ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЗАКАЗ КАК ФОРМА УПРАВЛЕНИЯ

Дипломный проект посвящен актуальным вопросам системы государственного заказа как инструмента регулирования экономики. Целью работы является анализ законодательства нормативных актов Российской Федерации и Ленинградской области по размещению и исполнению государственного заказа, а также разработка рекомендаций по повышению эффективности системы государственного заказа на уровне субъекта Федерации.
Дипломный проект состоит из трех основных разделов. В первом разделе рассмотрены теоретические основы системы государственного заказа, основные понятия и критерии эффективности государственной деятельности в Российской Федерации. Во втором разделе поясняются особенности государственного заказа в механизме эффективного управления на региональном уровне, проводится оценка эффективности размещения ...

Введение 4
Глава 1. Понятие государственного заказа и его роль в экономической теории 8
1.1. Государственный заказ как теоретико-экономическая категория 8
1.2. Анализ мирового опыта использования государственного заказа 13
1.3. Практика государственного заказа в России 20

Глава 2. Особенности государственного заказа в механизме эффективного управления на региональном уровне 43
2.1. Содержание государственного заказа как инструмент управления регионом 43
2.2. Роль государственного заказа в практике формирования регионального бюджета (на примере Ленинградской области) 48
2.3. Оценка эффективности размещения государственного заказа 58

Глава 3. Предложения по совершенствованию системы государственного заказа 73
3.1. Анализ нормативно-правовой базы государственных закупок в Российской Федерации 73
3.2. Совершенствование системы государственного заказа 88

Заключение 97
Список литературы 101
Приложения 110
Приложение 1 110
Приложение 2 111
Приложение 3 114
Приложение 4 115
Приложение 5 117
Приложение 6 118
Приложение 7 119
Приложение 8 121
Приложение 9 122
Приложение 10 124
Приложение 11 125
Приложение 12 12

В настоящее время вновь возрастает роль государства в регулировании экономики страны и регионов. С этой целью используется широкий спектр инструментов, среди которых одним из наиболее действенных является государственный заказ.
Во времена командно-административной экономики действовал такой принцип ведения хозяйства, который включал плановое выделение фондов на государственные нужды и размещение на предприятиях гарантированного государственного заказа. В начале 90-х годов с распадом СССР и появлением элементов рыночной экономики произошло нарушение цепочки народнохозяйственных связей. Становление и развитие рыночной экономики заставило по-новому оценивать и использовать привычные средства государственного регулирования экономического процесса, в том числе и инструмент государственного зак аза. Возрастание удельного веса государственного заказа в текущих расходах Российской Федерации связано с его действенностью в решении различных социально-экономических задач. Ранжирование и определение видов продукции (товаров, работ и услуг) – это сейчас один из ключевых вопросов в принятии бюджета на текущий год.
Значимостью государственного заказа в развитии и регулировании экономики государства определяется актуальность темы исследования

Рис. 8. Региональные программы в бюджете
Ленинградской области 1997-2007 гг.
* рисунок составлен по данным областных бюджетов Ленинградской области 1997-2007 гг.
Так, в 1997 году удельный вес финансирования программ в областной бюджет Ленинградской области составил 14%, в 2007 году – 8%. Средний процент с 1997 по 2007 год составляет 12 % и он достаточно стабилен. Увеличение программного финансирования возможно, но, на мой взгляд, в рыночных условиях хозяйствования не должно превышать более чем 20 %, так как иначе общие объемы государственного заказа будут составлять более, чем 50 % в текущих расходах бюджета. Доля государственных расходов в расходах государства более чем на 50 % означает, что имеется склонность не к развитию рыночной экономики, а к административно-командной.
Принципадресного финансирования в Ленинградской области был введен с 1997 года (областной бюджет от 06.12.1997 № 1-оз, Постановление Правительства № 67). Доля адресного финансирования в областном бюджете за 9 лет в среднем составляет 3 % (рис. 9). Максимальная реализация государственных закупок через адресное финансирование было в 2004 году и составило 5,1 %.
Рис 9. Адресное финансирование в бюджете
Ленинградской области с 1997 по 2005 гг.
*рисунок составлен по данным областных бюджетов Ленинградской области 1997-2005 гг.
По адресному финансированию в 2006 году Ленинградская область профинансировала мероприятия по следующим направлениям:
-объекты социально-культурного назначения и жилищное строительство – 408 253 т.р.;
- реконструкция и модернизация объектов теплоснабжения – 70 277т.р.;
- реконструкция и модернизация объектов водоснабжения – 201 116 т.р.;
- строительство объектов инженерной инфраструктуры в садоводческих товариществах – 4 170 т.р.;
- газификация – 15 788 т.р.
Структура государственного заказа в текущих расходах бюджетов Ленинградской области за 1995-2005 годы представлена в таблице 10 (приложение 10).
По данным таблицы 10, очевидно, что закупка товаров, работ и услуг с 2001 года на равных осуществляется как из средств фондов Ленинградской области, так и по программам. Такая политика органов власти свидетельствует, что равномерно пытаются решать проблемы по стратегическому развитию области, так и структурной перестройки экономического интереса населения.
На основе текущих и плановых показателей расходов областного бюджета в 2008 и 2010 году доля государственных закупок в текущих расходах бюджета Ленинградской области составит 18 % (табл. 11).
Таблица 11
Государственный заказ в бюджете Ленинградской области 1995-2005 гг.
Год
Ед.измерения
Расход бюджета ЛО
ГЗ ЛО
Уд вес ГЗ в расходах бюджета ЛО
Источник
2007
тыс.р.
35 746 044
5 697 748
16
№130-оз от 13.11.2006
2008
тыс. р.
37 702 336
7 495 102
20
№184-оз от 14.12.2007
2009
тыс. р.
41 854 487
7 694 004
18
№184-оз от 14.12.2007
2010
тыс. р.
44 270 970
8 126 015
18
№184-оз от 14.12.2007
Рассмотрим в качестве примера государственный заказ Ленинградской области в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
В основном инструмент государственного заказа активно используется в форме программного финансирования, то есть осуществления государственных закупок в рамках целевых программ (региональных, адресных, регионально-федеральных).
Этот выбор формы финансирования государственного заказа связан с плюсами программно-целевого управления (ПЦУ) в решении актуальных проблем в сфере природопользования и охраны окружающей среды.
Логика ПЦУ заключается в том, что ее можно выстроить в следующую последовательность: проблема – цель – ресурсы – организация – решение (реализация). Это значит, что данный метод управления одновременно обеспечивает и комплексный анализ социально-экономического положения, выявление и ранжирование проблем, выработку и соотнесение различных путей решения на основе имеющихся ресурсов, формирование комплекса мероприятий и определение конкретных исполнителей, создание системы контроля и ответственности за достигнутые результаты.
Таким образом, для решения поставленных задач социально-экономического развития региона, обеспечения благоприятной экологической среды за счет стабилизации экологической обстановки в Ленинградской области и ее постепенного улучшения на территориях с наивысшим уровнем загрязнения, органы власти принимают и исполняют целевые программы. Другими словами, целевые программы – это план действий органов власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды, увязанный с принятой в области концепцией и стратегией экологически безопасного социально-экономического развития, который реализуется инструментом государственных закупок.
В отличие от государственных закупок, приобретаемых по «затратному» (сметному) принципу, где планирование уровня затрат зависит от уровня ранее истраченных финансовых средств, программно-целевой метод удобен и с точки зрения контроля за расходованием бюджетных средств. Во-первых, в программно-целевом финансировании государственных закупок известно количество и номенклатура закупок, а во-вторых, каждая закупка имеет свой плановый лимит. Экономия средств, образовавшаяся по факту закупки возвращается обратно в бюджет, а не тратиться на приобретение чего-нибудь для того, чтобы израсходовать выделенный в начале года лимит средств. Также все расходы в программном финансировании сопоставлены с приоритетами государственной политики на средне- и долгосрочную перспективу.
Однако, целевая программа, чтобы не превратиться в механический набор разрозненных мероприятий, должна соответствовать следующим требованиям:
- быть согласованной с системой целей более высокого уровня;
- включать только целевые расходы;
- в максимальной степени объединять схожие виды бюджетных услуг;
-предусматривать только те бюджетные расходы, которые действительно необходимы для достижения программной цели (исключать параллелизм в системе государственных закупок), то есть одинаковые услуги, товары и работы не должны дублироваться в разных программах и у разных заказчиков;
- содержать указания на конкретные сроки осуществления всех мероприятий (строго соответствовать календарному плану);
- обеспечивать координацию действий всех вовлеченных в реализацию программы ведомств и отраслевых структур;
- устанавливать целевые значения показателей реализации программы в динамике за отчетный период.
В настоящее время Ленинградская область имеет определенный опыт государственных закупок в рамках целевых программ. Существует сильная правовая основа. Накоплен значительный методический опыт.
Сейчас в области охраны окружающей среды и природопользования на территории Ленинградской области реализуется четыре программы: «Водоохранные и водохозяйственные работы», «Развитие и использование минерально-сырьевой базы», «Охрана окружающей среды» и «Поддержка и развитие природных территорий».
Все государственные закупки, приобретаемые в рамках этих четырех целевых программ, соотнесены с актуальными проблемами сферы природопользования и охраны окружающей среды в области.
Рассмотрим некоторые экологические проблемы Ленинградской области, которые отражены в вышеперечисленных целевых программах.
Одним из объектов охраны окружающей среды от загрязнения является атмосферный воздух (федеральный закон от 10.01.02. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», статья 4. «Объекты охраны окружающей среды»).
Особенность Ленинградской области заключается в том, что основную массу всех выбросов в атмосферный воздух дает промышленность.
В промышленной зоне городов Ленинградской области: Волхов, Кириши, Сланцы, Пикалево, и на полигоне «Красный Бор», наблюдаются постоянные выбросы загрязняющих веществ в атмосферу.
О степени загрязнения воздушного бассейна можно судить по данным таблицы 12.
Зафиксированный объем загрязняющих выбросов 2006 года по сравнению с данными 2005 года остался без существенных изменений. Однако подобная стабильная экологическая обстановка в этих городах – это лишь временное явление. Любое увеличение масштабов производства приведет к значительному повышению суммарной концентрации загрязняющих веществ в атмосфере, уровень концентрации которых уже в настоящий момент не может считаться удовлетворительным.
Таблица 12
Уровень загрязнения атмосферы в промышленной зоне городов Ленинградской области по состоянию на 01.07.2006 г.*
Населенный пункт
Предприятие
Концентрация загрязняющих веществ
в атмосферном воздухе
2005 год
2006 год
Максимальная (непосредст. рядом с источниками выбросов)
Средняя (в населенных пунктах)**
Максимальная (непосредст. рядом с источниками выбросов)
Средняя (в населенных пунктах) **
г. Волхов
ОАО «Волховский
4.1
1.7
3.8
1.3
г. Кириши
ГРЭС-19
5.3
1.8
5.2
2.1
АО «Кинеф»
4.1
1.7
3.8
1.4
г. Сланцы
ОАО «Цесла»
4.9
2.1
4.2
1.6
ОАО «Сланцы»
0.8
0.3
0.8
0.2
г. Пикалево
Филиал «Пикалевский Глинозем» основное производство
более 7,0
3.2
6.6
2.9
Цементное производство
более 7,0
2.6
5,0
2.3
г. Колпино
ГУП полигон «Красный Бор»
не обнаружены
не обнаружены
* таблица составлена по результатам мониторинга Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области.
** результаты уровня загрязнения в населенных пунктах даны по зафиксированным показателям в районах Ленинградской области, где располагаются предприятия.
Неутешительна ситуация и с таким объектом охраны как поверхностные воды, а именно: уровнем загрязнения водного бассейна. Повсеместное загрязнение водных объектов привело к тому, что возникло новое понятие: дефицит по качеству воды. Это понятие обусловлено тем, что в настоящее время общее состояние качества воды характеризуется по классу загрязненности как «грязное» или «умеренно грязное».
Наиболее неблагополучное состояние поверхностных вод отмечается в Волосовском, Волховском, Всеволожском, Киришском, Лужском и Приозерском районах. Самая чистая вода – в Лодейнопольском и Подпорожском районах области.
Состояние поверхностных вод, предназначенных для рыбохозяйственных, хозяйственно-питьевых целей, не удовлетворяет гигиеническим требованиям. Это обстоятельство порождает ряд социальных проблем. Ухудшение условий санации (реабилитации) поверхностных вод в некоторых районах Ленинградской области приводит к увеличению стоимости подготовки питьевой воды для хозяйственно-бытовых нужд.
Не менее злободневна и проблема загрязнения почв. Общая площадь загрязнения почв на 01.01.2004 года составила около 14 тыс. кв. км., или 20 % всей площади Ленинградской области. Активное загрязнение почв вызвано также пагубным воздействием несанкционированных свалок на окружающую среду. Данные о количестве выявленных несанкционированных свалок и ТБО, приводятся в ежегодных отчетах Правительства ЛО.
Сложность ведения мониторинга за образованием на территории области несанкционированными свалками связана со стихийным характером их возникновения. По этой причине процент изученности несанкционированных свалок Ленинградской области составляет в настоящее время менее 50% и даже при получении данных ранее необследованных районов: Лодейнопольского, Лужского, Сланцевского и Киришского, - информация не будет 100 %. Таким образом, получение оперативной информации без помощи местных жителей требует больших материальных затрат.
Напряженная ситуация складывается и в решении вопроса размещения отходов потребления, малоопасных промышленно-строительных отходов и промышленных отходов различной степени опасности. Во-первых, более половины постоянно используемых мест размещения отходов не отвечают природоохранным и санитарным нормам, во-вторых, до 90-98 % отходов, размещаемых на полигонах Всеволожском, Гатчинском и Ломоносовском районах, ввозится из Санкт-Петербурга, когда только постоянное население Ленинградской области производит более 310 тысяч тон твердых бытовых отходов в год. Это значит, что вероятность возникновения несанкционированных свалок в области чрезвычайно высока.
Нельзя забыть и о напряженной радиационной обстановке в области, так как на территории Ленинградской области есть источники повышенной ядерной и радиационной опасности. К их числу относятся Ленинградская АЭС, комплекс экспериментальных энергетических реакторов Федерального государственного унитарного предприятия «Научно-исследовательский технологический институт имени А.П. Александрова», опытные и полупромышленные установки, на которых производиться радионуклидная продукция, а также объекты, на которых проводятся исследования фундаментального и прикладного характера в области ядерной физики и радиохимии, осуществляется транспортирование и хранение ядерных материалов, радиоактивных веществ и отходов.
Также на территории области существует ряд потенциально радоноопасных территорий в Выборгском, Ломоносовском, Гатчинском, Волховском и Бокситогорском районах.
Западная часть Ленинградской области, включая территории Кингисеппского, Волосовского и частично Лужского, Ломоносовского и Гатчинского районов, подверглось загрязнению радиоактивными осадками Чернобыльской АЭС. Общая площадь техногенного постчернобыльского радиоактивного загрязнения почв в Ленинградской области составляет 5 711 кв. км.
Представленный выше анализ проблем природопользования и охраны окружающий среды в Ленинградской области показывает, что их решение характеризуется высокой степенью адресности и специфичности поставленных задач. Для наиболее эффективного и комплексного осуществления государственных природоохранных мер расходование средств целесообразно осуществлять исходя из конкретных целей, концентрируя внимание на требуемых результатах. Данный комплекс мероприятий формируется в целостную программу, осуществление которой требует определенного, рассчитанного объема государственных нужд в товарах и услугах. Здесь ключевым фактором эффективности реализации программы является выбор исполнителей и поставщиков. Эту задачу целесообразно реализовать на конкурсной основе. Таким образом, формой решения актуальных экологических проблем выступают программы, а инструментом их решения – государственный заказ.
В приложении 11 приведены результаты проведения конкурсов в 2007 году, где заказчиком является Ленинградское областное государственное учреждение «Региональное агентство природопользования и охраны окружающей среды».
2.3. Оценка эффективности размещения государственного заказа
В сфере государственного управления, финансов и закупок продукции для государственных нужд главный интерес заключается в обеспечении «эффективности» управления.
Государственный интерес по обеспечению эффективности управления в сфере государственных закупок продукции проявляется в экономном и эффективном расходовании бюджетных средств. Такой подход обозначен в методических рекомендациях по оценке эффективности проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд, утвержденных письмом МЭРТ РФ от 27.03.03. № АШ-815/05, где понятие «эффективность» соотнесено с терминами «сокращение расхода бюджетных средств в результате проведения конкурса», «эффективность конкурса в общем объеме конкурсных заявок» и «сравнительная эффективность проведения конкурса».
«Сокращение расхода бюджетных средств» представляет собой разницу между плановой и фактической ценой закупки и рассчитывается по формуле:
С = Сп – Ск – З, где:
Сп - стоимость предложения, выставленного заказчиком на конкурс;
Ск – стоимость заключенного контракта;
З – затраты заказчика на организацию и проведение конкурса.
«Эффективность конкурса в общем объеме конкурсных закупок» - это расчет удельного веса открытых конкурсов государственного заказа в общем объеме произведенных государственных закупок.
Сравнительная эффективность конкурса определяется в трех вариантах:
- на основе сопоставления цены закупаемого товара (работы или услуги) со средней ценой товара (работы или услуги), предложенной поставщиками;
- на основе сопоставления цены закупаемого товара (работы или услуги) со среднерыночной ценой товара (работы или услуги);
- на основе сопоставления цены закупаемого товара (работы или услуги) c контрактной ценой товара (работы или услуги), установленной на предыдущем конкурсе.
Рыночная цена в регионе определяется государственным заказчиком в соответствии со ст. 40 Налогового Кодекса РФ на основе изучения конъюнктуры рынка, данных статистической отчетности и специальных справочных изданий.
Сравнительная эффективность, рассчитанная относительно средней цены товара, предложенной поставщиками, отражает результативность конкурса в пределах его участников.
Сравнительная эффективность, рассчитанная относительно среднерыночной цены, применяется в тех случаях, когда продукция носит массовый характер и имеется в свободной продаже.
Сравнительная эффективность, рассчитанная относительно предыдущего конкурса, характеризует динамику работы заказчика по проведению конкурсов. При этом контрактная цена товара предыдущего конкурса принимается с учетом инфляции относительно контрактной цены товара по результатам проведенного конкурса, эффективность которого рассчитывается.
Сравнительная эффективность конкурса представляет собой расчет минимальной цены товара (работ или услуг), закупаемых по государственному заказу и рассчитывается по формуле:
Э = (Цс – Цк) х К, где
Цс – цена товара, с которой сравнивается контрактная цена;
Цк – контрактная цена товара по результатам проведенного конкурса;
К – количество товара, закупленного на конкурсе.
Однако чаще всего в расчете эффективности размещения государственного заказа используется принцип минимума затрат, который указан в Бюджетном кодексе РФ.
Стремление к минимуму затрат в государственных закупках выполняется с помощью экономного расходования бюджетных средств.
На основе этих методических рекомендаций ниже рассчитана эффективность размещения государственных закупок в сфере природопользования и охраны окружающей среды в Ленинградской области.
В таблице 13. мною приведены данные плановых лимитов и фактических сумм государственных закупок по четырем целевым программам.
Таким образом, эффективность по сокращению расхода бюджетных средств составила: в 2004 году – 36 747 тыс. рублей, в 2005 году – 17 064 тыс. рублей, в 2006 году – 12 805 тыс.руб., в 2007 году – 11 527 тыс.руб.
Неполное освоение денежных средств, предусмотренных лимитом бюджетных обязательств по программам, вызвано экономией, достигнутой за счет проведения открытых конкурсов и запросов котировок, а также по факту выполненных работ.
Таблица 13
Плановые лимиты и фактические объемы финансирования государственного заказа в сфере природопользования Ленинградской области на 2003-2005 годы.*
Регионально-целевые программы
2004 г./тыс.руб.
2005 г./тыс.руб.
2006 г./тыс.руб.
2007 г./тыс.руб.
план
факт
план
факт
план
факт
план
факт
Охрана окружающей среды
49620
48123
54380
46952
53 072
45 112
51 002
49 552
Водоохранные и водохозяйственные работы
87113
52958
51700
49277
10 000
8 500
37 739
32 079
Развитие и использования минерально-сырьевой базы
21000
19928
21900
14777
14 300
12 155
18 748
15 936
Поддержка и развитие природных территорий
9390
9367
9280
9190
8 000
6 800
10 700
9 095
ИТОГО
167123
130376
137260
120196
85 372
72 567
118 189
106 662
* таблица составлена по областным законам № 56-оз от 18.07.2003 г., № 11-оз от 18.02.2003 г., № 10-оз от 13.02.2003 г., № 14-оз от 24.02.2003 г., № 13-оз от 24.02.2004 г. и данным годовых отчетов ГУ «Территориальный экологический фонд Ленинградской области» (ЛОГУ «Региональное агентство природопользования и охраны окружающей среды»), представляемых комитету финансов Правительства Ленинградской области, Комитета по природным ресурсам и охране окружающей среды Ленинградской области о работе в 2007 году.
В процентном соотношении эффективность по сокращению расхода бюджетных средств представлена в таблице 14.
Таблица 14
Регионально-целевые программы
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
% эффективности
% эффективности
% эффективности
% эффективности
Охрана окружающей среды
0,1
0,1
0,15
0,03
Водоохранные и водохозяйственные работы
0,4
0,04
0,15
0,15
Развитие и использования минерально-сырьевой базы
0,1
0,3
0,15
0,15
Поддержка и развитие природных территорий
0,1
0,01
0,15
0,15
ИТОГО
0,175
0,1
0,15
0,1
Эффективность по сокращению расхода бюджетных средств
Иначе эффективность по сокращению расхода бюджетных средств – это экономия финансовых средств, образовавшая по факту государственных закупок.