Президентский контроль за органами исполнительной власти.

Великолепная работа сдана на отлично.Тема актуальна.Законодательство не менялось.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу реализации полномочий Президента РФ в сфере исполнительной власти.
Предметом исследования является законодательство РФ, регулирующее правовое положение Президента РФ.
Цель работы – на основе исследования законодательства регулирующего правовое положение Президента РФ, разработать предложения по совершенствованию его правового статуса.
Для достижения цели работы были поставлены следующие задачи:
- охарактеризовать институт Президента России в системе разделения властей;
- проанализировать полномочия Президента России в сфере исполнительной власти;
- охарактеризовать контроль, как способ обеспечения законности в государственном уп ...

Содержание

Список сокращений 3
Введение 4
Глава 1 Теоретические основы административно-правового статуса Президента России 7
1.1 Институт Президента России в системе разделения властей 7
1.2 Полномочия Президента России в сфере исполнительной власти 17
Глава 2 Особенности президентского контроля над органами исполнительной власти 30
2.1 Контроль, как способ обеспечения законности в государственном управлении 30
2.2 Формы президентского контроля над органами исполнительной власти и проблемы их реализации 41
Заключение 49
Список использованных источников 52

Для России проблема государственного управления в настоящее время является одной из самых актуальных. В процессе реформирования государства ставилась задача овладеть наукой управления, создать эффективный управленческий аппарат, совершенствовать систему органов управления, формы и методы их деятельности.
Правовой статус Президента России исследован в науке достаточно основательно. Однако на современном этапе развития России возникает необходимость выявить сущностные характеристики института Президента РФ.
Именно поэтому тема выбранной выпускной квалификационной работы является актуальной.

Юридическая правомерность деятельности государственной администрации — стержень всего режима законности в России.
Рассматриваемый режим является общим для всех сфер государственного строительства, всех организаций и граждан, всех отраслей права. Конечно, в деятельности государственной администрации он имеет ряд особенностей.
1. На государственной администрации лежит задача обеспечить соблюдение юридических норм огромным числом субъектов права, юридически правомерное функционирование огромного числа государственных органов, иных государственных организаций и их работников. И в то же время работа государственной администрации многообразна и с точки зрения правовых форм (правотворчество, правоприменение, юрисдикция), и с точки зрения многообразия отраслей и функций.
2. Главное требованиезаконности к государственной администрации состоит в том, что законы и подзаконные нормативные акты должны неукоснительно соблюдаться теми, кому доверено их применение, их защита. Борьба с произволом администрации не менее важна, чем борьба с преступностью.
3. Подавляющее число подзаконных нормативных актов издается исполнительно-распорядительными органами. Одно из проявлений длительного господства в РФ административно-командной системы — преобладание подзаконных норм, регулирование многих важных общественных отношений правительственными, ведомственными и локальными актами.
В настоящее время и в ближайшем обозримом будущем число действующих подзаконных актов будет значительным. А значит, сохранится и такая особенность режима законности, как подчинение администрации нормам, которые она сама выработала, а также содержащимся в других подзаконных актах. Как правило, орган, принявший юридическую норму, вправе ее отменить, изменить, но он не вправе нарушить ее путем принятия правоприменительного акта. И тем более такая подзаконная норма обязательна для нижестоящих органов и организаций. С ней должен в ряде случаев считаться и вышестоящий орган (если она, например, принята исполнительным органом субъекта Федерации в рамках его исключительных полномочий).1
Все более возрастает роль международных, государственно-правовых и административных (между административно-территориальными единицами, между разными управленческими звеньями и др.) договоров. Обеспечение их неукоснительного исполнения — важная задача административных структур.
Таким образом, важная особенность законности — необходимость соблюдения наряду с законами международных и ряда иных договоров, подзаконных норм, в том числе и тех, которые изданы самой государственной администрацией. Для исполнительно-распорядительных органов и их служащих обязательны и индивидуальные акты вышестоящих звеньев исполнительной власти, а также судов и судей.
4. Нельзя и невозможно активную администрацию лишать дискреционных полномочий, жестко пеленать ее юридическими предписаниями. В рамках закона она должна иметь возможность выбора оптимальных вариантов. Целесообразно используя свои полномочия, действуя в правовых рамках, государственная администрация должна добиваться положительных результатов, созидать. Ее деятельность должна быть эффективной. Государственная администрация активно занимается правонаделением: распределяет ресурсы, принимает на работу и т. д. Здесь законность и целесообразность должны органично сочетаться.
5. Администрация обязана оперативно реагировать на события реальной жизни. Осуществляя руководство в условиях чрезвычайных обстоятельств, пресекая бандитизм и во многих подобных экстремальных ситуациях, субъекты административной власти действуют в условиях дефицита информации. Поэтому существует реальная и неустранимая возможность ошибок, нарушений законности. Конечно, деятельность нужно оценивать с позиций законности, но и результат, его цена обязательно принимаются во внимание.
6. В ряде случаев органы исполнительной власти вынуждены действовать при отсутствии надлежащей законодательной базы.
Например, нередки случаи, когда принимаются законы, для осуществления которых у администрации нет финансов.
7. Учитывая огромный объем и разнообразие властной деятельности, наличие большой свободы усмотрения и отсутствие юридического образования у многих государственных служащих, для обеспечения режима правозаконности в деятельности государственной администрации нужна большая система гарантий.
Последовательная и строгая реализация законности предполагает наличие соответствующей системы ее гарантий. Среди них следует различать общие условия (предпосылки) и специальные юридические, организационно-правовые средства обеспечения режима законности.
Среди общих условий можно различать политические, экономические, организационные, идеологические, юридические. Политическими предпосылками законности являются режим демократии, гласность. А они, как показал опыт многих стран, будут реальными только в условиях существования независимого от государства гражданского общества, политического плюрализма, свободы печати, разделения властей.
Только реальное разделение властей, а также существование независимых от правящей партии, государства средств массовой информации, движений и политических партий, децентрализация государственных структур могут стать подлинными гарантами режима правозаконности.
К его экономическим предпосылкам можно отнести как достигнутый РФ уровень благосостояния, наличие у государства необходимых ресурсов, так и фактическую гарантированность прав граждан, организаций, их экономическую свободу, многоукладность экономики, существование рынков товаров, капиталов, труда. Хотелось бы отметить взаимосвязь экономических свобод, многоукладное рынка, конкуренции с политическими свободами, плюрализмом, демократией вообще и в обеспечении законности в частности.
Огромное значение для существования правопорядка имеют правовая культура должностных лиц и граждан, правосознание, основанное на признании абсолютной ценности основных прав человека. Велико значение хорошо осуществляемого убеждения, в частности, умело организованного поощрения (идеологические предпосылки).1
На состояние законности немалое влияние оказывают такие организационные факторы, как организационная структура аппарата, квалификация служащих, эффективность деятельности системы правовой подготовки кадров, четкое и рациональное разделение полномочий и др. Уменьшение уровня секретности, создание ведомственных центров информации и связей с общественностью, совершенствование разрешительной системы, ликвидация аппаратных излишеств и иные организационные мероприятия создают условия для укрепления правопорядка в России.
К числу общих условий законности относится и состояние системы законодательства (юридические предпосылки). Речь идет о качестве законов, полноте правового регулирования, процессуальном обеспечении материально-правовых предписаний, закреплении системы эффективных гарантий.
Специальные юридические, организационно-правовые средства обеспечения законности — контроль и принуждение.
В системах социального управления контроль — важнейший вид обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений. Он используется для повышения исполнительской дисциплины, оценки работы, предотвращения нежелательных последствий, оперативного регулирования процесса.
Содержание контроля состоит из:
наблюдения за функционированием подконтрольных объектов, получения объективной информации о выполнении ими правил и поручений, их состоянии. Формы сбора информации — изучение данных учета, отчетов, проверки документов, инвентаризации, ревизии, получение объяснений и др.;
анализа собранной информации, выявления тенденций, причин, разработки прогнозов;
принятия мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, вредных последствий, ущерба, несчастных случаев, нецелесообразных действий и расходов и в том числе пресечения противоправной деятельности в целях недопущения вредных последствий, новых нарушений;
учета конкретных нарушений, определения их причин и условий;
выявления виновных, привлечения их к ответственности. В одних случаях контролирующие органы вправе сами решить вопрос о дисциплинарной, материальной, уголовной ответственности виновных, в других — обязаны ставить вопросы об этом перед компетентными органами, должностными лицами.
В зависимости от объема контроля различают собственно контроль, в процессе которого проверяются законность и целесообразность деятельности, и надзор, который ограничивается только проверкой законности. Надзор — это суженный контроль.1
Внешний контроль за государственной администрацией осуществляется извне всеми иными государственными органами: Президентом, законодательными органами, судами, прокуратурой. В самой государственной администрации существуют разные организационно-правовые формы внутреннего контроля, среди которых нужно различать осуществление соответствующих полномочий субъектами линейной власти (органами общей компетенции в отношении подведомственных им органов и внутриведомственный контроль) и субъектами функциональной власти (финансовый контроль и другие виды надведомственного контроля).
По времени осуществления различаются контроль предварительный (например, при лицензировании), текущий (в процессе деятельности) и последующий.
Используя разные критерии, необходимо различать контроль сплошной и выборочный, фактический (инвентаризация, например) и документальный, внутриведомственный и межведомственный. Проверки могут проводиться по месту нахождения субъекта, осуществляющего контроль, и по месту нахождения проверяемых лиц, материальных ресурсов, сооружений, природных объектов.
Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ обладает большими полномочиями по контролю за деятельностью органов исполнительной власти. Соответствующие права ему предоставлены как главе государства, гаранту Конституции РФ. И хотя прямо Конституция РФ2 не говорит о президентском контроле, эта возможность неразрывно связана с такими его правами, как принимать решения об отставке Правительства РФ; отменять акты Правительства РФ; назначать и освобождать от должности министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, военачальников, дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и других должностных лиц; приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ, а также другими полномочиями, предоставленными ему Конституцией РФ.1
Контрольное управление Президента действует с первых дней существования Администрации Президента, учрежденной 19 июля 1991 г. Приоритеты в деятельности Контрольного управления определяются Президентом и Руководителем его Администрации.
Основными задачами Управления являются:
контроль и проверка исполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также организациями федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ;
контроль за реализацией общенациональных проектов;
контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ;
контроль за реализацией ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ, бюджетных посланий и иных программных документов Президента РФ;
информирование Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ о результатах проверок и подготовка на их основе предложений по предупреждению и устранению выявленных нарушений.
Основными функциями Контрольного управления являются:
организация и проведение проверок и иных мероприятий по контролю;
рассмотрение докладов об исполнении поручений Президента РФ и подготовка предложений о снятии с контроля или продлении сроков исполнения этих поручений;
осуществление контроля деятельности самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ по поручению Президента РФ или Руководителя Администрации Президента РФ;
осуществление по поручению Руководителя Администрации Президента РФ контроля за исполнением сметы Администрации Президента РФ;
осуществление по поручению Руководителя Администрации Президента РФ координации деятельности по вопросам контроля полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, а также осуществление методического руководства этой деятельностью;
участие в предупреждении и устранении выявленных нарушений;
участие в подготовке материалов для ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию РФ;
изучение опыта работы контролирующих органов зарубежных стран.
Управление для осуществления своих задач и функций имеет право:
создавать комиссии с привлечением в установленном порядке работников аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, работников федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, сотрудников правоохранительных и контролирующих органов;
направлять работников Управления на заседания Правительства РФ, коллегий федеральных органов исполнительной власти, а также на совещания по вопросам контроля, проводимые федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;
вносить в установленном порядке предложения Президенту РФ, в Правительство РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов, распоряжений и иных решений Президента РФ, а также о временном отстранении государственных служащих, допустивших должностной проступок, от исполнения должностных обязанностей;
вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу неисполнения или ненадлежащего исполнения федеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента РФ, в том числе по обеспечению прав и свобод человека и гражданина), указов, распоряжений и иных решений Президента РФ;
направлять в органы прокуратуры РФ, органы внутренних дел РФ, органы федеральной службы безопасности и иные государственные органы материалы о выявленных в результате проверок нарушениях;
запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также от организаций и должностных лиц;
привлекать для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.1
Контрольное управление работает в тесном контакте с Правительством, Советом Безопасности, Федеральным Собранием, самостоятельными подразделениями Администрации Президента и его полномочными представителями в федеральных округах, руководителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, федеральными и региональными органами контроля и надзора. Мнение федеральных органов власти, а также органов, осуществляющих контрольные и надзорные функции, учитывается при подготовке плана контрольных проверок.
Таким образом, структуре федеральных органов исполнительной власти имеется ряд федеральных служб, осуществляющих надзор. Немало надзорных полномочий осуществляют и некоторые другие федеральные органы исполнительной власти.
2.2 Формы президентского контроля над органами исполнительной власти и проблемы их реализации
Исходя из установленного Конституцией РФ разделения государственной власти на самостоятельные ветви, а также разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, различаются следующие виды государственного контроля: 1) президентский контроль; 2) контроль органов законодательной (представительной) власти; 3) контроль органов исполнительной власти; 4) судебный контроль. Основные цели контроля — соблюдение органами исполнительной власти и их законодательства, обеспечение целесообразного и экономного расходования средств, поддержание стабильности государственного устройства, повышение эффективности государственного регулирования. Его основные принципы: законность, объективность, независимость, гласность, экономичность, коммерческой и иной охраняемой законом тайны.
1. Президентский контроль. Контрольные полномочия Президента РФ за деятельностью органов исполнительной власти наиболее полно выражаются в том, что согласно ч. 3 ст. 80 Конституции РФ1. Он определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, претворение которой в жизнь возлагается на соответствующие Органы исполнительной власти. Он осуществляет контрольные полномочия при формировании Правительства и других Федеральные органы исполнительной власти, а кроме того, при назначении должности, в частности Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров, при формировании Совета Безопасности и Администрации Президента, назначении высшего командования Вооруженных Сил. Рассмотрим проблемы соотношения и взаимодействия президентской и исполнительной власти в Российской Федерации обусловлены целым рядом причин, первая из которых связана с конституционным статусом главы государства2, а именно с неопределенностью его места в системе органов государственной власти; недостаточной детализацией его полномочий, а также наличием, так называемого набора скрытых полномочий3. Вторая причина вытекает из задач, решение которых возложено на главу государства как гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина (ст. 80 Конституции Российской Федерации1). Еще одна причина - это неразработанность механизма взаимных связей Правительства Российской Федерации и Президента Российской Федерации в рамках единой системы исполнительной власти и, как следствие, незавершенный характер исполнительной власти, в особенности Правительства Российской Федерации, его слабость и подконтрольность Президенту Российской Федерации.
Неопределенность места Президента Российской Федерации в системе федеральных органов государственной власти и исполнительной власти Российской Федерации, по мнению ряда ученых, обусловлена тем, что политическая система государства, находясь в процессе становления, наиболее близка к полупрезидентской модели, нашедшей воплощение в конституционном устройстве многих стран Европы2.
Данная позиция дискуссионная. Во-первых, Президент Российской Федерации назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации и имеет право председательствовать на его заседаниях, формирует его и реформирует состав по своему усмотрению.
Во-вторых, возможность контролирования исполнительно-распорядительных полномочий главы государства со стороны Федерального Собрания ограничена3 прежде всего достаточно жесткими требованиями Конституции Российской Федерации к преодолению президентского вето на принятые парламентом федеральные законы (даже в США, где парламент обладает огромной силой по сравнению с Президентом США и не может быть распущен ни главой государства, ни любым другим органом власти, за все годы существования данных государственных органов из 1300 президентских вето Конгресс преодолел лишь около 70), а также чрезвычайно запутанной процедурой отрешения Президента Российской Федерации от должности (в отличие от процедуры импичмента в США4).
В Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 92 и 911) довольно туманно сформулировано положение о досрочном прекращении полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия2. Не внесло ясности в эту процедуру и соответствующее Постановление Конституционного Суда Российской Федерации, отметившее лишь то, что при проведении такой процедуры должна быть исключена возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения Президента Российской Федерации от должности, а тем более в неконституционный способ присвоения каким-либо органом или лицом властных полномочий главы государства3.