Регулирование конфликтов на государственной службе (на примере Калининградской областной таможни)

работа написана по индивидуальному заказу для БФУ им. Им. Канта, защита на 4. Отличительная особенность - имеет практическую направленность, студент может использовать данные Калининградской областной таможни, которых нет в широком доступе. Работа прошла проверку на антиплагиат (январь 2015) ...

Введение…………………………………………………………………………….3
Глава 1. Теоретико-правовые основы регулирования конфликта
интересов в Калининградской областной таможне……………………………...6
§1. Государственные служащие: понятия, функции…………………………….6
§2. Институт конфликта интересов как один из эффективных
способов предотвращения коррупционных проявлений
в государственной службе………………………………………………………..16
Глава 2. Анализ практики регулирования конфликта интересов в
Калининградской областной таможне…………………………………………...36
§1. Анализ ситуаций конфликта интересов в Калининградской
областной таможне………………………………………………………………..36
§2. Способы выявления и урегулирования конфликта
интересов в Калининградской областной таможне…………………………….45
§3. Практика и проблемы регулирования конфликта интересов и
пути их разрешения вКалининградской областной таможне……………….54
Заключение………………………………………………………………………...62
Список источников………………………………………………………………..66

Актуальность выпускной (квалификационной) работы. Словосочетание конфликт интересов стало общеизвестно лишь в последние годы, что обусловлено активизацией борьбы с коррупцией.
Как и во многих странах, Россия нуждается в усилении борьбы с коррупционными проявлениями, т.к. именно этот фактор угрожает безопасности государства. Тема выпускной квалификационной работы посвящена исследованию разрешения конфликта интересов в Калининградской областной таможне. Указанная проблема является очень актуальной в условиях современного российского общества, а также географического положения Калининградской области. В одном из своих посланий В.В. Путин объявил борьбу с коррупцией одной из первоочередных задач. Важность изучения предотвращения конфликта интересов (в том числе и в Калининградской областной таможне) обусловлена еще и тем, что Россия является одной из самых коррумпированных стран, причем несмотря на все принимаемые меры рейтинг нашей страны в области коррупции снизился с 127 на 136 место .

В силу п. 23 Указа Президента РФ от 01.07.2010 № 821 комиссия по урегулированию конфликта интересов должна установить факт соблюдения или несоблюдения государственным служащим требований об урегулировании конфликта интересов. Как следствие, данная комиссия обязана предварительно определить:
- имеет ли место конфликт интересов, с учетом его характеристик, указанных в ст. 19 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ;
- сообщил ли гражданский служащий представителю нанимателя в письменной форме о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, во исполнение требований п. 12 ч. 1 ст. 15, ч. 3 ст. 19 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ;
- уведомил ли гражданский служащий своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему стало об этом известно, во исполнение требований ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Таким образом, вопрос о наличии или отсутствии конфликта интересов является ключевым. На основании положений ч. 1 - 3 ст. 19 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ можно сделать вывод о том, что конфликт интересов характеризуется возникновением ситуации, при которой у государственного гражданского служащего при исполнении должностных обязанностей появляется реальная или потенциальная возможность получения доходов либо лично для себя, либо для своих близких родственников (родителей, супругов, детей, братьев, сестер, а также братьев, сестер, родителей и детей супругов). Следовательно, применительно к деятельности органа федерального контроля (надзора) конфликт интересов характеризуется следующими тремя объективными факторами:
- наличием обязанности провести конкретную проверку (в пределах служебной компетенции);
- наличием возможности повлиять на результаты данной проверки (в пределах служебной компетенции);
- наличием реальной или потенциальной возможности получить доход либо лично для себя, либо для своих близких родственников, в зависимости от результатов проверки.
Иными словами, для ответа на вопрос о наличии конфликта интересов необходимо оценить совокупность вышеназванных факторов применительно к каждому конкретному случаю.
Руководитель государственного органа, рассматривая рекомендацию комиссии по урегулированию конфликта интересов о привлечении государственного гражданского служащего к дисциплинарной ответственности за несоблюдение требования к урегулированию конфликта интересов, должен быть уверен в строгой обоснованности данного решения комиссии и «безупречности» своей позиции в случае судебного разбирательства.
Данная проблема актуальна и при реализации таких полномочий комиссии по урегулированию конфликта интересов, как рассмотрение обращений граждан, замещавших в государственном органе должность государственной службы, включенную в перечень должностей, утвержденный нормативным правовым актом Российской Федерации, о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации либо на выполнение работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в их должностные (служебные) обязанности, до истечения двух лет со дня увольнения с государственной службы1.
В Калининградской областной таможне была создана Комиссия в целях реализации Указа Президента РФ от 03.03.2007 № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов», а также Федерального закона Российской Федерации от 25 декабря 2008 года № 273 «О противодействии коррупции».
Целью указанной комиссии является наблюдение по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, призванная рассматривать и улаживать ситуации, способные причинить вред законным интересам граждан, организаций и обществ Российской Федерации
В состав Комиссии, кроме служащих таможни, входят независимые эксперты из регионального отделения Государственной инспекции труда и Калининградского филиала Северо-Западной Академии государственной службы.
Комиссия рассматривает вопросы, связанные с соблюдением требований к поведению гражданских служащих. Основанием для созыва является получение от правоохранительных, судебных или других госорганов информации о совершении гражданским служащим поступков, порочащих его честь и достоинство, либо о наличии у него личной заинтересованности, которая может спровоцировать конфликт интересов.
Комиссия не принимает анонимные сообщения, не рассматривает дела об административных правонарушениях и преступлениях и не проводит проверки по фактам нарушения служебной дисциплины1.
Представляется важным разработать пути оптимизации законодательства, регулирующего порядок деятельности комиссии по урегулированию конфликта интересов, в частности, утвердить:
- закрытый перечень критериев, позволяющих судить о наличии конфликта интересов;
- методику оценки потенциальных или реальных доходов гражданского служащего, членов его семьи или лиц, указанных в ч. 3 ст. 19 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ, в рамках решения вопроса о наличии конфликта интересов;
- закрытый перечень критериев, при наличии которых комиссия по урегулированию конфликта интересов обязана отказать гражданину в замещении должности в коммерческой или некоммерческой организации либо в выполнении работы на условиях гражданско-правового договора в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению этой организацией входили в его должностные (служебные) обязанности.
В целях эффективного урегулирования конфликта интересов необходимо на начальном этапе выявить причины его возникновения и способствующие этому условия, определить динамику его развития, по возможности снизить уровень конфликтного противостояния, взять под контроль его протекание, определить необходимые формы и способы его урегулирования, методы и критерии оценки эффективности его разрешения.
Способами предотвращения или урегулирования конфликта интересов может являться:
1) изменение должностного или служебного положения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке.
Изменение должностного или служебного положения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, предполагает изменение его должностных обязанностей, перевод на иную должность либо его отстранение от исполнения должностных (служебных) обязанностей.
Отстранение от исполнения должностных (служебных) обязанностей осуществляется в соответствии с ч. 2 ст. 32 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» на время урегулирования конфликта интересов. Данная мера имеет временный характер и прекращается после разрешения конфликта интересов.
Изменение должностных обязанностей производится путем внесения изменений в должностной регламент гражданского служащего.
Сложность перевода гражданского служащего на иную должность в случае возникновения конфликта интересов заключается в том, что в соответствии со ст. 28 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» перевод гражданского служащего на иную должность гражданской службы допускается исключительно с письменного согласия гражданского служащего;
2) отказ гражданского служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов.
Следует отметить, что законодательством понятие выгоды не раскрывается. По мнению ученых, под выгодой в данном случае можно понимать получение государственным служащим льгот или преференций, связанных с использованием своего служебного статуса, а также любых других преимуществ, вытекающих из их неслужебной деятельности (например, из управления некоммерческой организацией, владения имуществом, ценными бумагами)1.
Отказ гражданского служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, целесообразен только в случае возникновения единичной возможности получения указанной выгоды.
Лингвистический анализ нормы показывает, что отказ гражданского служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, может быть произведен только по инициативе служащего, т.е. при его согласии. Существенным недостатком данной меры является отсутствие законодательного регулирования порядка отказа гражданского служащего от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов, его формы и юридического статуса, последствий последующего его нарушения;
3) отвода или самоотвода служащего.
В связи с тем что данная мера предусмотрена только в ФЗ «О противодействии коррупции», который распространяется на государственных служащих всех видов государственной службы (гражданской, правоохранительной, военной), и не предусмотрена в ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», закономерно предположить, что на гражданской службе данная мера неприменима1.
Еще одним действенным способом противодй1ствия коррупции является применение положений Кодекса этики и служебного поведения должностных лиц таможенных органов Российской Федерации, который был принят на коллегии ФТС России в 2011. Общее число нарушений дисциплины в первом полугодии 2010 г. уменьшилось на 3,8% в сравнении с аналогичным периодом 2009 г.
Кроме того, продолжается развитие сотрудничества таможенных органов с иными правоохранительными органами. Считаем необходимым отметить ее один аспект коррупционного поведения, когда участники таможенной деятельности стремятся склонить сотрудника обойти требования той или иной нормы таможенного законодательства. в качетсве примера можно привести следующий инцидент: в марте 2013 года на МАПП Мамоново-2 Калининградской областной таможни при попытке дачи взятки таможенному инспектору был задержан предприниматель, незаконно ввозивший на территорию Калининградской области мясные изделия. Сотрудники отдела собственной безопасности Калининградской областной таможни задержали взяткодателя и по данному факту было возбуждено уголовное дело.
Всего за первые 6 месяцев 2014 г. было возбуждено 324 уголовных дела коррупционного характера. Если сравнивать с итогами 2013 г, то заметная динамика, т.к. за аналогичный период работы на основании материалов Управления собственной безопасности ФТС России по коррупционным составам преступлений возбуждено 242 уголовных дела в отношении должностных лиц таможенных органов.
Необходимо указать, что в большинстве случаев инициативу возбуждения уголовного дела в отношении сотрудников таможенных органов проявляло Управление собственной безопасности ФТС России (в более, чем 90% инцидентов).
По данным ФТС России1, в 2010 г. были вынесены обвинительные приговоры в отношении 98 таможенников, совершивших должностные преступления или преступления с использованием служебного положения. При этом общее количество совершенных ими преступлений (105) свидетельствует о том, что в ряде случаев имеет место совокупность преступлений, например, получения взятки и превышения должностных полномочий2.
Необходимо отметить, что в целях совершенствования работы таможенных органов Российской Федерации с обращениями граждан и организаций по противодействию коррупции ФТС России подготовлена инструкция об организации работы «телефона доверия», которая устанавливает порядок приема, регистрации и рассмотрения поступивших сообщений3.
Глава 2. Анализ практики регулирования конфликта интересов в Калининградской областной таможни.
§1. Анализ ситуаций конфликта интересов в Калининградской областной таможни
А.В. Куракин считает, что служба в таможенных органах является специализированным подвидом государственной службы граждан РФ, осуществляющих профессиональную деятельность по исполнения функций, прав и обязанностей таможенных органов Российской Федерации, включенных в систему правоохранительных органов1.
По мнению М.М. Звягина2, наиболее коррумпированным государственным органов является именно таможенная служба. Своё мнение он поддерживает рядом обстоятельств как объективного, так и субъективного характера. Коррумпированность таможенных органов продолжает вызывать тревогу, несмотря на все усилия, предпринимаемые руководством Федеральной таможенной службы РФ в сфере борьбы с коррупцией, а также снижения уровня рисков из-за коррупционного поведения сотрудников таможенных органов.
Саамам главным способом борьбы с коррупций в таможенных органах является административно-правовое противодействие, которое выражается в поддержании правопорядка и законности при осуществлении профессиональных функций сотрудниками.
Опасность роста коррупции в правоохранительных органанх и при осуществлении государственной гражданской службы очевидна, ведь именно эти служащие в своей деятельности должны бороться с нарушениями закона.
В условиях роста коррупции, в том числе и в правоохранительных органах, критерий противодействия ей добавлен в перечень критериев эффективности деятельности таможенных органов1.
По нашему мнению, одним из факторов значительного уровня коррупции в таможенных органах, является тесное переплетение коммерческих структур с таможенной инфраструктурой. Еще одним фактором можно назвать плохую информационную и техническую оснащенность таможенных органов, безосновательные кадровые изменения и перестройка системы таможен. Еще одной причиной высокого уровня коррупции и наличия конфликта интересов в таможенных органах является обширные перечень обязанностей, которые простираются от уголовно-процессуальных до административно-процессуальных. Также сотрудники таможенных органов постоянно находятся в тесном контакте с юридическими лицами и гражданами, которые перемещают через таможенную границу множество ценных вещей. Невольно сравнивая небольшую оплату труда и работу со значительными материальными ценностями сотрудники таможни получают психологическую подготовку к совершению коррупционного преступления. Интересным моментом рассматриваемой ситуации то, что в нашей стране таможенный терминал оборудует и содержит коммерческая организация, а работают в нем государственные служащие, т.е. должностные лица таможенных органов.
Указанные факторы, действия в совокупности с социально-экономическом положением страны и обуславливают рост коррупции2.
К административно-правовым средствам предупреждения и пресечения коррупции законодательство о службе в таможенных органах относит следующие.
Во-первых, Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации»1 который указывает, что сотрудник таможенного органа не вправе: заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; состоять членом органа управления коммерческой организации; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в таможенных органах; использовать в неслужебных целях средства материально-технического и информационного обеспечения, финансовые средства, другое государственное имущество, а также служебную информацию; получать от физических и юридических лиц подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, средства на оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей и др.
По мнению А.Ф. Ноздрачева, запреты, адресованные сотрудникам таможенных органов - это установленные законом правоограничения на реализацию несовместимых с правовым положением сотрудника таможенных органов действий или состояний2.
Представляется, что нельзя искоренить коррупцию в таможенных органах используя только административно-правовые средства. Учитывая перечисленные ранее особенности таможенной службы, необходимо сказать, что запреты не могут искоренить имеющуюся коррупцию, они могут только предупредить или сдержать некоторые её проявления.
По мнению А.В.Малько3 для предупреждения коррупции требуется не только развитие системы запретов, но и развивать в них положительные качества, а также более полноценно удовлетворять потребности государственных служащих.
Рассмотрим некоторые практические аспекты противодействия конфликту интересов в Калининградской областной таможне.
В соответствии с федеральными законами от 27.07.2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», от 25.12.2008 г. №273-Ф3 «О противодействии коррупции», Указом Президента Российской Федерации от 01.07.2010 г. №821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов»», приказом ФТС России от 19.03.2012 г. №500 «Об утверждении порядка формирования и деятельности комиссий таможенных органов Российской Федерации по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов» в целях содействия в обеспечении соблюдения государственными гражданскими служащими Калининградской областной таможни требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулирования конфликта интересов, способного привести к причинению вреда законным интересам граждан, организаций, общества или Российской Федерации была создана комиссия по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов.
В этой связи следует отметить, что на современном этапе урегулирование конфликта интересов и с теоретической, и с практической точек зрения достаточно проблематично. Определение конфликта интересов неоднозначно, имеет оценочный характер. Кроме того, до сих пор не определены способствующие его возникновению причины и условия, отсутствует перечень типовых конфликтных ситуаций.
В настоящее время в таможенной сфере можно выявить такие типовые конфликтные ситуации.
1. Конфликт интересов, связанный с выполнением отдельных функций государственного управления в отношении родственников и/или иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность государственного служащего.
В качестве примера можно привести следующее. «Ш» и «Ш» подали заявления о возможном наличии конфликта интересов, в связи с тем, что они проходят службу в одном таможенном органе и состоят в браке.
Обстоятельства данной ситуации были такими. «Ш» и «Ш» состоят в браке, в настоящее время проходят службу в одном таможенном органе. «Ш» – начальник отдела таможенного контроля за делящимися и радиоактивными материалами, «Ш» – СГТИ ОТО и ТК ТС т/п Морской порт Калининград им. Н.С.Х. Согласно должностного регламента «Ш», в его непосредственном подчинении находятся должностные лица отдела ТКДРМ, в прямом подчинении отдельный должности по ТКДРМ на таможенных постах. В должностные обязанности входит:
- выявление и пресечение попыток незаконного перемещения через таможенную границу ДРМ и товаров, обладающих повышенным ионизирующим излучением;
- обеспечение радиационной безопасности д/л таможни при работе с источниками ионизирующего облучения;
- обеспечение соблюдение правил эксплуатации технических средств ТКДРМ на таможенных постах;
Согласно должностного регламента «Ш», непосредственно подчиняется начальнику ОТО и ТК ТС поста. Обязана проводить весь операции по таможенному оформлению и таможенному контролю, в т.ч. с применением технических средств ТКДРМ. Однако, согласно распоряжение по посту, на «Ш» возложены обязанности связанные с делопроизводством.
По информации СПК СЗТУ доследственных проверок в отношении супругов «Ш» по фактам злоупотребления должностными полномочиями, превышения должностных полномочий, в связи с их совместной работой в таможенных органах не проводилось
В ходе заседания Комиссии, между «Ш» и «Ш» признаков какой-либо личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей не выявлено.