Административно-правовой статус Центрального банка Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ 3
Глава I АДМИНИСТРАТИВНО — ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ
ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 6
1.1 Генезис развития Банка России 6
1.2 Административно правовые основы деятельности Банка России 18
1.3 Организация деятельности Банка России 29
1.4 Публичные полномочия Банка России 35
Глава II АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И МЕТОДЫ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ 40
2.1 Нормотворческая деятельность Центрального банка
Российской Федерации 40
2.2 Регистрация, лицензирование и контроль Центральным банком
Российской Федерации кредитных организаций 48
2.3 Банк России как субъект административной юрисдикции 55
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 69
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 72
...

ВВЕДЕНИЕ 3
Глава I АДМИНИСТРАТИВНО — ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ
ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 6
1.1 Генезис развития Банка России 6
1.2 Административно правовые основы деятельности Банка России 18
1.3 Организация деятельности Банка России 29
1.4 Публичные полномочия Банка России 35
Глава II АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И МЕТОДЫ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ 40
2.1 Нормотворческая деятельность Центрального банка
Российской Федерации 40
2.2 Регистрация, лицензирование и контроль Центральным банком
Российской Федерации кредитных организаций 48
2.3 Банк России как субъект административной юрисдикции 55
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 69
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 72

В государственном механизме современной России особую роль играет Центральный банк Российской Федерации. Его деятельность по регулированию банковской и денежной системы направлена на реализацию социальных и экономических основ конституционного строя Российской Федерации. Полномочия Центрального банка Российской Федерации по развитию денежной системы Российской Федерации, защите и обеспечению устойчивости рубля являются ключевыми для формирования экономики государства, а следовательно, для реализации прав граждан Российской Федерации на собственность, занятие предпринимательской деятельностью, социальное обеспечение. В Центральном банке Российской Федерации, включая его структурные подразделения, территориальные учреждения Центрального банка Российской Федерации работает свыше 83 тысяч служ ащих. Центральный банк Российской Федерации регулирует государственно-рыночными методами деятельность более чем 1300 банков.
Актуальность дипломной работы обоснована, во-первых, неоднозначностью административно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации; во-вторых, проведением административной реформы ив этой связи наделения Банка России новыми полномочиями, связанными с государственным управлением ценными бумагами; в-третьих, ролью Центрального банка Российской Федерации в развитии денежно-кредитных отношений в Российской Федерации. Большое значение для реализации социальных и экономических основ конституционного строя Российской Федерации имеют особенности взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по вопросам развития денежной системы Российской Федерации, защиты и обеспечения устойчивости рубля.
В административно-правовом регулировании и практике организации и деятельности Центрального банка Российской Федерации, взаимодействия с органами государственной власти, коммерческими организациями обнаруживаются определенные противоречия, нерешенные вопросы. Это обусловило актуальность данной работы. Кроме того, по-прежнему интересны принципиальные вопросы сущности и содержания правового статуса Центрального банка Российской Федерации. Они требуют дальнейшего исследования в силу очевидной научной и практической значимости.
Цель дипломной работы - выявление определяющих черт и особенностей административно-правового статуса Центрального банка Российской Федерации. В соответствии с поставленной целью следует решить следующие задачи:
- изучить правовые акты, регламентирующие деятельность Банка России в ретроспективе;
- определить административно-правовые основы деятельности Банка России в качестве субъекта административного права;
- проанализировать организацию деятельности Банка России, определив положительные и отрицательные черты;
- классифицировать деятельность Центрального банка Российской Федерации по различным основаниям;
- сгруппировать публичные полномочия Банка России;
- изучить нормотворческую деятельность Центрального банка Российской Федерации;
- проанализировать и сгруппировать юрисдикционные полномочия Банка России.
Объектом дипломной работы выступают общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в связи и по поводу реализации публичных функций Центрального банка Российской Федерации.
Предметом дипломной работы являются нормы права, регулирующие публичные полномочия Центрального банка Российской Федерации в качестве основы его административно-правового статуса.
Теоретическую основу настоящей дипломной работы составляют труды ученых в области теории государства и права,конституциннного, административного, финансового и банковского права. В частности, общие вопросы понятия и содержания административно-правового статуса нами изучались в работах А.Г. Братко, О.Е. Кутафина, Д.А. Пашенцова, Т.Н. Радько, Ю.Н. Старилова, Г.Г. Фетисова и других.
Методологическую основу работы составили широко применяемые в работе общенаучные, частнонаучные и специальные методы познания. Среди них диалектический, логический, социологический, формально-правовой, сравнительно-правовой и др.

Опираясь на вышеперечисленные признаки, понятие «нормотворческая деятельность Банка России в денежно-кредитной или банковской сферах» можно сформулировать как основанное на всестороннем, объективном и полном знании состояния экономики, денежно-кредитной и банковской сферы суждение должностных лиц Банка России, принятое в пределах их полномочий (компетенции), в установленном законом порядке, содержащее государственно-властное веление, порождающее, изменяющее или прекращающее общественные отношения в упомянутых сферах и выраженное в установленной законом правовой форме.Отличительной чертой Банка России как государственного органа является наличие у него нормотворческих полномочий, т.е. прав и обязанностей по установлению правил поведения обязательных для всех органов государственной власти,организаций и физических лиц (правовых норм) в денежно-кредитных и банковской общественных отношениях.В Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусмотрено принятие Банком России положения о территориальных учреждениях Банка России); порядка проведения проверок кредитных организаций в процессе осуществления функций банковского надзора и регулирования; правил наличного денежного обращения, в том числе правил ведения кассовых операций для кредитных организаций; правил проведения банковских операций, совместно с Министерством обороны РФ положения о полевых учреждениях и т.п.Осуществляя функции государственного регулирования в соответствии с Федеральным законом «О валютном регулировании и валютном контроле», Банк России также уполномочен принимать нормативные акты по вопросам валютного регулирования. К примеру, Банк России устанавливает единые формы учета и отчетности по валютным операциям, порядок и сроки их представления. Банк России устанавливает порядок осуществления валютных операций по сделкам между уполномоченными банками, совершаемым ими от своего имени и за свой счет и т.п.Под полномочиями Банка России по изданию нормативных актов понимаются предоставленные ему права и обязанности, связанные с установлением правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, действующих независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные нормативным актом.Нормотворческая функция Банка России предполагает исключительные права и обязанности Банка России устанавливать обязательные для органов государственной власти, всех юридических (в особенности кредитных организаций) и физических лиц правила поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и в течение многих лет оставались вне сферы регулировании.Даже сам Банк России впервые издал внутренний документ о реализации своих нормотворческих полномочий только во второй половине 1997 г.После почти десятилетнего периода реализации этих полномочий. Не были определены виды нормативно-правовых актов, принимаемых Банком России, их правовые формы и содержание, порядок их подготовки, издания и опубликования.На практике это привело к тому, что Банком России решения нормативно-правового характера оформлялись в виде писем, телеграмм, инструкций, приказов, положений, выписок из протоколов заседания Совета директоров, указаний, сообщений, совместных с Правительством РФ постановлений, разъяснений и т.п.Столь широкий спектр актов Банка России, содержащих правовые нормы, при отсутствии каких-либо правил об их особенностях и порядке принятия не мог способствовать эффективному управлению денежно-кредитной и банковской сферой, соблюдению режима законности в процессе банковской деятельности.Только в редакции 2002 года в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банка России)» впервые было установлено в каких именно правовых формах Банк России реализует свои нормотворческие полномочия.Так, согласно ст. 7 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции издает указания, положения и инструкции нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.Правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно.Нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании Банка России - "Вестнике Банка России", за исключением случаев, установленных Советом директоров. Нормативные акты Банка России не имеют обратной силы.Нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.Не подлежат государственной регистрации нормативные акты Банка России, устанавливающие:курсы иностранных валют по отношению к рублю;изменение процентных ставок;размер резервных требований;размеры обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп;прямые количественные ограничения;правила бухгалтерского учета и отчетности для Банка России;порядок обеспечения функционирования системы Банка России.В соответствии с порядком, установленным для федеральных органов исполнительной власти, также могут не подлежать регистрации иные нормативные акты Банка России.Нормативные акты Банка России в полном объеме направляются в необходимых случаях во все зарегистрированные кредитные организации.Нормативные акты Банка России могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.Судя по отсутствию в законе каких-либо прямых указаний, Председатель Банка России нормотворческих полномочий не имеет. Председатель Банка России может лишь подписывать те нормативные акты, которые принимаются Советом директоров Банка России. Такой вывод основан на п. 3 ст. 20 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)», установившем, что Председатель Банка России подписывает решения Совета директоров Банка России.Учитывая особенности системы управления Банком России, а именно: коллегиальную форму управления (НБС и Советом директоров Банка России), логично было бы предположить, что с учетом возложенных на эти коллегиальные органы полномочий именно они могли бы издавать нормативные правовые акты Банка России, которые согласно закону подписываются Председателем Банка России. В то же время, приказы Председателя Банка России, принятые им единолично, не могут содержать нормы права и, следовательно, признаваться нормативно-правовыми актами, если они изданы по вопросам, отнесенным к компетенции НБС или Совета директоров.Итак, ст. 7 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» упоминая о видах издаваемых Банком России актов, не устанавливает надлежащего порядка их издания или утверждения. Не учитывается также, что Банк России является органом, основанным на сочетании коллегиальной и единоличной формы государственного управления.Необходимость издания (утверждения) документов, в т.ч. и нормативных правовых актов, предусматривается в государственных стандартах оформления документов, а именно в “Унифицированной системе организационно-распорядительной документации.Требования к оформлению документов. ГОСТ Р 6.30-97”. ГОСТ Р 6.30-97 устанавливает обязательное правило, согласно которому “документ утверждается должностным лицом (должностными лицами) или специально издаваемым документом” (п.3.15). При этом необходимо отметить, что нормативные правовые акты государственного органа, действующего на принципах единоначалия, могут быть утверждены в форме “приказа”, “распоряжения”, а нормативные правовые акты коллегиальных органов утверждаются (издаются) в форме “постановления” или “решения”.Несмотря на то, что Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» подробно не регламентирует порядок издания Банком России нормативных правовых актов, в нем упоминаются такие особые юридические документы, как «решения Национального банковского совета» и «решения Совета директоров».Согласно ст. 16, 18, 33 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)” Председатель Банка России «подписывает нормативные акты Банка России, решения Совета директоров, протоколы заседаний Совета директоров ...».Из анализа приведенного положения можно сделать некоторые выводы, касающиеся нормотворческой деятельности Банка России:а) «решения Совета директоров» и «протоколы заседаний Совета директоров» это различные документы;б) Федеральный закон “О Центральном банке РФ (Банке России)” не может предусматривать существование двух видов документов, фиксирующих факт и обстоятельства проведения заседания Совета директоров.Поэтому один из этих документов - “решение Совета директоров”, упоминается в законе именно как правовой акт, издаваемый Советом директоров, а другой документ, именуемый “протоколом заседаний Совета директоров”, является техническим документом, фиксирующим факт проведения заседания и принятия в ходе него решения.Таким образом, если “решение Совета директоров” - акт правовой и порождающий юридические последствия, то “протокол заседания Совета директоров” документ оформительский, технический, не порождающий вышеупомянутых последствий.Именно в связи с тем, что “решения Совета директоров” и “протоколы заседаний Совета директоров” два абсолютно разных по своему содержанию и последствиям документа на Председателя Банка России возложена обязанность подписывать их раздельно, как самостоятельные документы.В сложившейся ситуации интересам законности соответствовало бы издание Советом директоров Банка России таких правовых актов, которые закреплены в действующем банковском законодательстве, а именно: “решений Совета директоров Банка России”.Нельзя исключать возможность издания Советом директоров и “постановлений”, но для этого потребуется внести соответствующие дополнения в федеральное законодательство.Нуждается в уточнении и установленный в Банке России порядок издания нормативных актов. Действующее Положение от 15 сентября 1997 г. № 519 "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" регулирует вопросы именно их подготовки и вступления в силу. Между тем, в ст. 6 Федерального закона “О Центральном банке РФ (Банке России)” речь идет об издании нормативных актов Банка России. Но издание нормативных актов, как важнейший этап единого нормотворческого процесса, придающий решению характер общеобязательного государственного веления, не охватывается содержанием упомянутого Положения.Имея широкую компетенцию по управлению денежно-кредитной и банковской сферами РФ, являясь главным банком страны, Центральный банк РФ вместе с тем в соответствии с Конституцией РФ (ст. 104) не наделен правом законодательной инициативы. Не регулируется этот вопрос и в Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)». В результате по целому комплексу важнейших проблем банковской деятельности, денежно-кредитной политики и организации банковской системы, которыми занимается только Банк России, он лишен возможности вносить законопроекты на рассмотрение Госдумы. Для внесения необходимых, по мнению Банка России, законопроектов, связанных с возложенными на него функциями Банк России вправе обратиться к Президенту РФ, в Правительство РФ с соответствующим проектом либо действовать через депутатов Государственной Думы. Такая практика не способствует активному влиянию Банка России на процесс формирования банковского законодательства, ограничивает его возможности по исполнению возложенных на него функций, затягивает процесс принятия федеральных законодательных актов.Вместе с тем, учитывая, что Банк России не может быть отстранен от законодательного процесса, в федеральном законе предусмотрена правовая норма, требующая обязательного согласования с Банком России проектов федеральных законов, а также нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, касающихся выполнения Банком России его функций и получения от него соответствующего заключения.Проекты федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающиеся выполнения Банком России своих функций, направляются на заключение в Банк России. Но законом не определены порядок такого согласования и правовое значение таких заключений. Не ясно, например, как должны поступить органы государственной власти, получившие отрицательное заключение Банка России на представленный ими проект правового акта. Государственный орган в реальной ситуации может учесть мнение Банка России, попытаться согласовать с Банком России возникшие разногласия либо вовсе оставить их без внимания.Нормотворческие полномочия федеральным законодательством предоставлены исключительно Банку России, его территориальные учреждения не имеют права принимать решения, носящие нормативный характер (ст. 84 Федерального закона). Решения территориальных учреждений не могут быть признаны нормативно-правовыми. Банк России также не вправе делегировать территориальным учреждениям свои нормотворческие полномочия. В правовой области главные управления (национальные банки) Банка России обеспечивают: изучение и обобщение практики применения действующего законодательства; вносят в юридическую службу Банка России предложения по разъяснению действующих нормативных актов Банка России, их изменению и дополнению; представляют Банку России проекты нормативных актов или участвуют по заданию Банка России в их подготовке.2.2 Регистрация, лицензирование и контроль Центральным банком Российской Федерации кредитных организацийНазначение лицензирования Банком России кредитных организаций состоит в том, чтобы обеспечить формирование такого состава участников банковской сферы, который бы отвечал экономическим и правовым нормам развитого рынка, прозрачности деятельности кредитных организаций.Основные требования к кредитным организациям определены Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» и Инструкцией Банка России от 14 января 2004 г. №109-И «О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций».К основным направлениям лицензионной деятельности, согласно законодательству Российской Федерации и нормативных актов Банка России, относятся:государственная регистрация кредитных организаций и выдача лицензий на осуществление банковских операций;открытие (закрытие) подразделений кредитных организаций на территории Российской Федерации;выдача лицензий на осуществление банковских операций для расширения деятельности кредитных организаций;государственная регистрация изменений в учредительных документах кредитной организации;реорганизация кредитной организации.Выдача Банком России лицензии на осуществление банковской деятельности кредитным организациям и их государственная регистрация есть необходимое условие их допуска в банковскую среду.Кредитная организация может начать свою деятельность только на основании лицензии, в которой указаны ее организационно-правовая форма и перечень операций, которые она может осуществлять.Кредитная организация может создаваться на основе любой формы собственности: акционерное общество, общество с ограниченной ответственностью, общество с дополнительной ответственностью.Законодательство предусматривает возможность быть учредителями кредитной организации как юридическим, так и физическим лицам, однако основными требованиями к ним являются:невозможность выхода из состава участников банка в течение первых трех лет со дня его государственной регистрации;способность обеспечить свою финансовую устойчивость. Критерии оценки ее устанавливаются специальными нормативными актами Банка России.Для государственной регистрации кредитной организации и выдачи лицензии на осуществление банковских операций ее учредители не позднее чем через месяц после подписания учредительного договора представляют в территориальные учреждения Банка России по месту предполагаемого нахождения кредитной организации следующие документы:заявление с ходатайством о государственной регистрации кредитной организации и выдаче лицензий на осуществление банковских операций;учредительный договор;устав кредитной организации;бизнес-план кредитной организации (при создании расчетной небанковской кредитной организации — положения, регламентирующие порядок проведения расчетов); протокол общего собрания учредителей;документы, подтверждающие уплату государственной пошлины (сбора) за регистрацию кредитной организации;список учредителей кредитной организации;надлежащим образом заверенные копии учредительных документов учредителей кредитной организации — юридических лиц; аудиторского заключения о достоверности финансовой отчетности учредителей — юридических лиц с приложением балансов и отчетов о прибылях и убытках за последние три года;подтверждения налоговыми органами выполнения учредителями — юридическими лицами обязательств перед бюджетами разных уровней за последние три года;анкеты кандидатов на должности руководителей исполнительных органов, главного бухгалтера и заместителей главного бухгалтера кредитной организации;заключение федерального антимонопольного органа.Территориальное учреждение Банка России рассматривает указанные выше документы в течение 30 дней с момента их получения. При наличии замечаний по представленным документам территориальное учреждение возвращает их учреди­телям с письменным заключением.При отсутствии замечаний территориальное учреждение Банка России направляет в Департамент лицензирования и финансового оздоровления кредитных организаций положительное заключение, которое должно содержать полную информацию, на основании которой им сделан вывод о возможности государственной регистрации кредитной организации и выдаче лицензии на осуществление банковских операций.К заключению территориального учреждения прилагается ряд подлинных документов, представленных учредителями кредитной организации.Банк России рассматривает полученные документы и принимает решение. При положительном решении в течение трех рабочих дней с момента принятия решения направляет в уполномоченный регистрирующий орган по местонахождению создаваемой кредитной организации соответствующие документы, который после государственной регистрации сообщает об этом территориальному учреждению, ведущему Книгу регистрации кредитных организаций.Банк России выдает лицензии на осуществление банковских операций после государственной регистрации кредитной организации и подтверждения ею своевременной и правомерной оплаты 100% уставного капитала.Вновь созданному банку могут быть выданы следующие виды лицензий на осуществление банковских операций:лицензия на осуществление банковских операций со средствами в рублях (без права привлечения во вклады денежных средств физических лиц);лицензия на осуществление банковских операций со средствами в рублях и иностранной валюте (без права привлечения во вклады денежных средств физических лиц). При наличии этой лицензии банк вправе устанавливать корреспондентские отношения с неограниченным количеством иностранных банков;лицензия на привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов.Вновь созданной небанковской кредитной организации в зависимости от ее назначения могут быть выданы следующие виды лицензий на осуществление банковских операций:лицензия на осуществление банковских операций со средствами в рублях или со средствами в рублях и иностранной валюте для расчетных небанковских кредитных организаций;лицензия на осуществление инкассации денежных средств (векселей, платежных и расчетных документов для небанковских кредитных организаций).Другим направлением лицензионной деятельности Банка России является открытие (закрытие) подразделений кредитной организации на территории Российской Федерации.