Диплом Проблемы местного самоуправления

Практика реализации реформы местного самоуправления выявила ряд проблем, требующих дальнейшего совершенствования федерального, регио-нального законодательства и иных решений. История возникновения и разви-тия этого вида управления в России достаточно продолжительна, но основными «переломными» моментами в становлении системы местного самоуправления были административные реформы 16-17 веков, а также периоды правления Петра I и Екатерины II. Местное самоуправление в современной России высту-пает как публичная власть, не входящая в систему государственной власти. С принятием ФЗ № 131 начата реформа местного самоуправления. Целью, кото-рой было и остается существенное улучшение качества оказания услуг органа-ми публичной власти населению через следующие механизмы: обеспечение четкого разграни ...

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………..……....3
1. Теоретические основы исследования местного самоуправления………….......7
1.1. Понятие и сущность местного самоуправления в Российской Федерации.....7
1.2. История возникновения местного самоуправления в РФ……………………17
2. Развитие местного самоуправления в Российской Федерации
на современном этапе……………………………………………………………....26
2.1. Правовые основы организации местного самоуправления в современной
России……………………………………………………………………………….26
2.2. Территориальные основы организации местного самоуправления
в современной России………………………………………………………….…..34
2.3. Организационные основы местного самоуправления в современной
России……………………………………………………………………………….39
3. Организация местного самоуправления на территории Республики
Ингушетия………………………………………………….......................................47
3.1. Современное состояние развития местного самоуправления на территории Республики Ингушетия……………………………………………..........................47
3.2. Основные направления совершенствования развития местного
самоуправления на территории Республики Ингушетия…………………………53
Заключение………………………………………………………………………….59
Список использованных источнико

Актуальность темы исследования заключается в том, что местное само-управление является одним из важнейших институтов современного общества, от функционирования которого зависит благосостояние населения. В России работа по становлению местного самоуправления в настоящее время признает-ся в качестве одной из приоритетных задач государства. По словам Президента России В.В. Путина «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху» . Российское местное самоуправление находится на по-роге важного рубежа в своем развитии.
С 1 января 2009 г. завершен переходный период реализации Федерально-го закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерац ии», в результате чего все его положения вступили в силу на территории каждого из субъектов Российской Федерации (кроме Чечни и Ингушетии, что для темы нашего исследования принципиально) . Из всех коренных реформ, проводимых российским прави-тельством в последние годы, реформа местного самоуправления, пожалуй, наи-более полно и комплексно нашла свое воплощение на практике, ее концепция является наиболее завершенной и целостной. Однако итоги реализации рефор-мы местного самоуправления вызывают неоднозначные оценки и мнения как в органах государственной и муниципальной власти, так и в кругах научного со-общества. Оценка реформы и самим населением не вызывает особенного опти-мизма. И это становится понятно, если принять во внимание, что до сих пор нет четкого и однозначного понимания сущности и содержания местного само-управления именно в России. Российская практика реализации реформы пошла по совершенно новому пути, без практического учета старых российских тра-диций и европейского опыта, когда теоретические разработки стали внедряться без учета реальных возможностей российских регионов.
Данное обстоятельство сказывается и на разработке концепции реформы и ее реализации. Имеется внушительная теоретическая база, хорошо подготов-ленный научный анализ основ местного самоуправления, но, к сожалению, со-держание и реализация реформы со стороны российской власти не приобретает четких границ и ориентиров. Так, существенный вклад в разработку функцио-нирования и реформирования основ местного самоуправления вносят Ю.В. Агибалов, Р.В. Бабун, В.Г. Игнатов, О.Е. Кутафин, Р.И. Мельникова, А.Н. Ши-роков и ряд других ученых .
В экспертном сообществе сам ход и результаты реализации реформы оцениваются довольно неоднозначно. Центр Политической конъюнктуры под руководством М. Виноградова еще в апреле 2008 года представил мониторинг готовности регионов России к реформе. Результаты исследования показали, что из 26 изученных регионов только 10 с небольшими натяжками могли быть при-знаны готовыми применить закон о местном самоуправлении к 1 января 2009 г. По словам М. Виноградова реализация реформы находится не только в подве-шенном состоянии, но и чревата серьезными политическими рисками при ее дальнейшей реализации без изменений . При этом, необходимо учитывать, что местное самоуправление находится в теснейшей связи со всеми составными элементами общественной жизни. К ним относятся демографическая, террито-риальная, экономическая, правовая и организационная основы, культурная, ду-ховная жизнь общества и личности.
В работе рассматриваются те основные моменты организации местного самоуправления в России, которые не вполне полно освещаются в научной и учебной литературе по местному самоуправлению. Помимо полномочий муни-ципального образования важнейшим условием эффективности местного само-управления является его организационная и территориальная характеристика, которая должна соответствовать задачам и функциям местного самоуправле-ния, служить оптимальному сочетанию местных, региональных и общегосудар-ственных интересов. В России же, появление муниципальных образований за-частую носило довольно искусственный характер и территория поселения, рай-она в настоящее время может не обладать достаточной экономической и соци-альной базой для обеспечения функционирования и развития муниципального образования .
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; законодательство Республики Ингушетия, регламентирующее местное само-управление.
Теоретическую основу работы составляют труды отечественных и зару-бежных ученых по общим вопросам права и государства, проблемам местного самоуправления, а также труды по философии, экономике, социологии, исто-рии, политологии и другим отраслям знаний. Также были использованы анали-тические и статистические материалы, отчеты и данные по состоянию и разви-тию местного самоуправления, представленные Советом Федерации РФ, Мини-стерством регионального развития РФ, Правительством Республики Ингуше-тия.
Объектом исследования выпускной квалификационной работы является система местного самоуправления в России.
Предметом исследования выступают территориальные, организационные принципы местного самоуправления в России. Становление и проблемы функ-ционирования местного самоуправления в Республики Ингушетия.
Цель выпускной квалификационной работы заключается в рассмотрении сущности реформы местного самоуправления.
Задачами работы являются:
 изучение сущности понятия местного самоуправления;
 анализ концепции реформы местного самоуправления в России;
 изучение организационных основ местного самоуправления;
 анализ разграничения полномочий между органами государственного и муниципального управления;
 изучение сущности, содержания, форм и методов реализации реформы в России;
 изучение организации муниципальной власти в Республики Ингушетия.
Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, за-ключения, списка использованных источников и двух приложений.

Необходимо отметить, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отличии от Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не содержит развёрнутого определения понятия «муниципальное образование», понимая под ним городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.
Анализ содержания положений Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволяет сформулировать определение муниципального образования.
Под муниципальным образованием следует понимать населённую территорию, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения.
Таким образом, введение новой территориальной организации местного самоуправления увеличило число муниципальных образований в Российской Федерации в два раза (на конец 2009 года их насчитывалось 24154)34.
Таким образом, территориальные основы местного самоуправления представляют собой совокупность муниципально – правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.
2.3. Организационные основы местного самоуправления
в современной России
Рассмотрев понятие и сущность местного самоуправления, не сложно заметить, что в них значительное место отводится органам местного самоуправления, через которые население реализует свои права в организации практической деятельности по осуществлению местного самоуправления. Поэтому, в соответствии с планом исследования, рассмотрим организационные структуры местного самоуправления в современной России.
Основываясь на выводах В. Б. Зотова, следует отметить, что организационные основы местного самоуправления – это комплекс вопросов, связанных с определением структуры и наименования органов и должностных лиц местного самоуправления, их статуса, порядка формирования, компетенции, разграничения полномочий между ними, системы взаимоотношений, порядка принятия решений, методов решения противоречий, порядка прекращения полномочий35.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления – это избираемые населением и/или образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделённые собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. А так же закреплено, что структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно – распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные Уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, что представлено нами на рисунке 136.
Рисунок 5 – Структура органов местного самоуправления37
Организационная структура – важнейший фактор деятельности органа местного самоуправления, форма, в которой реализуется процесс муниципального управления.
Под организационной структурой понимается состав и соподчинённость взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделённых определёнными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления38. Рассмотрим их.
Представительный орган муниципального образования – выборный орган местного самоуправления, который обладает правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения по наиболее важным вопросам местного значения, действующие на территории муниципального образования, Устав муниципального образования. Особый статус представительных органов в первую очередь связан с их выборностью. Представительные органы наделены исключительной компетенцией, содержание которой подчёркивает особенность их статуса по сравнению с исполнительными органами и должностными лицами местного самоуправления. Статус представительного органа муниципального образования закреплён в статье 35 Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон не определяет срок полномочий представительных органов, он устанавливается Уставом муниципального образования. Однако срок полномочий депутата представительного органа местного самоуправления не может быть менее двух и более пяти лет. В статье 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» более детально регламентируется порядок формирования представительных органов местного самоуправления. В ней закреплено, что представительный орган правомочен в случае избрание в его состав не менее двух третей от установленной численности депутатов.
Представительный орган муниципального района:
может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей;
может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.
Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.
Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.
Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется Уставом муниципального образования.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения39.
Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Как правило, к полномочиям главы муниципального образования относят подписание решений представительного органа, формирование и руководство местной администрацией, заключение договоров и соглашений от имени муниципального образования, представительские функции т.д.
Наличие должности главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления является обязательным. Глава муниципального образования может избираться как населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, так и представительным органом местного самоуправления на срок от двух до пяти лет.
Избираемый населением глава муниципального образования либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. Совмещение этих двух функций возможно и необходимо только в муниципальных районах, представительные органы которых формируются из числа депутатов соответствующих поселений, и в поселениях с численностью населения менее 1000 человек.
Глава муниципального образования подконтролен и подотчётен населению и представительному органу муниципального образования. В частности, он может быть отозван жителями в соответствии с установленной законом субъекта РФ и уставом муниципального образования процедурой.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации40.
3. Организация местного самоуправления на территории
Республики Ингушетия
3.1. Современное состояние развития местного самоуправления
в Республики Ингушетия
Порядок определения территорий и границ муниципальных образований на территории Республики Ингушетия, порядок формирования органов местного самоуправления и исполнения органами местного самоуправления муниципальных образований полномочий по решению вопросов местного значения определяются Федеральными законами от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и от 24 ноября 2008 г. N 207-ФЗ «О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике»41.
В состав Республики Ингушетия входят 4 городских округа, 4 муниципальных района, в которые включены 38 сельских поселений.
Административным центром Республики Ингушетия является город Магас.
Перечень муниципальных районов и городских округов, а также сельских поселений Республики Ингушетия представлен в прил. 1.
Органы государственной власти Республики Ингушетия имеют следующие полномочия в области организации местного самоуправления:
1) определяют территории, устанавливают границы муниципальных образований и наделяют вновь образованные муниципальные образования статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района в соответствии с положениями статей 10, 11 и части 3 статьи 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
2) устанавливают численность депутатов представительных органов первого созыва городских, сельских поселений, городских округов, муниципальных районов в пределах, определенных статьей 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
3) определяют на первый срок полномочий правовое положение глав городских, сельских поселений, городских округов, муниципальных районов в структуре органов местного самоуправления муниципальных образований и порядок замещения указанных должностей в соответствии с положениями частей 2 и 3 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
4) определяют срок полномочий депутатов представительных органов муниципальных образований первого созыва, а также первый срок полномочий избираемых на муниципальных выборах глав муниципальных образований в пределах, установленных частью 2 статьи 40 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Выборы в органы местного самоуправления муниципальных образований на территории Республики Ингушетия проводятся в порядке, определенном законом Республики Ингушетия, регулирующими подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.
Выборы в органы местного самоуправления муниципальных образований на территории Республики Ингушетия назначаются в соответствии с положениями пункта 7 статьи 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Органы местного самоуправления муниципальных образований на территории Республики Ингушетия являются правопреемниками администраций районов и населенных пунктов Республики Ингушетия, ранее исполнявших полномочия органов местного самоуправления
В настоящее время сформированы, в полном соответствии с Федеральным законодательством, органы власти и управления региона и муниципальных образований Республики Ингушетия.
Органы местного самоуправления Республики Ингушетия реализуют свои полномочия по решению вопросов местного значения; отдельных государственных полномочий, переданных в соответствии с законами Российской Федерации и Республики Ингушетия как непосредственно, так и через муниципальные учреждения, иные организации, расположенные на территории соответствующих муниципальных образований.
В связи с вступлением в силу ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления на территории Российской Федерации» № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. в Республике Ингушетия полномочия по созданию условий для организации и обеспечения жителей сельских поселений более современными и доступными условиями проживания переданы органам местного самоуправления сельских поселений.
Удовлетворенность населения органами местного самоуправления, в том числе их информационной открытостью составляет на первое полугодие – 30 % из числа опрошенных. Удельный вес населения, участвующего в культурно - досуговых мероприятиях, организованных органами местного самоуправления– 20%; удовлетворенность населения качеством предоставляемых услуг в сфере культуры – 35-50 %.
В 2014 году бюджет муниципальных образований Республики Ингушетия формировался по большей своей части за счет субсидий, выделенных из республиканского бюджета.
Планируемые доходы на 2015 год по муниципальным образованиям составляют около 1,5 млн. рублей, а общий объем планируемых расходов на 2016 год – более 2,6 млн. рублей.42
Следует отметить низкую долю собственных доходов местного бюджета. Заметно выделяется из данной статистики деятельность городского округа города Магаса, где собственные доходы составляют 80% бюджета муниципального образования.
Основными приоритетными направлениями расходования бюджетных средств являются образование (1,4 млн. рублей), здравоохранение (около 0,3 млн. рублей). На развитие культуры в бюджетах муниципальных образований предусмотрено более 0,8 млн. рублей, в то же время муниципальные образования Малгобекского района и города Малгобека не предусматривали средства по данной статье.
Слабое внимание уделяется вопросам физической культуры и спорта. На данные цели предусмотрены бюджетные средства в муниципальных образованиях г. Карабулак и г. Магас, а также в Назрановском районе. Общий объем расходных обязательств в данной сфере составляет всего не более 100 тыс. рублей. На жилищно-коммунальное и дорожное хозяйство предусмотрено около 300 тыс. рублей. На развитие транспорта денежные средства ничтожно малы
Объективно оценивая финансовое обеспечение органов местного самоуправления, можно утверждать, что в подобных обстоятельствах органы местного самоуправления не в состоянии осуществить самые элементарные полномочия, закрепленные за ними действующим законодательством.
За период функционирования органов местного самоуправления Республики Ингушетия представительными органами муниципальных образований городов и районов принято 797 муниципальных нормативных правовых актов.
По данным регистра муниципальных нормативных правовых актов Республики Ингушетия, общее количество актов, поступивших на юридическую экспертизу в Аппарат Правительства, - 706, из которых более 80% поступают с нарушением требований Закона Республики Ингушетия от 29.09.09 № 37-РЗ «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Республики Ингушетия».
Из общего количества нормативных актов, зарегистрированных в Отделе, значительная их масса посвящена вопросам регулирования деятельности органов местного самоуправления, их компетенции, а также вопросам регулирования труда муниципальных служащих и лиц, замещающих должности муниципальной службы.
Данные вопросы рассмотрены, например, в Постановлении Администрации МО «Городской округ город Магас» № 07 «Об утверждении долгосрочной муниципальной целевой программы «Развитие муниципальной службы в МО «Городской округ город Магас» на 2015 – 2017 гг.»; Решении Администрации г. Карабулак № 11/2-2 от "25" декабря 2014 г. "О бюджете муниципального образования "Городской округ город Карабулак" на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 гг."; Постановление Администрации МО «Городской округ город Магас» «Об утверждении долгосрочной муниципальной целевой программы «Развитие муниципальной службы в МО «Городской округ город Магас» на 2012 – 2014 годы» и других.
Значительно выделяется из общей картины правотворческая деятельность органов местного самоуправления г. Назрани, г. Малгобека, Малгобекского и Назрановского районов. В указанных муниципалитетах разрабатываются и принимаются нормативные правовые акты, регулирующие земельные, жилищные, налоговые правоотношения, в сфере гражданского законодательства и др.
В основе принимаемых решений, как правило, положены нормативные выкладки из уставов муниципальных образований Республики Ингушетия, поскольку Устав муниципального образования - это основной правовой документ муниципального образования, который определяет с учетом исторических и иных местных традиций границы и состав территорий муниципального образования; вопросы местного значения; структуру и порядок формирования органов местного самоуправления; гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; экономическую и финансовую основу осуществления местного самоуправления, а также другие положения в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Но анализ подобных уставов показывает, что в них пререгативно отдается предпочтение в руководстве муниципальных образований их администрациям.
Вместе с тем, следует отметить, что руководством Республики Ингушетия успешно реализуется задача достижения четкого разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Это является одной из важнейших проблем функционирования местного самоуправления, препятствующая эффективному решению вопросов в работе органов местного самоуправления, включая вопрос наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Как представляется данное обстоятельство и легло в основу принятия Федерального закона "О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике".
Однако, несмотря на старания властей, результативность данной деятельности в Республике Ингушетия сдерживается также и по причине нехватки квалифицированных муниципальных кадров, но уже многое предпринято и предпринимается по обучению выборных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих43.
С началом функционирования муниципальных органов власти модифицируются в соответствии с действующим бюджетным законодательством финансовые взаимоотношения республиканского и местных бюджетов. В этой сфере в Республике Ингушетия выбрано и реализуется направление на обеспечение финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований.
Представляется, что решение данной задачи требует комплексного, системного  подхода со стороны всех уровней власти. Это, в первую очередь, исчерпывающее определение видов муниципальной собственности, в том числе муниципальной собственности на землю, создание условий для формирования полноценных местных бюджетов, установление местных налогов и сборов, а также создание условий для наиболее полной мобилизации доходов местных бюджетов, создание развитой нормативно-правовой основы социальной и экономической деятельности муниципальных образований.