ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ НА ПРИМЕРЕ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА И ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ

В данном дипломном проекте изучены способы государственного регулирования миграционных процессов на региональном уровне, а именно на примере Санкт-Петербурга и Ленинградской области
В работе раскрывается актуальность темы и ее проблематика.
По итогам дипломного проекта были получены следующие результаты:
 обозначены проблемы миграции, которые существуют в Санкт-Петербурге и Ленинградской области;
 рассмотрены механизмы регулирования миграции;
 предложены способы решения миграционных проблем;
Диплом состоит из трех глав. В первой главе рассматриваются теоретические вопросы, а также основы государственной политики в области миграции. Вторая глава включает в себя нормативно-правовую базу регулирования миграционных процессов, также рассматривается деятельность региональной миграцио ...

Введение. 4
Глава 1. Миграционный процесс: сущность, формы, механизмы управления. 9
1.1 Понятие миграции. Эффекты миграционных процессов. 9
1.2 Основы государственной политики в области миграции. 18
1.3 Социально-экономические последствия миграционных процессов. 29
Глава 2. Регулирование миграционных процессов в Санкт-Петербурге и Ленинградской области. 38
2.1 Нормативно-правовая база регулирования миграционных процессов в Санкт-Петербурге и Ленинградской области. 38
2.2 Механизмы контроля миграции и регулирования иммиграции в Санкт-Петербурге и Ленинградской области. 47
2.3 Деятельность региональной миграционной службы. 54
Глава 3. Направления совершенствования миграционной политики в Санкт-Петербурге и Ленинградской области. 63
3.1 Основные миграционные проблемы в Санкт-Петербурге и Ленинградской области. 63
3.2 Пути решения проблем миграции в Санкт-Петербурге и Ленинградской области. 77
Заключение. 89
Список литературы 93
Приложения 9

Миграционные процессы в нашем государстве играли и продолжают играть исключительно важную роль. Исторически недостаток собственного населения для огромных пространств компенсировался за счет перераспределения наличного населения по стратегически важным регионам страны, обозначая вектор развития отдельных регионов, являясь показателем социального и экономического положения населения.
Направление миграционных потоков, их объем и интенсивность находились в прямой зависимости от политики государства в конкретный исторический период.
Системный кризис, поразивший Советский Союз в 80-е годы XX века, вызвал масштабную миграцию населения в обратном направлении - из союзных республик в Российскую Федерацию, с востока и севера в центральные и южные регионы ее европейской части, поскольку сопровождалс я этническими конфликтами и распадом единой страны.
Именно этнический фактор, пониженный статус русскоязычного населения в республиках СССР, нередко его дискриминация определили массовые и стихийные миграционные потоки на постсоветском пространстве. Международный характер этих процессов предопределил и уровень их регулирования, который переместился в плоскость геополитики, поскольку внешние миграции регулируются политическими, дипломатическими, внешнеэкономическими и законодательными нормами, не применяемыми к внутренним процессам в стране. Эти нормы формируют систему предоставления убежища, репатриации, обеспечения адаптации иммигрантов, а также устанавливают для иммигрантов особый порядок контроля, учета, административных и уголовных форм пресечения нарушений, в связи с пересечением ими государственных границ и принадлежностью к гражданству других государств.
Резкое сокращение иммиграции соотечественников поставило
страну перед новой проблемой в виде незаконной миграции граждан проблемных государств, и сосредоточило усилия органов государственной власти на создании системы контроля по ее предупреждению и пресечению

Минимизировался и практически сошел на нет миграционный прирост за счет стран Балтии. Резко снизилась убыль населения в зарубежные страны, в том числе в традиционные для Санкт-Петербурга – США, Германию и Израиль. С 2003 года снова растет миграционный прирост  за счет стран СНГ и особенно -  за счет внутренней российской миграции.
 В миграционных процессах конца прошлого века выделились специфические категории мигрантов – вынужденные переселенцы и беженцы. Появление вынужденных переселенцев и беженцев во многом было связано с экстремальными событиями после распада СССР. На сегодняшний день количественно эта категория настолько мала, что на демографическое развитие города она не может оказать сколько-нибудь существенного влияния. Аналогичная тенденция  к уменьшению численности зарегистрированных сохраняется и в Ленинградской области.
Миграция влияет на изменение национального состава населения Санкт-Петербурга. Общей тенденцией учтенной миграции последнего десятилетия  является минимизация  прироста у наиболее многочисленных национальностей в Санкт-Петербурге. На рис. 2, 3 и 4 представлены структура прибывших и выбывших из Санкт-Петербурга по 7 национальностям, миграционный прирост которых не превышал в 2005 году 500 человек.   Определяющим фактором в произошедших изменениях является минимизация выезда из Санкт-Петербурга представителей разных национальностей. Наиболее резкие изменения произошли у украинцев, миграционный прирост у которых уменьшился с 1696 человек в 1998 до  393 чел. в 2005 г.,  а также у евреев, миграционная убыль которых изменилась с 2486 человек  в 1996 году до 49 чел. в 2005 г. Причем, у украинцев резко снизились объемы и прибытия, и выбытия. Эта же тенденция имеется в миграционных процессах у белорусов, хотя их объемы несравненно меньше, чем у украинцев.
 
Рис.2. Миграционный прирост  в Санкт-Петербурге по национальности в 1995-2005 гг (человек)
 
     
Рис.3. Прибывшие в Санкт-Петербург по национальности
в 1995-2005 гг (человек)
                                            
 
Рис.4. Выбывшие из Санкт-Петербурга по национальности
в 1995-2005 гг (человек)
  
К сожалению, качество государственной статистической информации о миграционных потоках в Санкт-Петербурге с начала века резко ухудшилось. Достаточно указать, что в 2005 году треть прибывших и четверть выбывших не указали свою  национальность. Поэтому сделанные выводы обладают определенной степенью неопределенности.
Между переписями населения 1989 и 2002 гг доля русских в населении города уменьшилась с 89,1 до 84,7 %.  Однако это не говорит о том, что одновременно увеличилась доля лиц иных национальностей. При переписи населения 2002 года было необычайно велико число лиц, не указавших в своих ответах национальность. Их доля в населении Санкт-Петербурга в 2002 году составила 7,9%, в то время как в 1989 году их было только 0,1. Более того,  доля не указавших национальность при проведении переписи в 2002 году была выше, чем процент лиц всех нерусских национальностей в населении города (7,4%).
 Общий итог изменений в составе мигрантов по уровню образования за последнее десятилетие в Санкт-Петербурге заключается в том, что миграционная убыль людей с высоким уровнем образования сменилась на миграционный прирост. Действительно,  в 1995 году максимальный миграционный прирост был отмечен у имевших среднее образование, а  поток выбывших из города мигрантов с высшим и неполным высшим образованием  перекрывал поток прибывающих на жительство в Санкт-Петербург. Через 10 лет, в 2005 году наблюдалась противоположная ситуация – численность прибывающих мигрантов с высшим, неполным высшим и средним профессиональным образованием намного превышала поток выбывших с таким же уровнем образования. (рис.5, 6.)
 
 Рис.5. Миграционный прирост (убыль)  по уровню образования мигрантов в Санкт-Петербурге в 1995 и 2005 гг (в возрасте 16 лет и старше, человек)
 
 
 Рис.6. Уровень образования прибывших в Санкт-Петербург в 1995 и 2005 гг   (в возрасте 16 лет и старше, в %)
 
Безусловно, приостановка оттока  высококвалифицированных и образованных  кадров – большое благо для города. Есть все основания полагать, что этот процесс связан с общим старением российского населения. Поэтому «естественно, что по мере постарения миграционных потоков доля мигрантов с высоким уровнем образования растет [33, с.313]», поскольку в этих потоках преобладают люди среднего и пожилого возраста, завершившие свое  образование и  уменьшены контингенты молодежи, у которой  уровень образования может быть повышен в будущем.
Возможно также, что люди с высоким уровнем образования более законопослушны и для осуществления их профессиональной деятельности наличие регистрации является обязательным условием. Поэтому они не только своевременно ее оформляют, но и качественно заполняют необходимые документы, что приводит к более полному учету этой категории мигрантов по сравнению с другими.
 В 1990-е годы миграция имела в основном стрессовый характер. В настоящее время она переходит к обычным ориентирам, связанным с многообразными экономическими и социальными факторами.  В этих условиях на ведущие роли выходит трудовая миграция. В отличие от переселения она не предполагает смены постоянного места жительства. Трудовая миграция предполагает заработки на стороне, выезд на короткое время с последующим возвращением  в страну исхода.
 Число трудовых мигрантов, прибывающих в Санкт-Петербург можно определить лишь приблизительно, поскольку часть из них остается неучтенной. Разрыв между численностью учтенных и неучтенных мигрантов идет на разы. Примерное представление об этом процессе может дать сравнение численности зарегистрированных мигрантов, прибывших из всех зарубежных стран и иностранных работников, получивших разрешение на трудовую деятельность (таблица 4).  
  Основные объемы трудовой миграции за последние годы смещаются из преимущественно российской в преимущественно зарубежную миграцию.
Трудовая миграция имеет ярко выраженную национальную окраску. Нелегальное нахождение на территории города, отсутствие необходимой информации об этой категории мигрантов, делает, помимо всего прочего, невозможным оценку реальных или мнимых напряженных ситуаций, связанных с изменением этнической структуры миграции в Санкт-Петербурге.
 Представляется, что основными направлениями проведения миграционной политики в Санкт-Петербурге  являются:
формирование и поддержка привлекательности Санкт-Петербурга как места жительства, работы и учебы для мигрантов.
осуществление законодательных инициатив по совершенствованию нормативной базы регистрации мигрантов, включая трудовых мигрантов.
поддержка имиджа Санкт-Петербурга как интернационального города, исключающего проявления нетерпимости и мигрантофобии.
динамика изменений в структуре, направлениях и видах миграции выдвигает ряд современных задач в проведении миграционной политики в Санк-Петербурге. Ими на сегодня являются:
координация деятельности всех ветвей городской власти и федеральных ведомств, представленных в Санкт-Петербурге по решению проблем миграционной политики.
проведение обследования нелегальной миграции в Санкт-Петербурге, определение ее реальных количественных и качественных параметров и выработка рекомендаций по ее легализации.
проработка комплекса проблем, связанных с возможностью передачи части вопросов по регулированию миграции на  городской и районный уровень.
последовательная разъяснительная и просветительная работа с представителями государственных органов,  учреждений образования и культуры, общественных  и негосударственных организаций, средств массовой информации по актуальным вопросам миграционной политики в Санкт-Петербурге[30].
По некоторым оценкам, после распада СССР население России сократилось на 3,5 млн. человек. Есть прогнозы, говорящие о том, что к 2050 году в России останется около 100 млн. человек (по результатам переписи 2004 года — чуть более 145 млн). Смертность в большинстве российских регионов намного превышает рождаемость, и Петербург, к сожалению, занимает в этом списке лидирующее положение. В 2004-2005 годах мы впервые могли ощутимо почувствовать влияние демографического кризиса, продолжающегося с начала 90-х годов: по данным Комитета по образованию, этой весной школы выпустили 40 тыс. 231 человек — почти на 10 тысяч меньше, чем в прошлом году.
Для простого воспроизводства населения нужно, чтобы на каждую женщину репродуктивного возраста приходилось как минимум два ребенка — у нас сегодня от силы один, и надежды на резкое изменение нет — доходы населения растут медленно, да и при резком улучшении качества жизни молодые россияне вряд ли сразу кинуться рожать детей. Демографические проблемы развитых стран Западной Европы это отчасти доказывают.
Многие считают возможным привлекать в Петербург трудовых мигрантов из других регионов России. Но кто же, в конце концов, окажется в провинции? И что случится с огромными территориями этих регионов, оставшихся без самого активного и трудоспособного населения?
Проблема нехватки рабочих мест остро стоит во многих регионах России, и Северная столица здесь не является исключением. По мнению петербургских чиновников, Санкт-Петербург испытывает дефицит в высококвалифицированных и высокооплачиваемых работниках, в среднем управленческом персонале и высококвалифицированных рабочих. Но таких в общем потоке трудовых мигрантов очень немного. В основном мигранты занимают места на стройках, работают продавцами, водителями общественного транспорта и маршрутных такси[41].
Изучение сложившейся в Ленинградской области ситуации показывает, что мигранты для региона являются не только незаменимым источником рабочей силы. Миграция также является едва ли не единственным способом удерживать демографические показатели в регионе на сколько-нибудь приемлемом уровне. В одном ряду с этими достоинствами, по мнению чиновников, стоят и негативные последствия миграции: рост социальной напряженности, преступности, рост теневого сектора экономики.
Понятно, что мигранты заинтересованы в том, чтобы жить в Ленинградской области, поскольку они получают здесь работу и возможность жить. Но и регион не смог бы жить без мигрантов.
Официально в Ленинградской области к концу 2006 года было зарегистрировано немногим более 4 тысяч трудовых мигрантов из стран ближнего и дальнего зарубежья. Реальное их количество, по разным оценкам, в разы, а то и в десятки раз больше.
Проблемы с подсчетом мигрантов возникают не только из-за нежелания этих граждан официально регистрироваться по месту пребывания и работы. Хотя, конечно же, и чиновники, и руководители компаний и предприятий, пользующихся услугами мигрантов, отмечают, что чрезвычайная сложность процесса легализации мигрантов делают нелегальность их положения более удобной. При этом очевидно, что дело не только в строгости или неудобности закона, но и в странном отношении к нему многих работодателей как к чему-то необязательному, что следует не исполнить, а обойти... Кроме того, следует учесть, что значительная часть мигрантов занимаются строительными работами и зарплату получают от предприятий, зарегистрированных (или, по крайней мере, имеющих свой офис) в Санкт-Петербурге, а не в области. А значит, учет этих работников идет не в области, а в городе. И налоги они платят в городской бюджет.
Кроме того, при должном отношении к регистрации мигрантов многих из них пришлось бы выдворить из области. А между тем одна из двух основных причин, по которым регион заинтересован в мигрантах, это то, что они являются хорошим источником рабочей силы. Без них во многих отраслях экономики и видах деятельности было бы просто некому работать (что и подтвердил недавний "рыночный кризис", когда выяснилось, что если мигрантов с рынков в полном соответствии с законом выдворить из Ленинградской области, то рынки придется закрыть).
Трудовую мобильность жителей области можно оценить как низкую, и работать на многих предприятиях (и особенно - стройках) в регионе готовы именно мигранты, а не коренные ленинградцы. Жители же области предпочитают искать себе работу в Санкт-Петербурге, о чем недвусмысленно говорят цифры: 230 тысяч жителей области (то есть едва ли не треть трудоспособного населения) работают в городе.
Причины такой ситуации тоже понятны. Работа, которую жители области находят себе в городе, как правило, более высокооплачиваемая или менее трудоемкая. Соглашаться работать в области (если не являешься высококлассным специалистом) - почти всегда значит соглашаться на меньшую зарплату, чем на аналогичной должности в городе. Поэтому соглашаются в основном те, у кого пространства для маневра меньше, то есть в данном случае как раз мигранты.
Большие предприятия и компании, прежде всего с иностранным капиталом, незарегистрированных приезжих граждан из других регионов и стран на работу не берут. Основная деятельность, которой занимаются мигранты, помимо строительства, - это розничная торговля и сфера услуг. Зачастую иностранные граждане являются не только сотрудниками, но и владельцами этих предприятий малого бизнеса. Естественно, поскольку эти владельцы в регионе не зарегистрированы, то и предприятия такие не регистрируются тоже.
Таким образом, мигранты как рабочая сила и незарегистрированные мигранты как причина существования теневого бизнеса являются уже устойчивым, привычным элементом экономической карты региона, заполняя собой ряд важных сфер деятельности и секторов сферы услуг.
Найдя себе работу, пусть и "теневую", граждане других стран в ряде случаев обзаводятся и семьей (или перевозят ее со своей родины), а также детьми. В целом есть две стратегии их "демографического" поведения: мигранты приезжают на заработки, работают недолго и уезжают (но таких меньшинство) или они стараются обосноваться в регионе и живут со своими семьями. Общеизвестно, что коэффициенты рождаемости у народов Средней Азии и Кавказа, откуда, как правило, прибывают мигранты, значительно превышают среднероссийский уровень. Для того, чтобы "заводить детей", выходцы из этих регионов не требуют от себя, подобно "европейски настроенным" русским, сначала обеспечить значительные доходы семьи.
И только приезд официальных мигрантов, а также появление у них детей дает возможность сохранять демографические показатели региона на приемлемом уровне. В 2006 году население области сократилось на 6,5 тысячи человек (на 0,4%). При этом в регион приехало более 12 тысяч официальных мигрантов. Если бы они не учитывались в общих показателях, то коэффициент вымирания населения составлял бы не 0,4%, а 1,2%. А это было бы уже признаком очень быстрого вымирания. Но если бы при подсчете рождаемости и смертности учитывались бы и нелегальные мигранты, то в области вообще можно было бы констатировать прирост рождаемости и прирост населения.
Основной проблемой, которую создают мигранты во всех регионах, в том числе и в Ленинградской области, считается рост преступности и рост социальной напряженности. Средний показатель совершаемых выходцами из других регионов и стран правонарушений действительно выше, чем у коренных жителей области. Чиновники всех уровней более или менее согласны между собой в том, что это и не удивительно, потому что на трудовые заработки едут - почти в 100% случаев - явно не представители элиты общества и явно не высокообразованные и не высококультурные люди.
Но самой большой проблемой стоит считать не совершаемые правонарушения. Основной проблемой считается быстрое расслоение общества по национальному, религиозному и подчас даже и профессиональному признаку. То, что граждане - выходцы из Средней Азии и стран Кавказа - общаются преимущественно между собой, стремятся селиться рядом и заниматься одной и той же деятельностью, общеизвестно и неудивительно. Но на фоне стратегий поведения коренного населения региона это вызывает проблемы.
Треть официального населения Ленинградской области (около полумиллиона человек) - это пенсионеры, еще несколько сотен тысяч - дети и подростки. Значительная часть трудоспособного населения работает в Санкт-Петербурге, очень многие фактически там и живут. Многие и из тех, кто остается в области, тоже не принимают активного участия в социальной жизни (высокие показатели наркомании и алкоголизма в регионе формируются в основном за счет именно этой категории граждан). При этом большая часть мигрантов - это люди как раз трудоспособного возраста. Если также учесть большую организованность и сплоченность (во всех смыслах) "неместных", то никого не должно удивлять, что именно они чувствуют себя в большей степени своими здесь, чем сами местные[42].
Одной из главных экономических проблем России является и в перспективе будет являться нехватка рабочей силы из-за деформированной возрастной пирамиды населения страны, в которой в дальнейшем будут преобладать пожилые возраста из-за произошедшего демографического перехода к модели "низкая рождаемость — низкая смертность" при превышении числа умерших над числом родившихся. В этой связи необходимо срочно разрабатывать не только стратегию развития миграционной политики, но и демографической политики, которая должна формироваться из единого центра при усилении координации между ветвями власти и формулировать законы о миграции на основе имеющегося мирового опыта для рассмотрения Государственной Думой и Советом Федерации.
Большинство проблем, которые касаются миграции, тесно взаимосвязаны и проистекают из-за отсутствия стратегии. Стратегическая миграционная политика России — иммиграционная политика. Главное создать простой механизм регистрации населения, так как без этого невозможно ни обеспечить учет, ни избавиться от коррупции, ни обеспечить легализацию трудовых мигрантов.
Некоторые проблемы, связанные с прогнозом рынка труда (отсутствие дифференцированных подходов или процедур получения разрешений на работу по отдельным отраслям, специальностям, регионам и другим возможным признакам (как для работодателя, так и для иностранного работника); отсутствие административных и уголовных норм контроля над работодателями (напр., увеличение штрафов за найм нелегалов и пр; отсутствие исследований в области балансов трудовых ресурсов, прогнозов рынка труда на различных уровнях (страновый, региональный, муниципальный), методологически не могут быть решены, пока примерно треть рабочей силы находится в тени и пока структура экономики не устоялась. Трудовые мигранты — не главная часть теневой занятости, поэтому миграция не может быть ответственна за теневой рынок труда вообще.
Отсутствие стратегии миграционной политики России ведет к переуплотнению населения в одних регионах за счет обезлюдения других; нарушает баланс на региональных рынках труда; способствует возникновению нелегальной миграции.
Недостаточная координация взаимодействия между ветвями власти и неправительственными организациями формирует миграционные потоки не в том направлении и не в тех объемах.
Несовершенство миграционного законодательства увеличивает возможности нелегальной миграции.
Вывоз капитала, не облагаемого налогами, нелегальными работниками из Российской Федерации создает реальную угрозу экономической безопасности России. Отсутствие законодательных барьеров существующему явлению способствует активному притоку в Россию указанной категории трудовых мигрантов.