контроль" больше по объему, чем "надзор". Надзор - это ограниченный, суженный контроль.
Исследуя действующее законодательство в сфере трудового права, нельзя сделать однозначный вывод о соотношении категорий "контроль" и "надзор" исходя только из логического анализа определений. Следует согласиться с высказанной в свое время Л.А. Николаевой точкой зрения о том, что надзор всегда осуществляют органы только публичной власти [21, с. 17]. Надзор проявляется в публичных правоотношениях, поскольку одной стороной в этих правоотношениях всегда выступает один из уполномоченных органов федеральной исполнительной власти. В свою очередь, контроль присутствует как в публичных правоотношениях, так и в правоотношениях частного характера. В рамках публичного права он (контроль) проявляется: в административном управлении (в рамках административного права), в него включаются внутренний контроль (осуществляемый как внутри организации, так и вышестоящей организацией) и все виды государственного контроля, предусмотренные действующим законодательством. Необходимо отметить, что в этих случаях законодатель полностью отождествляет понятия "контроль" и "надзор". Данный вид контроля можно назвать публично-правовым. В частноправовых отношениях контроль проявляется через профсоюзный и социально-партнерский контроль. Сторонами данных правоотношений выступают, с одной стороны, всегда работодатель, с другой стороны, это либо профессиональные союзы, либо представители социально-партнерских отношений. В этих случаях законодатель специально наделил контрольными полномочиями представителей каждой из сторон. Профсоюзная организация осуществляет контроль при проведении, заключении или изменении коллективного договора и осуществляет контроль за его выполнением (ст. 29 ТК РФ). По запросу работника органы профсоюзного контроля обязаны произвести проверку условий труда работника (ст. ст. 219, 370 ТК РФ). В рамках социально-партнерских отношений, кроме предусмотренных законодателем (ст. ст. 24, 408 ТК РФ), возможно предоставление дополнительных полномочий, предусмотренных коллективным договором, соглашением по осуществлению контроля.

Актуальность проблемы надзора и контроля в сфере трудового законодательства обусловлена несколькими факторами. Во-первых, следует констатировать, что уровень нарушений трудовых прав работников хотя и снижается, но остается высоким. Так в 2013 году Федеральной службой по труду и занятости и ее территориальными органами было организовано и проведено около 131,6 тыс. проверок по вопросам соблюдения законодательства о труде, из которых более 57 тыс. проверок было проведено по вопросам охраны труда. Из общего количества проведенных проверок в плановом порядке проведено более 31 тыс. проверок или 23,6 %, тогда как остальные проверки (76,4 %) проводились во внеплановом порядке, большинство из которых были обусловлены необходимостью рассмотрения жалоб, заявлений и других обращений граждан, осущ ествления необходимых надзорно-контрольных мероприятий в связи с причинением вреда жизни и здоровью граждан или возникновением такой угрозы либо обеспечения исполнения ранее выданных предписаний.
Из общего числа проведенных в 2013 году проверок наибольшее число составляли проверки по следующим вопросам трудового законодательства:
- оплаты труда - 42,9%;
- трудового договора – 30,0%;
- обучения и инструктирования работников по охране труда - 20,2%;
- проведения аттестации рабочих мест по условиям труда - 16,9%;
- обеспечения работников средствами индивидуальной защиты и коллективной защиты - 13,5%;
- рабочего времени и времени отдыха - 13,8%;
- проведения медицинских осмотров работников - 9,8%;
- гарантий и компенсаций - 9,6%;
- материальной ответственности сторон трудового договора - 8,5%;
- дисциплины труда и трудового распорядка - 8,0%;
- соблюдения установленного порядка расследования, оформления и учета несчастных случаев на производстве - 6,0%;
- санитарно-бытового и лечебно-профилактического обслуживания работников - 4,7%;
- регулирования труда женщин и лиц с семейными обязанностями - 4,0%;

Причем они стремятся провести эти мероприятия в максимально короткие сроки без предоставления высвобождаемым сотрудникам гарантий. Совместная с органами контроля работа способствовала выявлению и пресечению фактов реализации незаконных схем по выдаче «серых» зарплат. Прокуроры инициировали реальное отстранение виновных руководителей от управления предприятиями, дисквалифицировано 640 должностных лиц. В интересах работников в суд предъявлено почти 360 тыс. исков о выплате задолженности по зарплате. Они удовлетворены на сумму 8 млрд. руб. К злостным неплательщикам зарплаты применялись меры уголовной ответственности. По материалам проверок возбуждено 426 уголовных дел. Как отметил в своем докладе Генеральный прокурор Ю.Я. Чайка, «суды оперативно рассматривали наши иски и практически все заявленные требования были удовлетворены» [32].Неблагоприятная ситуация складывается с охраной труда. Причины такого положения заключаются, прежде всего, в том, что зачастую собственники потенциально опасных производств самоустраняются от решения проблем финансирования мероприятий по охране труда, в то время как значительная часть технологического оборудования и машин отслужило нормативные сроки, а часто в производственных процессах используются и самодельные агрегаты.Не становятся надежным заслоном для пресечения таких нарушений службы производственного контроля, органы технического надзора, которые фактически закрывают глаза на ситуацию, когда работа должна быть категорически запрещена.В результате, к примеру, количество несчастных случаев со смертельным исходом на шахтах Кузбасса ежегодно исчисляется десятками, а то и сотнями, и за последние 10 лет практически не сократилось. Эти же причины и способствовали аварии в мае 2010 года на шахте «Распадская», которая унесла жизни 90 работников.Наличие в регионе пласта социальных проблем, в том числе низкая оплата труда, фактически вынуждало работников угольных предприятий работать в опасных условиях. О состоянии законности в сфере охраны труда Генеральная прокуратура проинформировала Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина с конкретными предложениями по наведению порядка. Часть из них реализована в уже принятых нормативных актах и, в целом, сыграла свою положительную роль.В целях оперативного выявления и устранения нарушений законодательства в этой сфере используются и новые подходы. Генеральной прокуратурой в 2010 году на территории Кемеровской области создана специализированная прокуратура по надзору за исполнением законов на угольных предприятиях. Это позволило прокурорам предметно работать по обеспечению социальных гарантий работников, соблюдению работодателями технических и санитарных норм, добиваться неукоснительного устранения выявленных нарушений.Как видим, первоочередное внимание прокуратура уделяет в сфере трудовых отношений 2 проблемам: вопросам оплаты труда и обеспечению его безопасных условий.На первый взгляд, благополучнее ситуация с производственным травматизмом. Общими причинами травматизма в различных отраслях экономики России являются: невыполнение работодателями необходимых организационных мероприятий по обеспечению безопасных условий труда для непосредственных исполнителей; снижение трудовой и технологической дисциплины; производство работ без разработки необходимой документации; неудовлетворительная организация обучения и проверки знаний по охране труда, не проведение инструктажей по безопасности труда; отсутствие эффективного надзора за безопасным производством работ со стороны руководителей работ; отсутствие ответственных лиц за безопасное производство работ.Однако техногенные катастрофы последних лет – взрывы на шахтах, авария на Саяно-Шушенской ГЭС, пожар в «Хромой лошади» - заставляют с очень большой осторожностью воспринимать такую бодрую статистику.Отличительная особенность деятельности органов прокуратуры, в отличие от органов государственного контроля за соблюдением трудового законодательства, - возможность устранения нарушений трудовых прав, допущенных любым субъектом трудового права. Надзорные полномочия прокуроров распространяются не только на работодателей, их полномочных представителей, но и на деятельность иных субъектов трудового права, в частности на другие органы, осуществляющие деятельность по государственному контролю за соблюдением трудовых прав работников, в т.ч. и на федеральную инспекцию труда.Несмотря на то, что государственные инспекции труда выявляют множество нарушений законодательства о труде, в целом позитивные результаты использования ими полномочий все еще не обеспечивают должного уровня состояния законности в сфере соблюдения трудового законодательства. Поэтому актуальное направление в организации работы прокурора за исполнением законодательства о труде - надзор за деятельностью государственных инспекций труда в субъектах РФ.По мнению Сабельфельд Т.Ю., эффективность деятельности органов прокуратуры во многом зависит от создания инновационной системы информационно-правового обеспечения, которая позволит прокуратурам различных субъектов Российской Федерации обмениваться положительным опытом. Она предлагает создать в системе органов прокуратуры единую автоматизированную систему, соответствующую структуре прокуратуры Российской Федерации (ст. 11 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации). В данной системе предлагается выделить специальный раздел «Прокурорский надзор за исполнением трудового законодательства», содержащий в себе всю базу данных этого направления прокурорского надзора. Сабельфельд Т.Ю. обосновывает необходимость включения в систему учета статистических данных о выявленных правонарушениях и мерах прокурорского реагирования по данному направлению надзорной деятельности; аналитически обработанных данных статистики; планирования надзорной деятельности; сведений о наиболее актуальных проблемах прокурорского надзора за исполнением трудового законодательства, о грубых нарушениях трудового законодательства с характерными примерами из прокурорской практики; о поступающих в прокуратуру обращений граждан в связи с нарушениями их трудовых прав. Кроме того, ею предложено выделить подраздел, обеспечивающий доступ к правовой информации и юридическим изданиям в электронном виде, поддержание правовых баз в актуальном состоянии, информирование прокуроров о правовых нормах и результатах обобщения судебной практики (например, о взыскании заработной платы) [23, c. 7].ОСОБЕННОСТИ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО НАДЗОРА И КОНТРОЛЯ СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИСпециально уполномоченные органы - федеральные надзоры осуществляют свою деятельность в организациях независимо от их форм собственности, организационно-правовых форм и ведомственной подчиненности. На сегодняшний день систему специализированных надзорных органов в сфере труда образуют: - Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, подведомственная Министерству промышленности и энергетики РФ, и ее территориальные органы (ст. 366,367, 369 ТК РФ); - Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (ст. 368 ТК РФ). Также к указанным органам надзора можно с некоторыми оговорками добавить Федеральную налоговую службу.Надзор каждого из этих органов является специализированным, поскольку касается того или иного определенного узкого круга вопросов охраны труда и соблюдения определенных технических или санитарно - гигиенических правил и норм в этой области. Они наделены широкими государственно-властными полномочиями и имеют право давать обязательные для исполнения администрацией предписания по соответствующим вопросам, привлекать виновных лиц к административной ответственности и др.В отличие от государственных инспекций труда эти органы надзирают только за соблюдением правил по безопасному ведению работ (относятся к нормам охраны труда) в отдельных отраслях и на некоторых объектах промышленности (либо на строго определенных поднадзорных объектах). При этом они должны взаимодействовать с Федеральной инспекцией труда.По мнению Сапфировой А.А., такая модель малоэффективна, поскольку полномочия различных органов пересекаются. Она предлагает в целях исключения дублирования полномочий Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и федеральной инспекции труда в части осуществления ими государственного надзора за соблюдением законодательства об охране труда, реализацию функции защиты трудовых прав, присущую этим органам, пересмотреть. Как она считает, следует образовать в структуре федеральной инспекции труда самостоятельные управления: - по государственному надзору за соблюдением законодательства об охране труда в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами (предлагаемое название не указано); - промышленной безопасности (Ростехнадзор); - безопасности электрических и тепловых установок и сетей (Росэнергонадзор); - безопасности при использовании атомной энергии (Росатомнадзор); - за соблюдением санитарного законодательства (Госсанэпиднадзор) [24, с. 27]. Рассмотрим деятельность основных специализированных органов, осуществляющих надзор и контроль в сфере труда. Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. Федеральная служба по технологическому надзору была преобразована в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору с возложением на нее дополнительных функций и полномочий, в том числе в сфере осуществления специализированного надзора и контроля [11]. Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404 в Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору был внесен ряд изменений и дополнений, в соответствии с которыми Служба была передана в ведение Министерства природных ресурсов и экологии РФ [9].Ростехнадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.В сфере промышленной безопасности, включая надзор за безопасным ведением работ в промышленности и государственный горный надзор, Ростехнадзор осуществляет следующие основные функции и полномочия:1) осуществляет контроль и надзор:- за соблюдением требований промышленной безопасности при проектировании, строительстве, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, изготовлении, монтаже, наладке, обслуживании и ремонте технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, транспортировании опасных веществ на опасных производственных объектах;- безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами;- соблюдением требований пожарной безопасности на подземных объектах и при ведении взрывных работ;- соблюдением собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующими организациями норм и правил безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики (за исключением гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления);- горно-спасательными работами в части, касающейся состояния и готовности подразделений военизированных горно-спасательных частей к ликвидации аварий на обслуживаемых предприятиях;2) осуществляет в соответствии с законодательством РФ лицензирование отдельных видов деятельности, отнесенных к компетенции Службы;3) выдает разрешения:- на применение конкретных видов (типов) технических устройств на опасных производственных объектах;- на эксплуатацию поднадзорных гидротехнических сооружений;- на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух;- на трансграничное перемещение отходов, озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции;- на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации ядовитых веществ;- на применение взрывчатых материалов промышленного назначения и на ведение работ с указанными материалами;4) организует и проводит в порядке, установленном законодательством РФ, государственную экологическую экспертизу федерального уровня, а также осуществляет контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий в области государственной экологической экспертизы с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий;5) утверждает нормативы образования отходов и лимиты на их размещение;6) регистрирует опасные производственные объекты и ведет государственный реестр таких объектов;7) ведет государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и вредное воздействие на атмосферный воздух;8) ведет государственный кадастр отходов и государственный учет в области обращения с отходами, а также проводит работу по паспортизации опасных отходов;9) проводит проверки (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства РФ, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности;10) обобщает практику применения законодательства РФ в установленной сфере деятельности.Ростехнадзор в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:- запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к его компетенции;- проводить в пределах своей компетенции необходимые расследования, организовывать проведение экспертиз, заказывать проведение исследований, испытаний, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности;- давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Службы;- привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, ученых и специалистов;- применять предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.Ростехнадзор возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ по представлению Министра природных ресурсов и экологии РФ. Руководитель Службы имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Министром природных ресурсов и экологии РФ по представлению руководителя Службы.Должностные лица органов государственного надзора за безопасным ведением работ в промышленности рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 7.2, ст. ст. 7.3, 7.4, 8.7, 8.9 - 8.11, ч. ч. 1 и 3 ст. 8.17, ст. ст. 8.19, 8.39, ч. ч. 1 и 2 ст. 9.1, ст. ст. 9.2, 11.20, 14.26, 19.2, 19.22 КоАП РФ.В рамках проводимой административной реформы в соответствии с Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» был образован специализированный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного надзора за соблюдением работодателями санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемиологических норм и правил, - Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), которой были переданы функции по контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического надзора упраздненного Минздрава России.Правовое положение Роспотребнадзора урегулировано Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека [10].В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Роспотребнадзор является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка, и находится в ведении Минздравсоцразвития России.Роспотребнадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.Роспотребнадзор осуществляет следующие основные полномочия в установленной сфере деятельности:1) осуществляет надзор и контроль за исполнением обязательных требований законодательства РФ в области обеспечения санитарно - эпидемиологического благополучия населения, в том числе:- государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства;- государственный контроль за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих отношения в области защиты прав потребителей;- санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу РФ;2) осуществляет в соответствии с законодательством РФ лицензирование отдельных видов деятельности, отнесенных к компетенции Службы;3) регистрирует:- впервые внедряемые в производство и ранее не использовавшиеся химические, биологические вещества и изготовляемые на их основе препараты, потенциально опасные для человека (кроме лекарственных средств);- отдельные виды продукции, представляющие потенциальную опасность для человека (кроме лекарственных средств);- отдельные виды продукции, в том числе пищевые продукты, впервые ввозимые на территорию РФ;- лиц, пострадавших от радиационного воздействия и подвергшихся радиационному облучению в результате чернобыльской и других радиационных катастроф и инцидентов;4) устанавливает причины и выявляет условия возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений);5) информирует органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и население о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения;6) готовит предложения о введении и об отмене на территории РФ, субъектов РФ ограничительных мероприятий (карантина) в порядке, установленном законодательством РФ;7) организует в установленном порядке ведение социально - гигиенического мониторинга;8) организует деятельность системы государственной санитарно - эпидемиологической службы РФ;9) осуществляет в установленном порядке проверку деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства РФ в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров (п. 5 Положения).