Правовой статус главы муниципального образования

Введение 3
Глава 1. Сущность органов местного самоуправления 5
1.1 Понятие и сущность органов местного самоуправления 5
1.2 Структура органов местного самоуправления 10
Глава 2. Особенности правового статуса главы местного образования 13
2.1. Общая характеристика правового статуса главы муниципального образования 13
2.2 Ответственность главы муниципального образования 19
Заключение 25
Список использованной литературы 27
...

Введение 3
Глава 1. Сущность органов местного самоуправления 5
1.1 Понятие и сущность органов местного самоуправления 5
1.2 Структура органов местного самоуправления 10
Глава 2. Особенности правового статуса главы местного образования 13
2.1. Общая характеристика правового статуса главы муниципального образования 13
2.2 Ответственность главы муниципального образования 19
Заключение 25
Список использованной литературы 27

Целью данной работы является рассмотрение правового статуса главы местного самоуправления.
Задачи работы:
- изучение понятие и сущности органов местного самоуправления;
- определение структуры органов местного самоуправления;
- анализ особенностей правового статуса главы местного образования.
Объектом исследования в данной работе выступает институт главы муниципального образования.
Предмет исследования - нормы конституционного права; доктринальные источники; судебная практика.
Вопросы правового статуса главы муниципального образования, освещены в трудах С. Авакьяна, Ю. Агибалова,Н. Беляковой. М. Гетманской, Н. Ерохина, Ю. Захватовой, В. Ковалевского, А.Кононова, Ю.Конорова, В.Николаева, Аудан Оффердала, Г.Райло, А.Саломаткина, В.Синицына, С.Соловьева, А. Шахова, Е. Шепелевой, Ю. Шунайлово й и др.
В качестве методов исследования применялись формально-логический и системный методы научного познания.

10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает список органов местного самоуправления, какие зафиксированы в статье 34 главы 6 настоящего закона.Согласно предоставленной статье, структуру органов местного самоуправления составляют:- представительный орган муниципального образования,- глава муниципального образования,- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) муниципального образования,- контрольный орган муниципального образования,- другие органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными возможностями по решению вопросов местного значения.В законе установлен перечень обязательных органов входящих в структуру местного самоуправления, которые в обязательном распорядке обязаны быть в муниципальном образовании. Таковыми являются:- представительный орган муниципального образования,- глава муниципального образования,- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) муниципального образования.Данный закон хоть и устанавливает обязательный перечень органов, которые должно иметь любое муниципальное образование, но и не ограничивает перечень органов и должностных лиц, которые имеют все шансы иметь в собственной структуре органы местного самоуправления. Уставы ряда муниципальных образований содержит следующую структуру органов местного самоуправления:1) городская дума - представительный орган;2) администрация города - исполнительно-распорядительный орган;3) контрольно-счетная палата - контрольный орган;4) глава города, который является председателем муниципальный думы, - высшее должностное лицо.Для малочисленных сельских поселений закон предусматривает вероятность совмещения функций главы муниципального образования, главы исполнительно-распорядительного органа и председателя представительного органа муниципального образования, что позволит сэкономить средства местного бюджета на содержание аппарата. Данная конструкция органов местного самоуправления, должна быть закреплена в уставе муниципального образования.Согласно данному закону уставом муниципального образования определяются такие организационные вопросы, как: а) распорядок формирования органов местного самоуправления; б) компетенция органов местного самоуправления; в) срок полномочий органов местного самоуправления;г) формы подотчетности и подконтрольности органов местного самоуправления; д) иные вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления.Число формируемых органов местного самоуправления, их структура и размер компетенции отличаются, как правило, в зависимости от следующих причин: 1) типа муниципального образования; 2) количества жителей муниципального образования;3) возможностей социально-экономического развития муниципального образования;4) исторических и других местных обычаев; 5) национальных обычаев; 6) политических интересов; 7) других особенностей.В настоящее время названия органов местного самоуправления очень разны. В зависимости от исторических, национальных и иных местных традиций представительный орган местного самоуправления может именоваться дума, совет, муниципальный совет, сход, собрание представителей, рада, курултай, хурал, джирге, круге и т. п. Исполнительный орган местного самоуправления еще может иметь разные наименования: администрация, мэрия, управа, префектура и т. п.Закон (в ст. 34) устанавливает порядок определения структуры органов местного самоуправления в случае сотворения новейших муниципальных образований и в случае их преобразования. В данном случае закон 2003 г. закрепляет 2 метода определения структуры органов местного самоуправления:- непосредственно: населением на местном референдуме, а в муниципальном образовании с количеством жителей, владеющих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан;- опосредованно: представительным органом муниципального образования.Установленная структура должна быть закреплена в уставе муниципального образования, в нем же должны отражаться и любые конфигурации в структуре органов местного самоуправления.Согласно закону (ст. 34) местный референдум либо сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования проводится при наличии инициативы жителей этого образования.Глава 2. Особенности правового статуса главы местного образования2.1. Общая характеристика правового статуса главы муниципального образованияСогласно п.1 ст. 36 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными возможностями по решению вопросов местного значения. Институт глав муниципальных образований в русской системе местного самоуправления возник сравнимо не так давно - девяностые годы двадцатого века. Его возникновение было вызвано кардинальными преобразованиями сформировавшейся в стране системы местной власти.Становление местного самоуправления в Российской Федерации сопровождалось переходом от исполкомовско-коллегиальной формы деятельности местных органов власти к принципу единоначалия в руководстве муниципальным образованием. Таким руководителем в соответствии с законодательством возглавляющий активность по осуществлению местного самоуправления стал глава местного, а позднее глава муниципального образования, самоуправленииНеобходимо также определиться еще с 2-мя используемыми в муниципальном праве мнениями: «глава местной администрации» и председатель представительного органа». Следует, что федеральное законодательство верно определило, что глава муниципального образования или входит в состав местного представительного органа с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. Других вариантов в Федеральном законе от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусмотрено. Поэтому руководитель местной Думы должен именоваться «глава муниципального образования, председатель представительного органа», а лицо, возглавляющее местную администрацию «глава муниципального образования, глава местной администрации». Полагаем, что при совершенствовании российского законодательства, в особенности регионального, а также муниципальных нормативно-правовых актов, следует стремиться к единообразию в терминологии. Приведем показательный пример из судебной практики: Как указал Суд, анализ п. 1 ст. 84 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в сравнении со ст. ст. 36 и 37 этого же Закона показывает на то, что федеральный закон предугадывает вероятность избрания непосредственно населением лишь главы муниципального образования, а не главы местной администрации, в связи с чем положения Устава г. Пензы в данной части вошли в противоречие с федеральным законодательством, а следственно, действуют требования последнего. Должность главы местной администрации к органам законодательной (представительной) власти не относится, в связи с чем само требование о назначении даты выборов на указанную обязанность не может существовать признано основанным на действующем законодательстве, в соответствии с которым в настоящее время приведены и положения.В Федеральном законе от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уделено существенно большее внимание системе сдержек и противовесов на муниципальном уровне. В частности, предусматривается, что глава муниципального образования не может быть сразу председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации (ч. 2 ст. 36); глава муниципального образования подписывает и обнародует нормативный правовой акт, общепринятый представительным органом муниципального образования, обладая правом отлагательного вето (ст. 35). Ранее эти вопросы решались в зависимости от усмотрения населения муниципального образования.Федеральном законе от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ч. 3 ст. 34 предусматривает, что конкретные названия главы муниципального образования инсталлируются законом субъекта РФ с учетом исторических и других местных обычаев. Анализ регионального законодательства показывает, что в последнее время во почти всех субъектах Российской Федерации (Республиках Алтай, Мордовия, Коми, Карелия, Амурской, Волгоградской, Московская, Свердловской, Челябинской области Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого автономных округов, и др.) приняты законы о наименованиях органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, которые предоставляют высшему должностному лицу самые различные наименования. В городских округах, городских поселениях это чаще всего мэр, реже - муниципальный голова, глава городского самоуправления. В муниципальных районах - это чаще всего глава района, в сельских поселениях - глава сельского самоуправления, староста. Таким образом, данные названия являются разновидностями общефедерального понятия «глава муниципального образования».Вместе с тем появляется сомнение относительно положения Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» об установлении наименований глав конкретных муниципальных образований субъектом РФ. Данный вопрос считаем не настолько принципиальным, чтоб относить его к компетенции субъекта РФ. На наш взгляд, право ставить конкретные наименования органов и должностных лиц в том или другом муниципальном образовании стоит отнести к полномочиям данного муниципального образования.Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в п. 2 ст. 34 предусматривает неприменное наличие главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления. Конституция Российской Федерации в 131 статья устанавливает, что конструкция органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Таким образом, может показаться, что положения нового Федерального закона об обязательном наличии главы муниципального образования в структуре местного самоуправления противоречат Конституции РФ, и нужно возвратиться к ситуации, согласно которой должность главы муниципального образования может быть предусмотрена уставом и не является обязательной. Тем более, Конституционный Суд ранее уже ориентировал, что местное общество может вообщем не предусматривать в собственном уставе должность главы муниципального образования, так как из ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации вытекает обязательность наличия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальных образований.Но, на наш взгляд, федеральный законодатель имел достаточные основания для введения положений об обязательности главы муниципального образования. Напомним, что в большинстве муниципальных образований были предусмотрены представительный и исполнительный органы местного самоуправления, и у названных органов были поэтому председатель и глава администрации. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» лишь предусматривает, что, либо председатель, либо глава администрации будут являться и называться главой муниципального образования.Полагаю, стоит поставить точку в споре экспертов о необходимости или необязательности главы муниципального образования в системе местного самоуправления в пользу безусловной значимости этого института. А во всех региональных и муниципальных нормативно-правовых актах необходимо предусмотреть должность главы муниципального образования и более четко определить его правовой статус и роль в структуре местной власти.Законодатель с учреждением в статье 34 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обязательных представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа) пытается на местном уровне определить принцип разделения властей, что является прогрессивным нюансом реформы местного самоуправления. Конечно, такая степень организационного разделения, которая присуща государственной власти, на муниципальном уровне нецелесообразна. Система органов местного самоуправления обязана быть устроена более компактно, функции ее органов - более тесно переплетены, те более, что задачи, стоящие перед местным самоуправлением, по своему характеру конкретнее задач, стоящих перед государством. Но их распределение, препятствующее сосредоточению у одного органа и обеспечивающее эффективность управления, необходимо. Б.Н. Топорнин верно отмечает, что в местном самоуправлении нецелесообразно использование принципа разделения властей, хотя тут допустимо использование общих подходов, связанных с предотвращением возможного монополизма.Исследование места и роли главы муниципального образования в системе местного самоуправления позволяет сконструировать последующие выводы:Во-первых, глава муниципального образования может возглавлять местную администрацию (в этом случае он избирается на муниципальных выборах) или быть председателем представительного органа муниципального образования (и тогда он, согласно ч. 2 ст. 36 Закона № 131-ФЗ, избирается либо населением, либо представительным органом из своего состава). Одно лицо не может совмещать должности главы местной администрации и председателя представительного органа - это гарантирует взаимный контроль органов местного самоуправления, что особенно важно в бюджетном процессе. Местную администрацию в соответствии с уставом муниципального образования может возглавлять так называемый «исполнительный менеджер» (официальное название должности - глава местной администрации), назначаемый представительным органом по договору на конкурсной базе (ст. 37 Закона). При этом в муниципальном районе и городском округе одна треть состава конкурсной комиссии назначается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению губернатора.Во-вторых, нереально рекомендовать какую-либо универсальную модель местного самоуправления для такой страны, как Российская Федерация с ее многонациональным составом, разными культурными, географическими, хозяйственными и другими чертами. Поэтому невозможно следовать примеру Великобритании.2.2 Ответственность главы муниципального образованияВ настоящее время, как и почти все остальные институты муниципального права, институт ответственности главы муниципального образования находится в процессе собственного развития. Следует признать, что механизмы подотчетности лав муниципальных образовании в период формирования современной системы местного самоуправления являются в значительной мере непроработанными.Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления» ставят общие основания и виды ответственности для представительных и исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления. Следовательно, согласно законодательству Российской Федерации, в зависимости от субъекта, перед которым начинается юридическая ответственность, разрешено утверждать, что глава муниципального образования, так же как исполнительные и представительные органы несет ответственность перед: а) населением муниципального образования; б) государством; в) физическими и юридическими лицами. Более тщательное обсуждение правового статуса главы муниципального образования позволяет отметить ещё один орган, перед которым он несет ответственность - представительный орган местного самоуправления.В зависимости от вида юридической ответственности можно выделить уголовную, административную, гражданско-правовую, материальную, конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность главы муниципального образования. Глава муниципального образования не подлежит дисциплинарной ответственности, так как она применяется лишь к работникам, то есть лицам, с которыми заключен трудовой договор. А глава муниципального образования считается выборным должностным лицом муниципального образования, и не является муниципальным служащим.К муниципально-правовым санкциям относится отзыв главы муниципального образования, выражение ему недоверия. К конституционно-правовым санкциям - признание акта главы муниципального образования незаконным, отрешение от должности, отмена (приостановление) правового акта.Ст. 76 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» укрепляет отношения ответственности между главой муниципального образования с одной стороны и физическими, юридическими лицами с другой. Как представляется, это отношения ответственности другого порядка.