"Муниципальные выборы как важная форма формирования органов муниципальной власти"

Дата сдачи 2015 год, оценка отлично. ...

1.1 Муниципальные выборы как форма непосредственного осуществления населением местного самоуправления.

В Российской Федерации с 1991г. признается и гарантируется местное самоуправление. Предусмотрено осуществление местного самоуправления путем выборов и других институтов. Согласно Конституции, носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее народ. Народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и местного самоуправления, непосредственно. Муниципальные выборы наряду с выборами в органы государственной власти и референдумом являются высшим непосредственным выражением власти народа России (ч.1-3 ст. 3 Конституции Российской Федерации).

1.2 Нормативно-правовое обеспечение муниципальных выборов

Нормативно-правовое обеспечение муниципальных выборов в России включает в себя четыре взаимосвязанных уровня. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России, которые являются частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации) Федеральное законодательство о выборах, законодательство о муниципальных выборах субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты, содержащие нормы о выборах.

ВВЕДЕНИЕ

Согласно Конституции Российской Федерации, местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется посредством муниципальных выборов и других форм прямого волеизъявления.. Свободные муниципальные выборы являются высшей формой прямой демократии на территории муниципальных образований.
Муниципальные правовые отношения и институты, до сих пор, находятся в состоянии реформирования, происходит поиск наиболее оптимальных путей их становления и развития. С момента принятия нового Федерального закона от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», реформа местного самоуправления вступила в новую фазу. Одновременно с этим продолжается преобразование избирательной системы и совершенствование политических институтов нашего г осударства. Эти процессы взаимно влияют друг на друга, протекают параллельно, выдвигая новые требования к правоприменению и законодательству.

каждому гражданину гарантируется право на получение информации о включении его в список избирателей, на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности, на обжалование в установленном законодательством порядке отказа на включение его в список избирателей.
Соблюдение принципа равного избирательного права означает следующее:
каждый гражданин имеет один голос или равное с другими гражданами число голосов и вправе осуществить наравне с другими гражданами свое право голосовать, причем его голос (голоса) имеет такой же вес, как и голоса других избирателей, при этом на вес голоса (голосов) избирателя не должна влиять применяемая в государстве избирательная система;
при проведении голосования по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам эти округа образуются на равной основе с тем, чтобы результаты голосования возможно точно и полно выражали волю избирателей. Критериями равной основы могут быть примерное равенство одномандатных избирательных округов по числу избирателей или примерное равенство числа избирателей на один депутатский мандат в многомандатных избирательных округах. Основаниями для отклонения от средней нормы представительства могут являться труднодоступность и отдаленность местности, компактность проживания коренных малочисленных народов или иных национальных меньшинств и этнических групп.
Соблюдение принципа прямого избирательного права означает, что граждане голосуют на выборах соответственно за кандидата и (или) список кандидатов или против кандидата, кандидатов и (или) списка кандидатов непосредственно, или против всех кандидатов и (или) списков кандидатов. Все депутатские мандаты в одной из палат национального законодательного органа являются объектом свободной состязательности кандидатов и (или) списков кандидатов в ходе всенародных выборов. Если национальный законодательный орган является двухпалатным и часть или все депутатские мандаты другой его палаты не являются объектом свободной состязательности кандидатов и (или) списков кандидатов в ходе всенародных выборов, то это не противоречит настоящей Конвенции.
Соблюдение принципа тайного голосования означает исключение, какого бы то ни было контроля над волеизъявлением избирателей, обеспечение равных условий для свободного выбора. Выборы проводятся с использованием процедуры тайного голосования. Избирательные органы обеспечивают соблюдение предусмотренных конституцией, законом, иными правовыми актами условий, которые исключают возможность осуществления, какого бы то ни было контроля или наблюдения за заполнением избирателем бюллетеня в месте тайного голосования, совершения кем бы то ни было действий, нарушающих тайну волеизъявления избирателя.
Выборы избираемых органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов народного (национального) представительства, выборных должностных лиц являются обязательными и проводятся в сроки, установленные конституцией и законами. Выборы должны проводиться с устанавливаемой конституцией, законами периодичностью так, чтобы основой избираемых органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов народного (национального) представительства, выборных должностных лиц всегда была свободная воля народа. Срок полномочий избираемых органов и выборных должностных лиц устанавливается конституцией и законами и может изменяться только в предусмотренном ими порядке. Не должны предприниматься действия или распространяться призывы, побуждающие или имеющие своей целью побуждение к срыву или отмене, или переносу срока выборов, избирательных действий и процедур, назначенных в соответствии с конституцией, законами. В условиях чрезвычайного или военного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с конституцией, законами могут устанавливаться ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия, а также может быть отложено проведение выборов.
Подготовка и проведение выборов осуществляется открыто и гласно. Решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, избирательных органов, принятые в пределах их компетенции и связанные с назначением, подготовкой и проведением выборов, обеспечением и защитой избирательных прав и свобод гражданина, в обязательном порядке подлежат официальному опубликованию либо доводятся до всеобщего сведения иным путем в порядке и сроки, предусмотренные законами.
Верховенство конституции является основой для проведения свободных выборов и обеспечения гражданам и иным участникам избирательного процесса, возможности без какого бы то ни было влияния, угрозы применения насилия или иного противоправного воздействия сделать свой выбор относительно своего участия или неучастия в выборах в допускаемых законом формах и законными методами. Не опасаясь наказания либо воздействия, какими бы ни были итоги голосования и результаты выборов, а также правовых и иных гарантий неукоснительного соблюдения принципа свободных выборов в течение всего избирательного процесса.
Следствием использования расширенного перечня принципов является то, что многие авторы начинают анализировать «основные» избирательные принципы, подразумевая под этим, что существуют и «неосновные» и т.д.
Поэтому, на основе проведенного анализа можно сделать вывод, что принципами муниципального избирательного права являются такие руководящие идеи, как свободное, подлинное, всеобщее, равное избирательное право при соблюдении тайны волеизъявления и проведение выборов с регулярной периодичностью, в которых выражается демократический вид муниципального избирательного процесса. Именно они в конечном результате влияют на характер выборов, их демократичность, легитимность избранного органа или должностного лица.
1.2 Нормативно-правовое обеспечение муниципальных выборов
Нормативно-правовое обеспечение муниципальных выборов в России включает в себя четыре взаимосвязанных уровня. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России, которые являются частью ее правовой системы (ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации) Федеральное законодательство о выборах, законодательство о муниципальных выборах субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты, содержащие нормы о выборах.
Федеральное избирательное законодательство, частью которого является муниципальное избирательное законодательство, не кодифицировано, хотя такие попытки уже предпринимались. Поддержки в среде ученых и практиков они не нашли, поскольку кодификация всех избирательных процедур пришла бы в противоречие с принципами федеративного устройства России. Кроме того кодификация всегда предполагает достаточную степень стабильности, развитости соответствующей отрасли законодательства, чего вовсе нельзя сказать об избирательном законодательстве РФ в период после принятия новой Конституции.
Конституция Российской Федерации определяет общий статус местного самоуправления, признает и гарантирует местное самоуправление, предоставив субъектам Российской Федерации право урегулировать вопросы организации муниципальных выборов. В Конституции РФ вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами в сфере избирательного законодательства решен недостаточно четко. На основе достаточно последовательно проведенного разделения полномочий между Российской Федерацией, её субъектами и органами местного самоуправления последние могут самостоятельно, под собственную ответственность решать задачи, связанные с проведением выборов, исходя из максимального учета интересов населения, особенностей субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Региональный уровень муниципального избирательного законодательства характеризуется большим разнообразием. Статья 23 ФЗ №131-ФЗ содержит указание на то, что субъекты Федерации вправе принимать свои законодательные акты, регулирующие вопросы организации и проведения муниципальных выборов, на основе норм федерального законодательства. В ч. 3 ст. 23 говорится о том, что законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. А также могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.
Отдельные субъекты Федерации предпочли кодифицировать собственное избирательное законодательство, регулирующее организацию и проведение выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Избирательные кодексы субъектов регулируют выборы органов государственной власти и выборы в органы местного самоуправления.
В ряде субъектов осуществляется так называемое «пакетное» регулирование муниципальных выборов, при котором принимается и действует ряд законов, регулирующих отдельные виды муниципальных выборов: как правило, депутатов местных представительных органов и глав муниципальных образований.
Подобный подход представляется не слишком удачным по следующим причинам. Во-первых, в подобные «пакеты» часто входят только два закона, регулирующих выборы депутатов и глав муниципальных образований, в то время как федеральное муниципальное законодательство допускает выборы и других органов и должностных лиц. Во-вторых, общие начала организации выборов едины для всех видов муниципальных выборов, а при таком подходе их приходится повторять в каждом специальном законе. В-третьих, увеличивается количество законодательной работы депутатов парламентов субъектов в нестандартных ситуациях и тех случаях, когда необходимо внести в эти законы единообразные изменения и дополнения.
В соответствии с третьим подходом к регулированию муниципальных избирательных отношений, который представляется наиболее удачным, в субъекте принимается один закон о муниципальных выборах.
Согласно рамочному Федеральному закону, выборы в органы местного самоуправления проводятся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, а также уставами муниципальных образований.
В уставах муниципальных образований, как правило, определяются органы и должностные лица местного самоуправления, которые избираются населением на муниципальных выборах, срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.
В уставах определяется также та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании в соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем (п. 3 ст. 23 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Смешанная избирательная система, при которой не менее половины состава представительного органа местного самоуправления избираются по партийным спискам, или пропорциональная избирательная система, это редкое исключение из правил. В основном же применяется мажоритарная избирательная система.
Глава 2. Механизм реализации прав граждан на участие в муниципальных выборах.
2.1 Правовое регулирование порядка формирования представительного органа муниципального образования.
В юридической литературе отмечается, что местные представительные органы являются базовым элементом в современной системе местного самоуправления, им принадлежит ведущая роль.
Согласно ФЗ №131-ФЗ, не во всех муниципальных образованиях представительные органы формируются, и не везде они формируются путем прямых выборов.
Обычно в представительный орган поселения входят депутаты, избираемые на муниципальных выборах с применением мажоритарной, пропорциональной или смешанной избирательных систем. Однако в некоторых муниципальных образованиях функции представительного органа может выполнять сход граждан. В том случае, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, менее 100, то представительный орган поселения не формируется. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом (ФЗ №131-ФЗ).
По итогам муниципальных выборов, можно заключить, что число муниципальных образований, где не формируются представительные органы местного самоуправления, а их полномочия выполняют сходы местных жителей, чрезвычайно
Вполне обоснованная является критика положений федерального муниципального законодательства, в соответствии с которой число избирателей в поселениях, где функции представительных органов выполняют сходы граждан, не может быть более ста.
В городских и сельских поселениях, а также городских округах представительные органы местного самоуправления формируются на всеобщих выборах. Для формирования представительных органов местного самоуправления муниципальных районов (высший, наряду с городскими округами, уровень местной власти) предусмотрено два варианта.
В соответствии с одним из них, закрепленным в п. 4 ст. 35 ФЗ №131-ФЗ, представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. Опыт прошедших муниципальных выборов, показазывает, что система формирования представительных органов муниципальной власти путем делегирования является достаточно редкой.
Второй способ — избрание депутатов на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района (ч. 2 п. 4 ст. 35 ФЗ № 131-ФЗ).
Достаточно актуальный на сегодняшний день остается вопрос, связан с избирательными системами, применяемыми на муниципальных выборах.
Традиционно российское правоведение различает понятия «избирательная система» в широком и узком смысле.
Под избирательной системой в широком смысле обычно понимается система общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти. Очевидно, что избирательная система в таком широком смысле регулируется не только правовыми нормами.
Понятие «избирательная система» в узком смысле связано со способом голосования и определения результатов выборов.
Представляется, однако, что отказ от термина «избирательная система» в узком смысле не оправдан. Это понятие не сводится только к способу определения результатов голосования, а в действительности представляет систему важнейших юридических норм. Кроме того, данный термин принят в зарубежной литературе, и отказ от него осложнит взаимопонимание российских и зарубежных правоведов.
Что касается понятия «избирательная система» в широком смысле, то это понятие близко к понятию «избирательное право», хотя ряд авторов и считают, что они не тождественны.
Наиболее существенными элементами избирательной системы в широком смысле можно считать:
избирательную систему в узком смысле;
принципы и условия участия граждан в выборах (активное и пассивное избирательное право);
принципы и условия участия в выборах политических партий и иных общественных объединений;
систему органов, обеспечивающих подготовку и проведение выборов;
порядок выдвижения и регистрации кандидатов и списков кандидатов;
порядок проведения предвыборной агитации;
порядок финансирования выборов;
порядок организации голосования (в т.ч. порядок участия в выборах граждан, которые не имеют возможности в день голосования прибыть на избирательный участок).
Большинство из этих элементов в силу различных причин (и в первую очередь в силу закрепленного в ст. 19 Конституции РФ равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства) закрепляются в федеральном законодательстве в качестве единых на всей территории страны и для выборов всех уровней.
Отмечается, что важную роль при определении вида и порядка использования избирательной системы в муниципальных образованиях играют субъекты Российской Федерации. Закон субъекта в плане закрепления избирательных систем должен обязательно содержать нормы, регулирующие:
виды избирательных систем (мажоритарная по одномандатным или многомандатным избирательным округам, пропорциональная либо смешанная),
условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов — допущенными к распределению депутатских мандатов,
порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.
Эти элементы и составляют основное понятие муниципальной избирательной системы. Дополнительно законы могут предусматривать условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.
В зависимости от статуса муниципального образования и численности избирателей в нем на день принятия решения о назначении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований, членов иных выборных органов местного самоуправления устанавливаются, что;
в муниципальных образованиях наделенных статусом муниципального района, вне зависимости от численности избирателей, применяется смешанная избирательная система. При этом не менее половины депутатов избирается по пропорциональной избирательной системе, а другая часть - по мажоритарной избирательной системе относительного большинства.
Избрание части депутатов по мажоритарной избирательной системе относительного большинства осуществляется с образованием одномандатных избирательных округов;
в муниципальных образованиях, наделенных статусом городского округа, городского поселения и имеющих численность избирателей более 10 тысяч, но менее 20 тысяч человек, применяется мажоритарная избирательная система относительного большинства с образованием одномандатных избирательных округов;
в муниципальных образованиях, наделенных статусом городского округа, городского поселения и имеющих численность избирателей менее 10 тысяч человек, применяется мажоритарная избирательная система относительного большинства с образованием многомандатных избирательных округов;
в муниципальных образованиях, наделенных статусом сельского поселения, вне зависимости от численности избирателей, применяется мажоритарная избирательная система относительного большинства с образованием многомандатных избирательных округов.
Если субъекты в законах о муниципальных выборах не предусматривают конкретные виды избирательных систем, применяемые на муниципальных выборах, то эти законы следует считать противоречащими федеральному муниципальному законодательству.
Также следует считать не соответствующими законы субъектов, предусматривающие одну избирательную систему, поскольку в таком случае муниципальные образования будут лишены права выбора, закрепленного за ними ФЗ №131-ФЗ.
Доминирующей избирательной системой на муниципальных выборах представительных органов до сих пор остается мажоритарная. Иные избирательные системы — смешанная и пропорциональная — большого распространения на муниципальных выборах до сих пор не получили. Вместе с тем, как отмечается, территория применения смешанной избирательной системы расширяется. Указывается, что споры вокруг достоинств и недостатков тех или иных избирательных систем не утихают.