УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ЗАКУПКАМИ (на примере Санкт-Петербурга)

Дипломный проект посвящен исследованию управления государственными закупками на примере Санкт-Петербурга.
Во введении обоснована актуальность темы проекта и определены цели и задачи исследования.
Дипломный проект состоит из 3 глав.
В первой главе проведено изучение общих характеристик государственных закупок и их место в системе государственного и муниципального управления, рассмотрена система управления государственным заказом в Санкт-Петербурге.
Во второй главе рассматриваются особенности на этапах формирования, размещения и исполнения государственного заказа Санкт-Петербурга, дается их оценка и рассматриваются непосредственные участники процесса формирования, размещения и исполнения государственного заказа Санкт-Петербурга.
Третья глава посвящена недостаткам системы государственного и м ...

Введение 4
Глава 1. Общая характеристика государственных закупок и их место
в системе государственного и муниципального образования 6
1.1. Государственные закупки как элемент бюджетной системы региона 6
1.2. Управление государственным заказом Санкт-Петербурга 15
Глава 2. Особенности управления государственным заказом на этапах
формирования, размещения и исполнения 33
2.1. Оценка этапов государственного заказа 33
2.2. Участники процесса формирования, размещения и исполнения заказа Санкт-Петербурга 51
Глава 3. Недостатки системы государственного и муниципального заказа и пути их решения 57
Заключение 78
Приложения 83
Список литературы 86

Санкт-Петербург является одним из регионов РФ, где сложилась и эффективно функционирует система формирования, размещения и исполнения государственного заказа.
В последние годы расходы Санкт-Петербурга на приобретение товаров, оплату работ и услуг для государственных нужд составляют более половины всех расходов бюджета. Такие значительные объемы закупок делают задачу эффективного размещения заказов Санкт-Петербурга одной из самых важнейших.
Санкт-Петербург проводит открытую политику в области размещения государственного заказа. Сложившаяся инфраструктура рынка государственных закупок позволяет получать информацию о планируемых государственными заказчиками закупках, а также участвовать в конкурсных процедурах на получение заказов любому хозяйственному субъекту, независимо от места его нахожд ения. А перевод процедуры формирования городского заказа на электронную систему позволяет создать систему взаимодействия производителей продукции и заказчиков, создав для них единый язык общения.
В целях повышения конкуренции при размещении заказов Санкт-Петербурга законодательство всем лицам, подавшим предложения о поставке продукции для государственных нужд Санкт-Петербурга в соответствии с установленным порядком, гарантирует рассмотрение этих предложений конкурсными комиссиями.
Существующая до 2004 года система государственного заказа Санкт-Петербурга имела ряд негативных явлений и пробелов в правовом обеспечении государственных закупок. Основными недостатками ее являлись:
- отсутствие эффективной системы сокращения затрат и планирования государственных нужд;
- при размещении заказа не в достаточной степени учитывались интересы малого бизнеса, предприятий, имеющих право на льготы (Всероссийского общества слепых, Всероссийского общества глухих, ГУИН);
- отсутствие эффективного контроля за действиями государственных заказчиков, отсутствие ответственности заказчиков за допущенные нарушения при осуществлении закупок для государственных нужд;
- несовершенное законодательство в области государственных закупок, позволяющее государственным заказчикам осуществлять закупки упрощенными способами

- узнать поставщикам о потребностях города в товарах, работах и услугах на год вперед и планировать свое участие в тех или иных конкурсах:
- централизовать закупки той или иной продукции в масштабах региона, тем самым достичь экономии на проведении конкурсных процедур и за счет увеличения объема закупаемой продукции;
- эффективно управлять закупочным процессом в течение финансового года.
Алгоритм формирования Сводного перечня государственного заказа Санкт-Петербурга представлен в Приложении 3.
Основными участниками процесса проектирования бюджета и формирования регионального государственного заказа являются:
1. органы исполнительной власти ответственные за бюджет и региональный государственный заказ. К ним относятся орган, исполняющий бюджет (Комитет финансов), и орган, ответственныйза экономическую политику (Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли (КЭРППиТ));
2. главные распорядители бюджетных средств;
3. распорядители бюджетных средств;
4. получатели бюджетных средств.
Формирование государственного заказа Санкт-Петербурга осуществляется в следующей последовательности:
1. КЭРППиТ, ответственный за экономическую политику представляет Комитету финансов, исполняющему бюджет, показатели прогноза экономического развития региона на следующий год;
2. Комитет финансов, исполняющий бюджет, прогнозирует доходы бюджета, определяет и направляет главным распорядителям бюджет средств контрольные цифры расходной части бюджета;
3. главные распорядители бюджетных средств направляют подведомственным распорядителям или получателям бюджетных средств контрольные цифры расходов по каждому из них;
4. распорядители бюджетных средств направляют подведомственным получателям бюджетных средств контрольные цифры расходов по каждому из них;
5. получатели бюджетных средств представляют распорядителям или главным распорядителям бюджетных средств уточненные перечни целей расходования средств и перечни продукции, планируемой к закупке;
6. распорядители бюджетных средств представляют главным распорядителям бюджетных средств уточненные перечни целей расходования средств и перечни продукции, планируемой к закупке;
7. главные распорядители бюджетных средств представляют:
7.1 Комитету финансов, исполняющему бюджет, - уточненные перечни целей расходования средств;
7.2 КЭРППиТ, ответственному за экономическую политику, - обобщенные перечни продукции, планируемой к закупке (ведомственные перечня регионального государственного заказа);
8. КЭРППиТ, ответственный за экономическую политику, представляет Сводный перечень регионального государственного заказа Комитету финансов, исполняющему бюджет, для использования его в качестве обоснования расходной части бюджета.
В дальнейшем процессе рассмотрения, принятия и исполнения бюджета могут меняться статьи расходования бюджетных средств. Это влечет за собой необходимость корректировки сводного перечня государственных нужд Санкт-Петербурга.
Государственные заказчики в соответствии с планом готовятся к размещению заказа Санкт-Петербурга, выбирают конкурсный или внеконкурсный способ размещения заказа Санкт-Петербурга.
В соответствии с выбранным способом размещения заказа Санкт-Петербурга государственные заказчики готовят и утверждают конкурсную документацию для проведения конкурсных процедур или иную документацию для проведения внеконкурсных процедур на основании типовых форм документов.
В соответствии с установленной компетенцией государственный заказчик либо принимает решение о закупке либо направляет документы в соответствующую государственную конкурсную комиссию.
Уполномоченный орган имеет право контролировать представленную государственными заказчиками в конкурсную комиссию конкурсную документацию в части, касающейся отклонений от типовых форм и образцов документов, наличия нарушений антимонопольного законодательства, а также экономической обоснованности цен и тарифов.
По истечении пяти дней от даты представления документации в государственную конкурсную комиссию и в случае отсутствия замечаний секретариат государственной конкурсной комиссии регистрирует представленную конкурсную (иную) документацию в Реестре запланированных государственных закупок и размещает информацию в сети Интернет.
Уполномоченный орган в случае выявления нарушений или замечаний возвращает конкурсную документацию государственному заказчику.
В случае отказа государственного заказчика от приведения конкурсной документации в соответствие с установленными требованиями Уполномоченный орган имеет право направить конкурсную документацию, документы в соответствующую государственную конкурсную комиссию Уполномоченного органа для рассмотрения спора и принятия решения.
В случае осуществления закупок на сумму до 250 тыс. рублей заявка, предложение, регистрируются в день поступления.
При формировании государственного заказа Санкт-Петербурга не допускается:
- переход к этапу размещения государственного заказа Санкт-Петербурга при невыполнении условий указанных выше;
- установление дискриминационных требований к поставщикам и иных требований, нарушающих антимонопольное законодательство;
- разделение (декомпозиция) государственными заказчиками одного вида закупок на части, приводящее к увеличению общей стоимости закупок либо к использованию внеконкурсных процедур или приводящее к рассмотрению закупки в государственной конкурсной комиссии государственного заказчика.
После внесения записи о регистрации конкурсных и внеконкурсных процедур в Реестр запланированных государственных закупок Санкт-Петербурга государственные заказчики переходят к следующему этапу - размещению государственного заказа Санкт-Петербурга.
Размещение заказа Санкт-Петербурга проходит следующим образом. Государственные конкурсные комиссии в соответствии со своей компетенцией проводят конкурсные и внеконкурсные процедуры, принимают решение о поставщике продукции и существенных условиях государственного контракта Санкт-Петербурга, регистрируют результаты процедур закупок в Реестре итоговых решений государственных конкурсных комиссий.
Уполномоченный орган (Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли) в течение пяти дней регистрирует итоговые решения государственных конкурсных комиссий в Едином Реестре системы государственного заказа Санкт-Петербурга и размещает информацию об итоговых решениях в сети Интернет.
После регистрации итоговое решение в течение трех дней подлежит направлению государственному заказчику для заключения государственного контракта или закупки без заключения государственного контракта.
Государственные заказчики закупают продукцию без заключения государственного контракта или заключают государственный контракт в соответствии с решением государственных конкурсных комиссий.
После оформления государственного контракта или закупки без заключения государственного контракта государственные заказчики в течение трех рабочих дней регистрируют закупки в Реестре государственных закупок Санкт-Петербурга и направляют информацию в соответствующие средства массовой информации.
При размещении заказа Санкт-Петербурга не допускаются:
- заключение дополнительных соглашений государственными заказчиками на закупку продукции для государственных нужд Санкт-Петербурга, не предусмотренных основным (первоначальным) государственным контрактом;
- установление дискриминационных требований к поставщикам и иных требований, нарушающих антимонопольное законодательство;
- разделение (декомпозиция) государственными заказчиками одного вида закупок на части, приводящее к увеличению общей стоимости закупок либо к использованию внеконкурсных процедур или приводящее к рассмотрению закупки в государственной конкурсной комиссии государственного заказчика.
Способы закупок для государственных нужд. В соответствии с российским законодательством различаются следующие способы закупок для государственных нужд:
- конкурс (торги);
- аукцион;
- запрос ценовых котировок;
- закупка у единственного поставщика.
Основным способом закупки для государственных нужд в Санкт-Петербурге является конкурс. Конкурсом является конкурентное состязание, которое организует государственный заказчик (конкурсная комиссия) для выявления наилучших условий поставки продукции для государственных нужд среди участников - претендентов на подписание государственного контракта.
Открытый конкурс (торги) — конкурс (торги), приглашение к которому осуществляется через средства массовой информации, предусматривают участие любых юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. При проведении открытого конкурса может осуществляться аудио- и видеозапись.
Преимущества проведения открытого конкурса:
1. полная гласность;
2. совершенная конкуренция;
3. наибольшая экономия бюджетных средств.
Недостатки:
- длительность во времени процедуры проведения открытого конкурса (не менее 2 месяцев);
- относительно высокая стоимость проведения процедур конкурса. «Средняя стоимость проведения одного конкурса в Санкт-Петербурге в 2001 году составляла около 30-40 тыс. рублей»5;
- значительные затраты участников конкурса (аккумулирования средств в качестве обеспечения конкурсной заявки, затраты, связанные с заполнением конкурсной за явки и т.д.);
- риск получения заявки с заниженной ценой или признания конкурса не состоявшимся. Если конкурс не состоялся, например, подана только одна заявка, то в основном, это просчет заказчика или организатора конкурса.
Открытый конкурс - с точки зрения действующего законодательства наиболее предпочтительная форма размещения заказов на закупку продукции. При стоимости закупки свыше 2 500 МРОТ все иные методы могут быть применены только в исключительных случаях, предусмотренных законодательством. Протоколы, составленные в ходе проведения конкурса, заявки на участие в конкурсе, конкурсная документация, изменения, внесенные в конкурсную документацию, и разъяснения конкурсной документации, а также аудиозапись вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе и открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в конкурсе хранится заказчиком, уполномоченным органом не менее чем три года.
Закрытый конкурс (торги) — конкурс, который проводится по согласованию с уполномоченным органом (КЭРППиТ). Срок согласования не должен быть более чем десять дней со дня поступления обращения о согласовании проведения закрытого конкурса. Извещение о проведении закрытого конкурса, конкурсная документация и изменения, внесенные в конкурсную документацию, а также разъяснения конкурсной документации, протоколы, составленные в ходе проведения закрытого конкурса не подлежат опубликованию в средствах массовой информации и размещению в сети «Интернет».
Этот вид конкурсов резко ограничивает конкуренцию и увеличивает возможности для злоупотреблений при их проведении. Условия их согласования таковы:
- технически сложные работы (товары, услуги) производятся ограниченным кругом исполнителей (поставщиков);
- время и расходы, необходимые для рассмотрения большого число заявок на участие в торгах, значительны по сравнению со стоимостью закупки работ, товаров или услуг.
К достоинствам закрытого конкурса следует отнести снижение риска участия и победы в конкурсе малоквалифицированного исполнителя (поставщика), возможность более точного прогнозирования затрат средств и времени на экспертизу заявок. При выборе этого метода закупок нужно иметь в виду, что он почти не дает экономии времени на проведении процедур, поскольку время, отводимое претендентам на подготовку конкурсных заявок одинаково как в открытом, так и в закрытом конкурсе.
Способ размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) применяется в случае, если:
- поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий в соответствии с Федеральным законом от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ «О естественных монополиях»;
- осуществляется оказание услуг водоснабжения и водоотведения в условиях естественных монополий;
- осуществляются поставки культурных ценностей;
- осуществляется работа по поддержанию мобилизационных мощностей;
- осуществляется оказание услуг органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им государственными учреждениями, а также иными организациями, которые вправе оказывать такие услуги.
- возникла потребность в определенных товарах, работах, услугах в следствии непреодолимой силы. При этом заказчик в срок не позднее одного рабочего дня со дня заключения контракта обязан уведомить уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказа федеральный орган исполнительной власти (Комитет финансового контроля);
- производство товаров, выполнение работ, оказание услуг осуществляютcя учреждениями уголовно-исправительной системы;
- представлена только одна заявка на участие в конкурсе, заявка на участие в аукционе или котировочная заявка;
- только один участник размещения заказа признан участником конкурса или участником аукциона;
- участвовал только один участник аукциона;
- конкурс или аукцион признан несостоявшимся и государственный или муниципальный контракт не заключен в соответствии с частью 1 ст.31, частью 1 ст.40 Федерального закона «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 №94-ФЗ.
При этом заказчик должен показать, что срочно потребность в закупке не явилась следствием его упущений и медлительности.
При закупке продукции способом запроса котировок государственными заказчиками может быть размещено не более 15 процентов от годового лимита денежных средств согласно ведомственной структуре расходов бюджета Санкт-Петербурга в соответствующем финансовом году. Решение по данному виду закупки оформляется протоколом государственной конкурсной комиссии государственного заказчика. Результатом размещения заказа является заключение государственного контракта Санкт-Петербурга.
Для заказчика (Государственной конкурсной комиссии) важно правильно выбрать способ закупки продукции для государственных нужд. При определении способа закупки заказчик должен руководствоваться следующими факторами:
- срочность закупки;
- состояние рынка товара, закупаемого для государственных нужд;
- объем закупаемой продукции;
- вид закупаемой продукции;
- соизмеримость затрат на проведение конкурса с объемом закупаемой продукции (эффективность проведения конкурса);
- характеристика потенциальных поставщиков.
Поскольку заказы размещаются на конкурсной основе, а процедура проведения конкурса дело трудоемкое и требующее временных затрат не яснее 2 месяцев, одновременно провести все конкурсные процедуры невозможно. Таким образом, у каждого государственного заказчика возникает потребность в планировании закупочной компании с целью облегчения деятельности и избежание возможных ошибок.
Планирование закупочной деятельности должно быть направлено на исполнение принципа эффективности и экономности использования бюджетных средств. Это вытекает из статьи 34 Бюджетного кодекса РФ, определяющей, что «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств». Отсутствие планирования закупок ведет к несоблюдению сроков конкурсных процедур, регламентированных законодательно, отказам заказчиков от проведения открытых конкурсов, проведению внеконкурсных процедур размещения заказов методом запроса котировок, у единственного поставщика и публичная закупка, которые не дают экономии бюджетных средств.
Чем тщательнее будет разработан план, чем точнее он будет сбалансирован с бюджетом, и чем точнее он будет в последствии выполнен, тем более эффективной будет закупочная деятельность в целом.
Заказчик разрабатывает план закупок – организационную схему работ по организации и осуществлению закупок товаров, работ и услуг с описанием и детализацией важнейших задач и процедур, касающихся закупок и порядка их проведения. Целесообразно разрабатывать поквартальный план закупок на бюджетный год – с 1 января по 31 декабря планируемого года.
Стадия размещения государственного заказа заканчивается подписанием государственного контракта.
Порядок предоставления, приема и оценки конкурсных предложений. Важнейшим элементом процесса государственных закупок является публичное открытие конкурса. Государственный заказчик должен строго следовать установленным процедурам и правилам. Эти процедуры распространяются на:
-получение конкурсных предложений в соответствии с условиями конкурсной документации;
-публичное открытие конкурса, оглашение необходимой информации;
-составление протокола вскрытия конвертов с конкурсными предложениями. В соответствии с действующим законодательством, участники открытого конкурса, или их представители имеют право присутствовать при вскрытии конвертов с конкурсными заявками. При этом они не только получают информацию о предложениях конкурентов, но и внимательно наблюдают за соблюдением всех формальных процедур конкурса. Несоблюдение установленных процедур, нарушение принципа прозрачности конкурсных процедур, может вызвать недоверие к действиям не только конкурсной комиссии (заказчика), но и к конкурсной системе размещения государственного заказа в целом. В этом случае снижается мотивация к участию в конкурсах в будущем.
Прием конкурсных предложений, их оценку и определение победителя конкурса осуществляет специально создаваемая для этих целей конкурсная комиссия. В соответствии с Положением формируются следующие конкурсные комиссии:
1. Государственные конкурсные комиссии Уполномоченного органа ( 6 комиссий) – 1 комиссия согласовывает конкурсную документацию (КД) и принимает решение по открытым и закрытым конкурсам с максимальной ценой заказчика от 300 000 тыс. руб.;
2. Государственные конкурсные комиссии Уполномоченного органа со 2 по 6-ую согласовывают КД и подводят итоги открытых и закрытых конкурсов от 15 000 до 300 000 тыс. руб.;
3. Государственные конкурсные комиссии государственного заказчика, формируемые государственными заказчиками — осуществляют подготовку конкурсной документации, проводят конкурсы до 15 000 тыс.руб., применяют способ запроса котировок (в объеме до 15% от лимита выделенных средств), осуществляют публичные закупки и закупки у единственного поставщика;
4. Государственные конкурсные комиссии государственного подведомственного заказчика – осуществляют подготовку КД, проводят конкурсы до 5 000 тыс.руб., применяют способ запроса котировок, осуществляют публичные закупки и закупки у единственного поставщика.
Конверты с конкурсными предложениями вскрываются после установленной даты окончания их подачи (или продленного срока). Дата, время и место вскрытия конвертов указываются в извещении о проведении конкурса, а также в конкурсной документации: инструкции поставщикам (подрядчикам).
Открытие конкурса и вскрытие конвертов с конкурсными предложениями (заявками) проводится публично. Представители поставщиков (подрядчиков), пожелавшие принять участие в данной процедуре, регистрируют в приложении к протоколу вскрытия конвертов с конкурсными заявками. Конверты с конкурсными предложениями вскрываются последовательно по одному.
В ходе публичного вскрытия конвертов оглашается следующая информация: дата и номер журнала «Государственный заказ», в котором была опубликована информация о конкурсе, наименование поставщика, адрес, информация об изменениях и отзывах, обеспечение конкурсной заявки (если таковое требуется), цена конкурсного предложения, а также другие сведения.
По итогам процедуры вскрытия конвертов с конкурсными предложениями конкурсная комиссия составляет протокол, который должен содержать следующую информацию:
- цель, место и время открытия конкурса;
- поименный состав присутствующих на заседании конкурсной комиссии;
- поименный состав присутствующих на заседании представителей участников конкурса (может оформляться как приложение к протоколу);
- общее количество поступивших заявок и перечень организаций, представивших заявки;