Правовое регулирование государственных и муниципальных закупок в Российской Федерации

По результатам исследования правового регулирования государственных и муниципальных закупок в Российской Федерации установлено следующее.
Принципы, которые заложены сегодня в Законе о контрактной системе, были заложены еще в дореволюционный период и корректировались с учетом требований времени, не утратив при этом своей значимости.
Принятие Закона о контрактной системе позволило обобщить опыт российской истории и мировой опыт закупочной деятельности для государственных и муниципальных нужд.
Проведя анализ правового регулирования государственных и муниципальных закупок в соответствии с законами № 94-ФЗ и 44-ФЗ, следует отметить не только значительное расширение сферы правового регулирования в рамках контрактной системы, но и существенное увеличение объема обязанностей заказчиков, уполномоч ...

Введение 3
Глава 1. Правовая природа регулирования государственных и муниципальных закупок в Российской Федерации 6
1.1. Исторический анализ становления и развития института закупок для государственных и муниципальных нужд в Российской империи. 6
1.2. Система планового хозяйства в Советской России. Новый уровень правового регулирования гражданско-правовых отношений 15
1.3. Порядок осуществления государственных закупок в Российской Федерации 23
Глава 2. Проблемы правового регулирования государственных и муниципальных закупок на современном этапе 34
2.1 Осуществление закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, как объект правового регулирования. 34
2.2. Источники правового регулирования государственных и муниципальных закупок. 48
2.3. Формирование контрактной системы со стороны Заказчика (на примере федеральных органов исполнительной власти) 54
Глава 3. Перспективы развития правового регулирования государственных и муниципальных закупок 68
3.1.Переход на электронные процедуры определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей). 68
3.2. Необходимость модернизации законодательства, регулирующего государственные и муниципальные закупки в Российской Федерации 75
3.3. Процессуальные проблемы исполнения законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок 80
Заключение 94

Для изучения при написании выпускной квалификационной работы была выбрана тема «Правовое регулирование государственных и муниципальных закупок в Российской Федерации». Актуальность темы обусловлена тем, что особое значение сфера государственных и муниципальных закупок приобрела в связи с масштабным реформированием указанной сферы с 2012 года. В результате отмены Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о размещении заказов) с 1 января 2014 года и вступления в силу Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной с истеме) также возникла необходимость в дополнительном анализе современного положения дел в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных (далее – Закупка).
Причина такой заинтересованности общества и государства обусловлена следующим.
Во–первых, это значительная сумма выделяемых для реализации денежных средств. Так, согласно официальному сайту www.zakupki.gov.ru в 2013 году опубликовано извещений на сумму 6 425 927, 4 млн. рублей, а контрактов заключено на 5 843 249, 9 млн. рублей, по состоянию на сентябрь 2014 года опубликовано извещений на сумму 3 221 017,1 млн. рублей, контрактов заключено на 3 071 029,5 млн. рублей.

И если императивный метод основан на правиле: «все что не разрешено, то запрещено», то частное право предполагает свободы действий там, где законодатель ее не ограничил.
Таким образом, область частного права отличается тем, что государство отделяет круг вопросов, подлежащих регулированию государством путем установления правил поведения в нормативно-правовых актах, оставляя на откуп участникам сферу реализации их «личных» интересов, позволяя субъектам права самореализоваться исходя из предоставляемых возможностей.
Фактически частное право рассматривается специалистами как
__________________
1. Пиголкин А.С. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов //М:ЮРАЙТ,2011.-743С.
необходимая предпосылка для установления государством в экономической сфере ограничений интересов индивидуумов с целью защиты прав неопределенного круга лиц.
Профессор Старилов Ю.Н.[1], отличает следующие критерии отделения публичного права от частного:
1. Интересы, которые обеспечиваются такими нормами права.
2. Субординация (соподчинение) - в зависимости от проявляющихся интересов взаимосвязи между субъектами правоотношений.
3. Относительность и допустимость правовых норм, которая выражается в том, что для публичного права круг субъектов носит неограниченный характер, а регулирование частного права имеет целью установление правил поведения конкретной группы лиц.
Используя три вышеуказанных критерия, проанализируем сферу регулирования законодательства Российской Федерации о государственных и муниципальных закупках.
Следует отметить, что множество правоотношений, и в первую очередь экономические, имеют элементы как публичной, так и частной сферы. Частные элементы представляют в данном случае субъекты правоотношений – физические и юридические лица, преследующие цели извлечения прибыли при осуществлении предпринимательской деятельности. Публичный – государство, целью которого является удовлетворение потребностей неопределенного круга лиц.
В связи с этим, к таким правоотношениям сбалансированного применения диспозитивных и императивных норм права, относятся нормы публичного и частного права. В указанной системе координат, на основании изменяющегося во времени законодательства Российской Федерации, регулирующего государственные и муниципальные закупки, попробуем
__________________________
1. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. С. 59 – 63
определить место указанных норм в системе права.
Так, системный анализ законодательства Российской Федерации показывает, что до вступления в силу Закона о контрактной системе отношения по выбору победителя размещения заказа регулировались специальными нормами Закона о размещении заказов, а отношения по исполнению контракта по результатам проведенной процедуры нормами гражданского законодательства Российской Федерации.
Статья 2 Гражданского кодекса Российской Федерации определяет отношения, регулируемые гражданским законодательством.
Согласно части 1 указанной статьи гражданское законодательство устанавливает правила поведения для участников гражданского оборота, а также основания возникновения, изменения и прекращения прав и обязанностей таких лиц, нормы гражданского права также регулируют отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные, имущественные обязательства, принципами осуществления которых является равенство, автономия воли и финансовая самостоятельность участников.
При этом следует отметить, что согласно подразделу 2 главы 2 Гражданского кодекса Российской Федерации участниками гражданских правоотношений могут быть не только граждане и юридические лица, но и Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования.
Глава 5 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает особенности участия в гражданских правоотношениях специальных субъектов. При этом необходимо отметить, что основной целью регулирования гражданского законодательства Российской Федерации является регулирование предпринимательской деятельности - самостоятельной, осуществляемой на свой риск деятельности, целью которой является постоянное получение прибыли.
На синтез частно-публичного регулирования указывают и положения статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации. Согласно пункта 2 указанной статьи гражданское законодательство состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих гражданско-правовые отношения. Гражданский кодекс Российской Федерации имеет структуру построения, основанную на принципе общих и специальных норм права.
Так часть 1 кодекса определяет основы правоотношения, в свою очередь часть 2 рассказывает об отдельных видах заключаемых договоров. При этом внутри 2 части Гражданского кодекса Российской Федерации имеется также специализация в зависимости от предмета договора либо цели его заключения. По цели заключения договора часть 2 Гражданского кодекса Российской Федерации отделяет договор поставки и других договоров от договора поставки товара для государственных и муниципальных нужд, подразумевая его в качестве одного из видов договора купли-продажи.
Указанным правоотношениям посвящен параграф 4, определяющий порядок заключения и исполнения контракта на поставку товаров для нужд государства и муниципальных образований, в том числе порядок оплаты, отказ заказчика от приемки товара. Кроме того, согласно пункту 2 статьи 525 Гражданского кодекса Российской Федерации отношения по поставке товаров для обеспечения таких нужд регулируются также правилами о договоре поставки (статьи 506 – 522 ГК РФ).
Таким образом, кроме параграфа 4 части 2 Гражданского кодекса Российской Федерации к отношениям по поставке товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд применяются положения параграфа 3 кодекса. Вместе с тем следует отметить, что пункт 3 статьи 525 Гражданского кодекса Российской Федерации также указывает, что к той части отношений, которая не урегулирована параграфом 4 Гражданского кодекса, применяются иные нормы права.
Аналогичные требования содержатся в параграфе 5 главы 7 и статье 783 Гражданского кодекса Российской Федерации. Таким законом до вступления в силу Закона о контрактной системе был Закон о размещении заказов.
Анализ структуры этого закона позволяет сделать вывод, что предметом его регулирования являлись отношения по выбору лица, с которым в будущем заключается контракт.
К таким отношениям относится краткосрочное планирование закупки, объявление условий закупки (размещение в информационном ресурсе в свободном доступе извещения о размещении заказа, документации и иных документов), рассмотрение заявок, их оценка, проведение торгов и запросов котировок, подведение итогов заказа, заключение контракта.
При этом в части исполнения контракта и регулирования вопроса содержания контракта законом определены исключительно требования к предмету закупки и возможности расторжения контракта в предусмотренном законом порядке. Ответственность сторон по контракту, приемка товаров, результатов работ, оказание услуг, в том числе экспертиза, оплата и т.д. определяется сторонами исходя из норм гражданского законодательства.
Таким образом, на указанном примере норм гражданского законодательства и Закона о размещении заказов можно проследить наличие 2 начал – частного и публичного права в сфере государственного заказа. Необходимо также отметить, что отличительной чертой методов регулирования указанных нормативно-правовых актов является разрешительный и запретительный характер изложения нормы права. Так, например, пункт 2 статьи 532 Гражданского кодекса Российской Федерации определяет, что если поставка товаров для обеспечения государственных и муниципальных нужд осуществляется лицом, поименованным в отгрузочных документах, оплата товаров производится заказчиком, если иное не предусмотрено договором.
7 мая 2012 г. в Госдуму Российской Федерации был внесен законопроект № 68702-6 «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» [1].
5 апреля 2013 года принят Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который призван урегулировать отношения по осуществлению закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
После вступления в силу с 1 января 2014 год новый закон заменил Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [2].
Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предусмотрены существенные изменения правил осуществления муниципальных закупок, начиная от этапа планирования и заканчивая этапом контроля деятельности муниципальных заказчиков и их должностных лиц.
Статьей 38 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ предусмотрено создание заказчиками специальных структурных подразделений - контрактных служб, для выполнения функций по планированию и осуществлению закупок.
Создание контрактной службы заказчика позволит существенно повысить качество обеспечения муниципальных нужд за счет реализации системного подхода к формированию и размещению муниципальных
____________________________
1. О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг: проект федер. закона № 68702-6 (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 20.06.2012) // Консультант Плюс;
2. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: федер. закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ (ред. от 30.12.2012) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (ч. 1) . Ст. 3105.
контрактов.
Федеральным законом о размещении заказов была предусмотрена вариативность поведения заказчика в части установления порядка оплаты по контракту.
Вместе с тем, согласно части 1 статьи 27 Закона о контрактной системе участие в определении поставщиков может быть ограничено только в определенных законом случаях. В данном случае норма закона построена по правилу «все, что не разрешено, запрещено».
Исследуя действующее законодательство, регулирующие поставку товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд следует отметить, что законодатель идет по пути признания указанной сферы специальной. На это указывает Закон о контрактной системе, устанавливающий правила поведения заказчика как на этапе планирования, определения поставщика, заключения контракта, так и на стадии его исполнения, изменения, расторжения. На вопрос «с какой целью необходимо осуществлять специальное регулирование указанной сферы» можно ответить, изучив один из элементов закупки, определяющий специфику обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Определение цели закупки было регламентировано еще в статье 3 Закона о размещении заказов, согласно которой государственные нужды - это потребности государства и заказчиков, которые оплачиваются из средств бюджетов (федерального, субъекта РФ) или за счет средств внебюджетных источников финансирования. Такая потребность имеется в получении товаров, результатов работ, в оказании услуг, для достижения возложенных на государство, заказчиков функций и полномочий, а также для исполнения возложенных на государство международных обязательств. Указанная статья также определяет термин нужды бюджетных учреждений (федеральных и региональных), согласно которому это те же потребности, но которые обеспечиваются самими бюджетными учреждениями.
Аналогичное определение с учетом специфики муниципальных образований дано в части 2 указанной статьи Закона о размещении заказов. Такое определение государственных и муниципальных нужд сопоставимо с бытовым толкованием указанного слова, под которым понимается нужда как «недостаток в необходимом»[1], «надобности... требующей удовлетворения»[2].
В Законе о контрактной системе наравне с понятием обеспечение государственных и муниципальных нужд введено также понятие цель осуществления закупки. Необходимо отметить, что в ходе развития законодательства Российской Федерации о закупках определение цели закупки приобрело особое значение для проверки целевого расходования средств заказчиками, а также эффективности такого расходования с учетом достижения по результатам исполнения контракта поставленной цели.
Так, согласно статье 13 Закона о закупках установлено, что закупки осуществляются для обеспечения государственных и муниципальных нужд для достижения следующих целей:
- для реализации государственных программ, в том числе программно-целевого планирования, как федерального, регионального, так и муниципального значения,
- для исполнения обязательств государства перед другими странами и международными организациями, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ,
- для реализации полномочий, которыми наделены органы власти, местного самоуправления, органы управления внебюджетными фондами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, территориальными внебюджетными фондами.
Таким образом, целью осуществления закупок, обеспечением
_______________________
1. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997;
2. Там же.
государственных и муниципальных нужд является надлежащее выполнение органами возложенных на них функций и полномочий.
При этом следует обратить внимание также на тот факт, что в большинстве случаев получателем закупленных товаров, работ, услуг являются третьи лица – население, перед которыми органы власти несут ответственность за надлежащее получение ими товаров, результатов работ, услуг.
Кроме того, в отличие от прямой заинтересованности в осуществлении предпринимательской деятельности хозяйствующим субъектом, заказчик при осуществлении закупок не приобретает товары, результаты работ, услуги в собственное пользование.
При этом явная экономическая заинтересованность в закупке товаров, работ, услуг в условиях эффективного расходования средств также отсутствует, так как напрямую не влияет ни на осуществление функций конкретными должностными лицами заказчика, ни на их благосостояние.
Учитывая вышеизложенное, специфика публично-правового регулирования сферы государственных закупок обусловлена отсутствием экономической заинтересованности одной из сторон правоотношений, что диктует необходимость разработки четких правил поведения в условиях­ недопущения коррупции и произвола. Необходимо также обратить внимание, что в научной литературе терминам государственные и муниципальные нужды соответствует обобщенное понятие «публичные нужды»[1]. «По сути дела, - пишет П.В. Сокол, - можно говорить об общем порядке обеспечения публичных нужд, объединяющем правовое регулирование поставок для федеральных нужд, нужд субъектов Федерации и муниципальных нужд.
Единый подход выражается и в отсутствии у субъектов Федерации и
_______________________
1. Сахабутдинова Д.Н. Торги как субинститут договорного права и юридическая процедура: Дис. канд. юрид. наук. Казань, 2007; Абдулвагапова Р.Р. Правовое положение публично-правовых образований в гражданско-правовых обязательствах: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2008;
муниципальных образований права принимать нормативные акты по вопросам закупок» [1].
Для полного исследования вопроса о том, что понимается под государственными и муниципальными нуждами необходимо обратиться и к другим смыслам указанного термина, позволяющим раскрыть иную сущность нужд государства и общества.
Так, В.С. Гладков пишет, что «в правовом смысле государственные нужды представляют собой юридическую форму выражения публичного интереса, получившего в процессе плановой деятельности уполномоченных органов исполнительной власти последовательную конкретизацию до уровня потребности государства в определенных товарах, работах и услугах, в ходе удовлетворения которых осуществляется государственное управление» [2].
Именно в связи с такой трактовкой государственных и муниципальных нужд Л.В. Горбунова предлагает заменить понятия «государственные нужды» понятием «государственные интересы».
Вместе с тем следует отметить, что не все ученые разделяют мнение о том, что все государственные и муниципальные нужды можно назвать публичными, то есть целью которых является выполнение функций государства для обеспечения жизнедеятельности общества.
Так, ряд авторов дискутирует о необходимости разграничения нужд государственных (муниципальных) и собственных (или ведомственных) нужд заказчиков. При этом под собственными нуждами, в первую очередь, понимаются нужды бюджетных учреждений, являющихся по закону
_______________________
1. Сокол П.В. Статья: Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" "Законодательство и экономика», 2006, № 5, Абз. 28, 29;
2. Гладков В.С. Государственный заказ в сфере государственного управления экономикой: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов-н/Д, 2008.; Соколова И.П., Лопатников В.С., Тажетдинов С.Р. Указ. соч. С. 212; Эффективное управление корпоративными закупками. Опыт РАО «ЕЭС России»/Под общ. ред. Г.А. Сухадольского. М., 2007.; Становление рыночной системы государственных закупок в России / В.И. Смирнов, Е.Ю. Гончаров, Н.В. Нестерович. Казань, 2000.
заказчиками[1].
Как замечено Р.Ю. Точилиным, такая точка зрения не соответствует как положениям гражданского, бюджетного законодательства, так и системе хозяйствования бюджетных учреждений, поскольку при возникновении у такого заказчика каких-либо финансовых обязательств в ходе исполнения контракта отвечать по ним придется всеми средствами учреждения без разделения таких средств на собственные и бюджетные [2].
В пользу указанной позиции также говорят и статьи гражданского законодательства. Так, несмотря на то, что в соответствии с пунктом 2 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации по обязательствам бюджетных учреждений собственник их имущества ответственности не несет, такие учреждения являются публично-правовыми образованиями и создаются согласно статье 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» в целях обеспечения реализации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления для выполнения работ и оказания услуг в социально значимых (публичных) сферах (наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита и т.д.
Итак, можно говорить, что сфера государственных закупок не может быть отнесена в полной мере ни к отраслям публичного ни к отраслям частного права.
Причиной тому специфический объект указанных правоотношений, который имеет элементы, регулируемые эффективно как диспозитивным, так и императивным методом.
_____________________
1. Мадьярова А.В. О порядке размещения муниципальных заказов // СПС «КонсультантПлюс»; Шерстобитов А.Е., Ивлиева М.Ф. Об участии государственных и муниципальных учреждений в гражданском обороте // Законодательство.2006. № 12; Суханов Е.А. Об ответственности государства по гражданско-правовым обязательствам // Гражданское право России - частное право / Отв. ред. В.С. Ем. М., 2008;
2. Точилин Р.Ю. Пределы полномочий заказчика при размещении государственного и муниципального заказов // Право и экономика. 2008. № 6; СПС «КонсультантПлюс».
В результате реформы государственного заказа сфера закупок, исходя из источников права, стала носить специальный характер на всех стадиях осуществления закупок, начиная от планирования и заканчивая исполнением контракта.
2.2. Источники правового регулирования государственных и муниципальных закупок.
В Бюджетном послании на 2012 - 2014 годы Президент Российской Федерации отметил, что система государственных закупок требует кардинальной перестройки[1]. Закон о контрактной системе разработан и принят в целях исполнения Бюджетного послания.