АНАЛИЗ И ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ РАЗЛИЧНЫХ ИНСТРУМЕНТОВ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ на примере Новолисинской школ

Работа защищена в Санкт-Петербурге в 2012 году на "ОТЛИЧНО"
АНТИПЛАГИАТ - 75%
...

Введение…………………………………………………………………............ 4
Глава1. Образование как основа благосостояния общества…........................ 7
1.1.Роль и место сферы образования в общественном развитии……............. 7
1.2. Проблемы и перспективы отечественного образования………………... 18
Глава 2. Анализ эффективности применения различных
инструментов государственного управления в сфере образования…………
33
2.1. Финансовая деятельность образовательного учреждения……………… 33
2.2. Бюджетные инструменты государственного управления
в сфере образования………………………………………………...…………..
45
2.3. Цели, задачи и анализ их реализация в сфере образования…….………. 54
3. Пути повышения эффективности применения различных
инструментов государственного управления в сфере образования…………
62
3.1. Социально-экономическое положение «Новолисинской
школы-интерната» и пути ее эффективного развития………………………..
62
3.2. Элементы формирование эффективных экономических
отношений в сфере образования………………………………………………
85
Заключение……………………………………………………………………… 93
Список литературы………………………………………………………........... 100
Приложения……………………………………………………………………... 10

Состояние сферы образования в современном мире сложно и противоречиво. С одной стороны, образование в XXI веке стало одной из самых важных сфер человеческой деятельности; огромные достижения в этой сфере легли в основу грандиозных социальных и научно-технологических преобразований, характерных для уходящего века. С другой стороны, расширение сферы образования и изменение ее статуса сопровождаются обострениями проблем в этой сфере, которые свидетельствуют о кризисе образования. В последние десятилетия в процессе поисков путей преодоления кризиса образования происходят процессы радикальных преобразований в этой сфере и формирования новой образовательной системы.

Заключение и оплата бюджетным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих испол­нению за счет бюджетных средств, производятся в пределах доведенных ему по кодам классификации расходов соответствующего бюджета лими­тов бюджетных обязательств и с учетом принятых и неисполненных обя­зательств (п. 2 ст. 161 БК РФ).
Впервые п. 8 Приказа № 2395 установлено, что получатели средств федерального бюджета при заключении договоров о поставке товаров, выполнении работ, оказании услуг с оплатой их из средств бюджета впра­ве предусматривать 100%-ные авансовые платежи, если это договоры об оказании услуг связи, о подписке на печатные издания и об их приобре­тении, об обучении на курсах повышения квалификации, о приобретении авиа- и железнодорожных билетов, билетов для проезда городским и пригородным транспортом, путевок на санаторно-курортное лечение, договоры обязательного страхования гражданской ответственности вла­дельцев транспортных средств. По остальным договорам авансовые пла­тежи предусмотрены в размере до 30% от суммы договора.
При этом в случае уменьшения ОУ ранее доведенных лимитов бюджет­ных обязательств, приводящего к невозможности исполнения им бюджет­ных обязательств, вытекающих из заключенных контрактов и договоров, само ОУ должно обеспечить согласование новых сроков, а если необхо­димо, и других условий государственных (муниципальных) контрактов и договоров (п. 3 ст. 161 БК РФ).
Если ранее запланированные в соответствии с утвержденным бюдже­том бюджетные ассигнования становились бюджетными назначениями ОУ, в рамках которых распорядитель средств нес субсидиарную ответст­венность за возникающие финансовые обязательства ОУ, то согласно новой редакции БК РФ с 1 января 2008 г. бюджетное учреждение само­стоятельно выступает в суде в качестве ответчика по своим денежным обязательствам (п. 5 ст. 161). А субсидии и бюджетные кредиты бюджет­ным учреждениям не предоставляются (п. 6 ст. 161), что требует очень выверенных расчетов финансовых потребностей учреждения и жесткого контроля за исполнением сметы.
Общие требования к составлению сметы доходов и расходов внебюд­жетных средств (получаемых от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности) для бюджетных учреждений определяются приказом Минфина России от 12.11.07 № 106н «О внесении изменений в приказ Министерства финансов Российской Федерации от 21 июня 2001 № 46н "О порядке открытия и ведения территориальными органами Федераль­ного казначейства лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятель­ности, получателей средств федерального бюджета, финансируемых на основании смет доходов и расходов"» (далее - Инструкция №4бн).
При этом в п. 2 Инструкции № 4бн конкретизировано само понятие сметы доходов и расходов по приносящей доход деятельности: это доку­мент, составляемый клиентом на текущий финансовый год, утверждаемый в порядке, установленном главным распорядителем средств, и определяю­щий объемы поступлений внебюджетных средств с указанием источников образования и направлений использования этих средств по коду главно­го распорядителя средств федерального бюджета и коду классификации операций сектора государственного управления.
Таким образом, смета по-прежнему остается основным документом, по которому осуществляется санкционирование операций на лицевых счетах по учету внебюджетных средств, а порядок ее утверждения и использо­вания устанавливается главным распорядителем средств бюджета, в ве­дении которого находится бюджетное учреждение. Поэтому казначейства не должны предъявлять какие-либо требования к получателям средств федерального бюджета по форме представления сметы по внебюджетной деятельности, т. к. решение по вопросам: где отражаются (или не отража­ются) остатки и операции с налогами? должна ли балансироваться доход­ная и расходная часть? - принимает главный распорядитель средств федерального бюджета. Единственное основание для возврата казначей­ством сметы - несоответствие разрешению, которое имеется для этого лицевого счета.
Для федеральных ОУ требования к формированию и ведению смет доходов и расходов внебюджетных средств определены приказом Рособразования от 24.12.07 № 2398,утвердившим Порядок составления, утверждения смет доходов и расходов по приносящей доход деятельности и внесения в них изменений федеральными бюджетными учреждениями, находящимися в ведении Рособразования, на 2008 год (далее - Приказ № 2398).
Согласно п. 1 этого порядка федеральные ОУ наделяются правом само­стоятельно утверждать ежегодно составляемые на предстоящий финан­совый год сметы доходов и расходов внебюджетных средств. Форма сметы с приложением определена Приказом № 2398 (приложение 2).
В доходную часть сметы доходов и расходов внебюджетных средств включаются ожидаемые поступления денежных средств по всем источни­кам образования внебюджетных средств и остаток средств на начало финансового года, т.к. средства, полученные бюджетными учреждениями от предпринимательской деятельности и не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на лицевые счета бюджетным учреждениям как вступительный остаток на 1 января текущего финансо­вого года (п. 19 Инструкции № 46н).
При этом приводятся только те коды классификации доходов бюджетов РФ и источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ, по которым ОУ предусматривает суммы доходов и поступлений (п. 6 При­каза № 2398).
Расходы в смете доходов и расходов от внебюджетной деятельности распределяются в структуре классификации операций сектора государст­венного управления бюджетной классификации РФ без отнесения рас­ходов к конкретным источникам образования средств. Кроме того, в расходной части сметы доходов и расходов также приводятся только те статьи и подстатьи расходов операций сектора государственного управ­ления, по которым ОУ предусматривает затраты (п. 7 Приказа № 2398).
При составлении сметы доходов и расходов внебюджетных средств заполняется приложение к ней, в котором отражаются годовые суммы доходов по видам источников образования средств (видам деятельности, предусмотренным уставом ОУ).
Если смета подписывается начальником экономической службы или главным бухгалтером учреждения, то приложение - руководителем учре­ждения и начальником экономической службы (или главным бухгалтером учреждения).
Даже если ОУ составляются раздельные сметы доходов и расходов по видам внебюджетной деятельности, в территориальный орган Федераль­ного казначейства, обслуживающий ОУ, представляется сводная смета доходов и расходов по приносящей доход деятельности, утвержденная в порядке, установленном главным распорядителем средств (п. 9 Инструкции № 46н).
Пунктом 2.4 Приказа № 2398 разрешено при заключении договоров (государственных контрактов) на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, подлежащих оплате за счет внебюджетных средств, пре­дусматривать авансовые платежи в размере 100% суммы договора (кон­тракта).
В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 24.07.07 № 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 го­дов" и п. 2.5 Приказа № 2398 средства в валюте РФ, полученные федераль­ными бюджетными учреждениями от приносящей доход деятельности, не могут направляться ими на создание других организаций, покупку ценных бумаг и размещаться на депозиты в кредитных организациях.
Кроме того, бюджетным законодательством РФ не предусматривается возмещение из средств федерального бюджета расходов, произведенных за счет внебюджетных средств (п. 16 Приказа № 2398).
Если до 1 января 2008 г. смета представлялась только на бумажном носителе, то теперь установлены две формы, которые в соответствии с п. 9 Инструкции № 46н должны представляться в орган Федерального казначейства клиентом в электронном виде. При этом ука­занным пунктом устанавливается, что если право утверждения сметы дано руководителю бюджетного учреждения, то в орган Федерально­го казначейства на бумажном носителе она может не представляться, а представляется только информация об этой смете.
В установленных формах информация сгруппирована по кодам бюджет­ной классификации и в суммах отдельно по разделам: поступление и вы­бытие. Отдельно указаны неклассифицируемые операции: поступления от вышестоящего и перечисления вышестоящему, которые ни в смете, ни на лицевых счетах по кодам бюджетной классификации не учитываются.
Орган Федерального казначейства вправе отказать согласно п. 14 Инст­рукции № 46н в приеме платежного документа и оформлении чека на по­лучение наличных денег и не несет ответственности за этот отказ в случае непредставления бюджетным учреждением утвержденной сметы доходов и расходов по приносящей доход деятельности на текущий финансовый год, а также несоответствия представленной сметы доходов и расходов по приносящей доход деятельности разрешению по источникам образования внебюджетных средств либо направлениям их использования.
Образовательные учреждения, сдающие в аренду имущество, находя­щееся в федеральной собственности и переданное в их оперативное управление, составляют и представляют на утверждение распорядителю бюджетных средств сметы доходов и расходов по средствам от сдачи в аренду имущества (п. 9.3 Приказа № 2395). Порядок использования учеб­ным заведением арендных платежей как дополнительного бюджетного финансирования установлен приказом Минфина России от 30.06.04 № 57н «Об утверждении Положения о порядке осуществления операций по ис­пользованию средств, поступающих в федеральный бюджет от сдачи в аренду имущества, находящегося в федеральной собственности и пере­данного в оперативное управление бюджетным учреждениям, имеющим право на дополнительное бюджетное финансирование» с учетом измене­ний, которые были внесены в него приказом Минфина России от 12.11.07 № 107н.
Распорядитель бюджетных средств доводит до учебных заведений уведомления о лимитах бюджетных обязательств по дополнительному бюджетному финансированию за счет арендных платежей.
Форма сметы доходов и расходов по средствам, поступающим в доход бюджета от сдачи в аренду имущества, в разрезе предметных статей определена приложением к письму Рособразования от 28.12.06 № 10-55-10190/10-07.
Согласно п. 5 ст. 29 Федерального закона от 24.07.07 № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» остатки средств федерального бюджета на 1 января 2008 г. на счетах Федерального казначейства, образовавшиеся по доходам фе­дерального бюджета, полученным от сдачи в аренду имущества, находя­щегося в федеральной собственности и переданного в оперативное управление федеральным государственным ОУ, подлежат использованию в 2008 г. в соответствии с п. 1 ч. 11 ст. 5 Федерального закона от 26.04.07 № 63-ФЗ.
При составлении сметы данного вида в обязательном порядке должны быть предусмотрены расходы на оплату коммунальных услуг. Кроме того, совокупные расходы на коммунальные услуги в сметах доходов и расходов по средствам, поступающим в доход бюджета от сдачи в аренду имущест­ва и внебюджетным средствам, с учетом установленных на текущий фи­нансовый год лимитов бюджетных обязательств по данному направлению расходов должны обеспечить 100%-ную оплату коммунальных услуг учеб­ным заведением.
Так как смета доходов и расходов по аренде утверждается распоряди­телем бюджетных средств, в случае увеличения поступлений сверх ука­занных в смете органы казначейства откажут в осуществлении кассового расхода, если не будет осуществлена соответствующая корректировка сметы. А это потребует дополнительного времени на оформление и часто приводит к задержкам в расходовании средств.
Таким образом, смета доходов и расходов вне зависимости от ее вида и порядка утверждения является основным документом, на основании которого происходит финансирование деятельности ОУ, а следовательно, от качества ее составления и от точности выполнения всех требований, предъявляемых к ее форме, виду, регламенту прохождения, зависит опе­ративность осуществления финансовой деятельности ОУ.
2.2. Бюджетные инструменты государственного управления
в сфере образования
Основа нового стандарта финансирования – механизм ресурсного обеспечения школ по нормативно-подушевому принципу в условиях финансовой самостоятельности школ. Новые стандарты финансирования задает также конкурсный принцип финансовой поддержки инициатив, сонаправленных с основными векторами модернизации образования. Сложились общие для всех регионов подходы к формированию системы оплаты труда. Их суть в том, что оплата труда зависит в первую очередь от достигаемого качества, от интенсивности, в том числе от количества обучающихся.
Основными бюджетными инструментами являются: нормативно-подушевое финансирование и государственный (муниципальный) социальный заказ.
«Нормативно-подушевое финансирование подразумевает возмещение (пу­тем предоставления субсидий) расходов организации на оказание стандартизи­руемых услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам, рассчитываемым в административном порядке, в т. ч. - в соответствии с утвер­жденными отраслевыми нормативами финансовых затрат на оказание государст­венных (муниципальных) услуг» («Принципы реструктуризации бюджетного сектора РФ в 2003-2004 гг. и на период до 2006 г.»; разработаны Минфином России).
Применение нормативного финансирования
Применение нормативов связано также с концепцией бюджетирования, ори­ентированного на результат. Перевод финансирования основных расходов на нормативную основу создает базу для выделения остальных средств по программно-целевому принципу, связанному с достижением конкретных результатов.
Развитие этого направления реструктуризации бюджетного сектора должно ориентироваться на формирование стимулов улучшения качества образовательной услуги, повышенного финансового обеспечения тех, кто добивается лучших результатов, и т. д. При этом должна возрасти роль самого образовательного уч­реждения, его администрации в эффективном расходовании ресурсов для дости­жения максимального результата.
В условиях меняющегося законодательства подушевое бюджетное финанси­рование должно обеспечить гарантию того, что каждый учащийся вне зависимости от места проживания, возможностей бюджета того муниципалитета, где он прожи­вает, и прочих условий, получит образовательную услугу стандартного качества и объема. При этом должны быть учтены индивидуальные особенности учащегося. Они отражаются в особенностях программ, по которым обучается ребенок (общие программы, программы для детей с девиантным поведением и др.).
Методический подход к планированию финансовых средств состоит из двух взаимосвязанных частей, включающих:
• порядок планирования и формирования бюджета образования с применением подушевых нормативов и коэффициентов удорожания;
• порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределе­ние их на подушевой основе.
Такой подход учитывает вводимые законодательством разграничения бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы в области общего об­разования, особенности финансового обеспечения этих полномочий, а также требования к процедурам по реализации этих полномочий.
Формирование бюджета на нормативной основе
Методика планирования финансовых средств при определении норматива бюджетного финансирования на одного учащегося базируется с учетом следующих положений:
• планирование осуществляется на основе определения стоимости стан­дартной бюджетной услуги на обучающегося;
• учитывается специфика контингента обучаемых (наличие коррекционных классов, обучение на дому, типы образовательных программ и др.);
• в нормативе учитываются законодательно определенные натуральные нормы (наполняемость классов, санитарные нормы и др.);
• для определения стоимости стандартной образовательной услуги используются нормы федерального законодательства, обязательные для испол­нения и влияющие на стоимость образовательной услуги;
• учет различий в стоимости образовательной услуги по ступеням обучения, по видам образовательных программ, по типам и видам образовательных учреждений осуществляется при помощи коэффициентов удорожания;
• учет сложившихся региональных особенностей (на основе рекомендуемых федеральным законодательством норм по введению дополнительных ста­вок) осуществляется путем введения дополнительных коэффициентов.
Распределение бюджетных средств на нормативной основе
Методика и порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и рас­пределения их на подушевой основе решают следующие задачи:
• определение порядка доведения финансовых ресурсов до нижестояще­го уровня, формирования бюджета муниципалитета с использованием подушевых нормативов;
• выделение финансовых ресурсов образовательному учреждению в объеме, определенном по нормативу и числу учащихся, и на основе сметы, составленной образовательным учреждением;
• усиление экономической самостоятельности и автономии образовательного учреждения.
При этом нормативно-подушевой принцип может быть применен на всех уровнях формирования бюджета и его доведения до бюджетополучателя:
• региональном;
• муниципальном;
• уровне образовательного учреждения.
Механизм выделения финансовых средств образовательному учреждению
На региональном уровне это выражается в формировании целевых образовательных субвенций на обеспечение образовательного процесса, расчет ко­торых должен осуществляться с применением подушевых нормативов.
На муниципальном уровне при формировании бюджетов образовательных учреждений должны использоваться нормативы (областные или собственные, муниципальные), позволяющие формировать бюджеты образовательных учреж­дений на тех же принципах.
При формировании бюджетов образовательных учреждений с примене­нием подушевых нормативов может применяться только два показателя (расходы на содержание зданий учитываются дополнительно):
• величина норматива на одного обучающегося по типу программы и сту­пени обучения;
• число обучающихся по этим программам.
Доведение финансовых ресурсов с одного уровня бюджетной системы до другого, вплоть до образовательного учреждения, осуществляется исключитель­но по этим двум показателям. Использование статей бюджетной классифика­ции на этапе формирования бюджетов не рекомендуется.
Выделение средств образовательному учреждению также осуществляется единой суммой без разбивки по статьям (описанный механизм не противоречит законодательству, т.к. исполнение бюджета осуществляется по утвержденной смете).
В том случае, если этот принцип нарушается и муниципалитеты или обра­зовательные учреждения получают бюджетные средства не единой цифрой, а с делением на статьи бюджетной классификации, размываются цели нормативного подушевого финансирования - финансирование по обучающимся, получателям образовательной услуги, рост самостоятельности образовательных учреждений в принятии решений.
Только после выделения (одной цифрой) бюджета, происходит форми­рование сметы расходов образовательного учреждения. При этом руководитель сам определяет направления использования полученных ресурсов и формирует смету по статьям бюджетной классификации в соответствии с поставленными целями и задачами данного образовательного учреждения.
Смета утверждается и исполняется в установленном законом порядке.
Эффективность механизма выделения средств единой суммой
Этот механизм, с одной стороны, позволяет формировать бюджет на подушевой нормативной основе, с другой - расширяет права руководителя образова­тельного учреждения, соответствует нормам Бюджетного кодекса РФ, а также не входит в противоречие с принципами казначейского исполнения бюджета.
При таком порядке достигается наиболее эффективное использование бюд­жетных средств. Руководители и муниципального уровня, и уровня образова­тельного учреждения сами производят реструктуризацию в разках выделенных им финансовых средств, т. к. сэкономленные средства остаются в их распоряже­нии и идут на нужды образования, а не изымаются в бюджет.
Кроме того, соблюдаются принципы равенства доступа к образованию и его прозрачности, поскольку при формировании бюджета и при выделении финансо­вых ресурсов используются величина подушевого норматива и число обучающихся.