Мониторинг земельных ресурсов как инструмент эффективного государственного стратегического управления

Понятие «мониторинг» представляет интерес с точки зрения его теоретического анализа, так как не имеет точного однозначного толкования, так как изучается и используется в рамках различных сфер научно-практической деятельности. Сложность формулировки определения понятия «мониторинг» связана также с принадлежностью его как сфере науки, так и сфере практики. Он может рассматриваться и как способ исследования реальности, используемый в различных науках, и как способ обеспечения сферы управления различными видами деятельности посредством представления своевременной и качественной информации. ...

-

Термин «мониторинг» (от англ. Monitoring - отслеживание, на базе латинского корня - monitor - напоминающий, предостерегающий) стало общепризнанным как в науке, так и в других областях общественной практики. Речь идет о постоянном наблюдении за каким-либо процессом с целью выявления его соответствия желаемому результату.

методически корректным - со значениями индикаторов, упорядоченными по одному вектору (например, «чем больше - тем лучше»);
структурно выдержанным - без сильных диспропорций в количестве и качестве индикаторов по выбранным позициям, что может быть достигнуто с помощью агрегирования (формирования составных индикаторов).6
Стандартизация индикаторов характеризует близость оцениваемых объектов к образцу («стандарту», «идеалу»). При этом важны два момента: содержательный и технический. При этом образец может быть, как внутри оцениваемой группы, так и вне нее. Сопоставление субъектов не с образцом, а друг с другом, но с учетом близости к образцу, обеспечивается ранжированием (распределением по местам или рейтингам). Более логично для этого использовать спортивный принцип «подиума»: меньше номерместа - выше рейтинг. Ранжирование может быть прямым, когда места определяются непосредственно по величине индикаторов, и косвенным, когда места субъектов определяются по отклонениям от стандарта - баллам и другим относительным показателям. Наиболее распространенным является сплошное ранжирование, когда места «присуждаются» подряд - от первого к последнему.
Интерпретация результатов предполагает группировку рейтинговых значений по критериальному признаку. Анализ содержания рейтинговой оценки, то есть ее признаков и основных процедур, позволяет сформулировать мотивированные требования к методике ее проведения. Иными словами, достоверная по результатам рейтинговая оценка должна быть:
целевой – проводиться для решения конкретной задачи;
комплексной – использовать целый ряд показателей, отвечающих определенным требованиям;
стандартизированной – обеспечивать сопоставление с определенным базовым уровнем;
прямой – ранжировать индикаторы, а не их отклонения;
интервальной – отражать фактическое изменение индикаторов с учетом его «шага» и соответствующего этому «шагу» значения индикатора;
интегральной – объединять частные рейтинги индикаторов в сводный (средний) рейтинг субъекта;
наглядной и понятной – представлять результаты в показателях, облегчающих интерпретацию и практическое использование.
Одним из основных элементов системы планирования развития экономики региона является мониторинг его земельных ресурсов, т.е. процесс постоянного сбора и анализа информации о процессе имущественного и правового развития территории.
Сущность, цели и необходимость мониторинга земельных ресурсов
Эффективность реализации стратегии развития города в целом (района, квартала) и эффективного управления земельными ресурсами во многом зависит от создания системы мониторинга социально-экономических процессов. Организация мониторинга определяется комплексом механизмов практической реализации стратегии и при этом применимость тех или иных методов и инструментов управления зависит от достоверности и оперативности оценки происходящих процессов в социально-экономической сфере.
Согласно положению «Об осуществлении государственного мониторинга земель», принятому постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002г. № 846, мониторинг земель в РФ является частью государственного мониторинга окружающей среды.
Мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за их состоянием. Объектами мониторинга являются все земли Российской Федерации. По мнению автора, основные задачи, которые решаются в процессе мониторинга земель, это:
- своевременное выявление состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;
- информационное обеспечение ведения государственного земельного кадастра, государственного земельного контроля над использованием и охраной земель, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;
- обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель;
В зависимости от целей наблюдения, периодичности и охватываемости территории мониторинг земель подразделяется на различные виды и осуществляется в соответствии с федеральными, региональными и муниципальными программами (рис. 2).
Рис.2 Виды мониторинга7
Федеральный мониторинг земель охватывает всю территорию РФ, региональный проводится на территории субъектов, локальный на территории муниципальных образований. Мониторинг осуществляется Федеральной службой земельного кадастра России8 во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Съемки, наблюдения и обследования, в зависимости от срока и периодичности их поведения делятся на базовые, периодические, оперативные. Базовые проводятся для получения данных о состоянии земель на момент начала ведения мониторинга, периодические для получения данных за определенный период (как правило, не чаще одного раза в три года), оперативные о состоянии земель на текущий момент.
Исходя из Постановления Правительства РФ от 28 ноября 2002г. № 846 «Об осуществлении государственного мониторинга земель», мониторинг включает в себя:
Сбор информации о состоянии земель в РФ, ее обработку и хранение;
Непрерывное наблюдение за использованием земель, исходя из их целевого назначения и разрешенного использования;
Анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов.
Использование результатов мониторинга земель в целях управления землепользованием можно представить в виде следующей схемы.
Рис.3 Схема управления земельными ресурсами на основе мониторинга земель
Получение информации в процессе мониторинга может производиться с использованием:
- дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации и других летательных аппаратов);
- сети постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков, межевых знаков;
- наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных);
- соответствующих фондов данных.
Каждый объект мониторинга описывается набором показателей, определяющих характер его систематического использования или степень пригодности к использованию для конкретных целей, а также присущие ему природные и антропогенные признаки. В соответствии с положением «Об осуществлении государственного мониторинга земель» была разработана единая система показателей государственного мониторинга земель, данные которой и подлежат первоочередному занесению и систематизированию в базе данных. Она устанавливает необходимый перечень объектов (земель) и их характеристик для осуществления государственного мониторинга земель и является основой для разработки методических и нормативно-технических документов, утвержденных Роснедвижимостью по согласованию заинтересованными федеральными органами. Каждый объект описывается набором атрибутов (характеристик) с позиций его систематического использования или пригодности к использованию для конкретных целей, а также присущих ему природно-исторических признаков.
Обязательными атрибутами каждого объекта являются координаты границ (контура) объекта, в пределах которых он сохраняет постоянное значение характеристик, площадь земель и дата обследования объекта.
В зависимости от особенностей наблюдаемой территории установленный перечень объектов и их характеристик может быть дополнен, что должно быть обосновано в федеральной и региональных программах государственного мониторинга земель. Проект единой системы показателей государственного мониторинга земель был одобрен 17 ноября 2003 г. на научно-техническом совете Росземкадастра. В соответствии с ним функционирование единой системы показателей обеспечивается наличием в ее структуре трех информационных блоков:
исходные материалы и данные;
объекты государственного мониторинга использования земель;
объекты государственного мониторинга состояния земель.
Исходные материалы и данные. Первый блок включает в себя перечень материалов и данных, необходимых для ведения государственного мониторинга земель, и наименование источников получения данной информации (таблица 1).
Таблица 1.
Исходные материалы и данные9
Наименование материалов и данных
Орган исполнительной власти, ответственный за предоставление материалов и данных
Данные о границах и площадях субъектов РФ
Росземкадастр, Роскартография10
Данные о границах и площадях муниципальных образований
Росземкадастр, Роскартография
Сведения о земельных участках и территориальных зонах
Росземкадастр
Материалы топографической съемки
Роскартография
Каталоги координат и высот пунктов геодезических и опорных межевых сетей
Роскартография, Росземкадастр