федеральный и региональный опыт разработки целевых программ

федеральный и региональный опыт разработки целевых программ ...

Введение…………………………………………………………………………2
Классификация государственных целевых программ…………………………..3
Федеральные целевые программы как инструмент проведения социально-экономической политики…………………………………………………………4
Основные проблемы в области разработки и реализации федеральных целевых программ………………………………………………………………………….10
Повышение эффективности реализации федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы………………………….13
Федеральный опыт разработки целевой программы…………………………..14
Основные задачи Региональных программ…………………………………….16
Принципы разработки и реализации региональных программ………………..16
Практика регионального программирования…………………………………..19
Опыт разработки региональной целевой программы…………………………22
Заключение……………………………………………………………………….25
Список литературы……………………………………………………………....30

В условиях рыночной экономики программно-целевой метод управления становится наряду с прогнозированием социально-экономического развития страны и ее регионов одним из основных инструментов осуществления государственной региональной экономической и социальной политики.
В Федеральном законе «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» вопросы разработки прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации определены как равнозначные для целей государственного управления.

Главные проблемы в этой области следующие:Расходы федерального бюджета на реализацию ряда федеральных целевых программ не увязаны с возможностями бюджета в течение всего срока реализации программ. Государственные заказчики при подготовке программ закладывают в показатели финансирования программных мероприятий значительные объемы средств из внебюджетных источников и средств бюджетов субъектов Российской Федерации, используя это как важный аргумент в пользу принятия программы.Нормативное регулирование финансирования расходов на реализацию федеральных целевых программ в настоящее время не устанавливает прямые и жесткие обязательства государственного заказчика по их финансированию за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.Обязательства федерального бюджета формируются в рамках процедур учета затрат на программу при формировании бюджетных проектировок на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу. Это обстоятельство допускает возможность фактического пересмотра финансовых показателей, которые заложены в программах при их утверждении, что позволяет государственным заказчикам федеральных целевых программ обоснованно вносить предложения о корректировке программ и их ресурсной части. Часть федеральных целевых программ не содержит конкретных программных мероприятий, сроков и оценки возможных результатов их реализации. В ряде программ отсутствуют важнейшие показатели эффективности, определенные в количественном выражении, и необходимые программные показатели по годам реализации. Несмотря на позитивные изменения в порядке формирования Федеральной адресной инвестиционной программы, не устранен такой недостаток как "распыление" капитальных вложений.Не всегда выделяемые бюджетные ассигнования соответствуют объему средств, которые необходимы для завершения строительства в нормативные сроки объектов, финансируемых по программе внешних заимствований. Сохраняет свою остроту и проблема перераспределения государственных капитальных вложений.В соответствии с существующими нормативными актами стройки и объекты, которые включены в Перечень, должны быть обеспечены утвержденной в установленном порядке проектно-сметной документацией.В то же время, ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год Правительству Российской Федерации предоставляется право перераспределять выделенные на финансирование включенных в Перечень строек и объектов объемы ассигнований, которые предусмотрены Федеральной адресной инвестиционной программой, в случаях отсутствия проектно-сметной документации и незаключены с акционерными обществами договоров о передаче в федеральную собственность акций по стройкам и объектам, которые находятся в их собственности.Представляется явно недостаточным надведомственный экспертный контроль за работой государственных заказчиков по формированию предпроектных материалов и непосредственной разработкой проектной документации, что в ряде случаев приводит к удорожанию строительства за счет включения в проекты решений, которые создают на бюджетных объектах разного рода излишества.Необходимость принятия мер по ограничению количества включаемых в инвестиционную программу вновь начинаемых строек, концентрации средств, в первую очередь на пусковых и переходящих стройках, а также по достижению максимальной прозрачности в вопросах формирования перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд и проведения конкурсов в настоящее время принимает безотлагательный характер.Повышение эффективности реализации федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программыВ свое время изучение рекомендаций Группы Всемирного банка в части повышения эффективности и целевой направленности государственных расходов и в том числе капитальных расходов в России показало, что предложения этой организации, основанные на опыте экономически развитых стран, актуальны для России.Один из основных направлений, которое связано с повышением эффективности федеральных целевых программ – поиск путей, которые обеспечивают оптимальное решение проблем их формирования и реализации, включая финансирование.Успешная реализация федеральных целевых программ определяется полнотой и своевременностью финансирования и прежде всего инвестиционных проектов. От этого зависит результативность федеральных целевых программ.В то же время, выделяемые государственные капитальные вложения позволяют финансировать лишь часть предусмотренных в программах инвестиционных проектов, что обеспечивает возможность реализации только отдельных фрагментов федеральных целевых программ, перенося на долгосрочную перспективу их полную реализацию.С целью безусловного достижения в установленные сроки целей федеральных целевых программ, которые были утверждены Правительством Российской Федерации, необходимо подготовить предложения по упорядочению и систематизации государственных капитальных вложений в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы, обеспечению финансирования федеральных целевых программ в установленные сроки и в полном объеме и первую очередь их инвестиционных проектов.Для этого необходимо проанализировать проблемы в этой сфере и сформулировать основные предложения, которые направлены на обеспечение решения задач в области повышения эффективности реализации федеральных целевых программ и Федеральной адресной инвестиционной программы и закрепление позитивных результатов, наметившихся в этом направлении.Федеральный опыт разработки целевой программыВ современной России первая федеральная целевая программа – программа «Топливо и энергия».Однако разработка и реализация ФЦП была не регламентирована из-за отсутствия достаточной нормативной базы. Затем были обозначены основы разработки федеральных целевых программ, к которым относились решение приоритетных социально- экономических, оборонных, научно-технических, природоохранных и других важнейших задач; максимизация эффективности использования финансовых, материальных и трудовых ресурсов; комплексность и экономическую безопасность разрабатываемых мероприятий; согласованность решений на федеральном и региональном уровнях; строгое соблюдение установленных сроков реализации программных мероприятий6.Правительство Российской Федерации утверждают государственных заказчиков федеральных целевых программ, которые отвечают за организацию работы по выполнению федеральных целевых программ и обеспечение поставок продукции для федеральных государственных нужд.Заказы на выполнение федеральных целевых программ, закупку и поставку продукции для обеспечения федеральных государственных нужд размещаются на предприятиях, в организациях и учреждениях посредством заключения государственными заказчиками государственных контрактов.Государственные заказчики могут на договорной основе передавать соответствующим предприятиям, организациям и учреждениям выполнение части своих функций на условиях, которые предусматриваются Правительством Российской Федерации при утверждении государственных заказчиков.Федеральные целевые программы Российской Федерации, представляют собой «увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий». Такая совокупность мероприятий призвана обеспечивать эффективное решение задач развития Российской Федерации в государственном, социально-экономическом, экологическом, и культурном аспектах.Также существуют определенные ограничения для проблем развития РФ, решение которых на федеральном уровне с помощью целевых программ было бы наиболее целесообразно. В первую очередь, к ним относится несостоятельность рынка, которая определяет необходимость государственной поддержки, вследствие высокой стоимости и необходимости внедрения особо сложных и масштабных механизмов реализации мероприятий. Кроме того, вполне объяснимо, что рассматриваемые проблемы должны быть социально-значимыми и соответствующими приоритетам развития Российской Федерации.Основные задачи Региональных программВыравнивание межрайонных различий по показателям экономического, социального и научно – технического развития;Формирование оптимальной территориальной и отраслевой структуры экономики;Сбалансированное бездефицитное региональное хозяйствование в условиях рынка;Максимально полное и эффективное использование природных, материальных, и трудовых ресурсов региона;Развитие производств и сфер в соответствии с государственной структурной политикой;Охрана окружающей среды;Преодоление последствий стихийных бедствий и техногенных аварий;Формирование инфраструктуры информационного обеспечения органов управления и хозяйствующих субъектов;Духовное возрождение регионов, сохранение их исторического наследия, укрепление их культурного потенциала, стабилизация общественно – политической и правовой обстановки.Принципы разработки и реализации региональных программФедеральные программы регионального развития в принципе должны разрабатываться не для всех , а только для ограниченного числа проблемных территорий. В отличие от большинства других средств федеральной региональной политики, они нацеливаются на решении не столько текущих, сколько стратегических задач регионального развития, которые имеют общегосударственное значение. Для одних регионов это может быть реструктуризация экономики, для других – преодоление хронической отсталости, активизации полюсов роста, освоение новых природных ресурсов. Программы создают региональным и федеральным властям долговременные ориентиры для их повседневной управленческой деятельности. Базовые методологические принципы разработки и реализации региональных программ в современных условиях:Комплексность и синхронность целей и задач программы на каждом этапе ее выполнения;Целевая направленность и системность мероприятий программы;Вариантная разработка мероприятий программы с учетом неопределенности условий ее реализации;Ресурсная обеспеченность программы;Адресность заданий программы;Обеспечение управляемости программы.Инициаторами разработки федеральных программ регионального развития чаще всего выступают администрации субъектов федерации. Обоснования предлагаемой программы включают формирование важнейших проблем, которые требуют программной проработки, анализ причин их возникновения, оценку возможной социально-экономической эффективности программы, потребностей в ресурсах и возможных источников их осуществления, рекомендации о составе государственных заказчиков, разработчиков и исполнителей программы.Решение о разработке федеральной региональной программы принимает Правительство Российской Федерации. Оно же назначает государственного заказчика, который несет основную ответственность за разработку и реализацию программы. Государственный заказчик определяет разработчиков программы, в том числе головного разработчика, и поручает им подготовку проекта программы на основе исходного задания.Проект программы должен включать:Цели и задачи программы;Этапы и сроки выполнения программы ;Структуру программы;Систему программных мероприятий;Обоснование финансовых и других затрат ;Расчеты социально-экономической эффективности и оценку экологических последствий ;Характеристику механизмов осуществления программы;Сведения о государственных заказчиках и исполнителях программы .В процессе подготовки программы разрабатывается концепция, различные сценарии и прогнозы , применяются разнообразные аналитические методы .После завершения разработки проекта программы госзаказчик организует согласование предусмотренных в нем мероприятий и источников финансирования с федеральными министерствами и ведомствами, органами власти субъектов федерации, предпринимательскими структурами – исполнителями программы. Проводится экспертиза проекта, а по результатам – соответствующая доработка. Комплексная экспертиза проектов крупных программ осуществляется экспертным советом при Правительстве Российской Федерации.Для программы, которая утверждена Правительством Российской Федерации, открывается финансирование из финансового бюджета, а госзаказчик заключает с исполнителями программы государственные контракты на финансирование из бюджетов субъектов федерации и внебюджетных источников. Текущее управление программой осуществляет дирекция, которая формируется госзаказчиком. Показатели программы должны ежегодно уточняться.Федеральные региональные программы, кроме средств федерального и региональных бюджетов, привлекают также взносы участников программы, целевые отчисления от прибыли предприятий, которые заинтересованы в выполнении программы, кредиты банков, средства населения, иностранные инвестиции, предусматривается также возможность создания специальных финансовых фондов.Практика регионального программированияВ первые годы российских реформ разработка проектов региональных программ значительно опережала их утверждение и вступление в стадию реализации. Активность в использовании именно этого средства региональной политики во многом объясняется сокращением индивидуальных льгот и преференций, установления более жесткого порядка предоставления регионам трансфертов из федерального бюджета. Поэтому программы стали для регионов главной надеждой на получение федеральных инвестиций, а для федерального центра – главным направлением для селективной поддержки регионов, которые относятся к разным типам проблемных территорий. Разработка и утверждение региональных программ приобрели также определенное политическое значение как свидетельство конструктивного сотрудничества федеральной и региональной власти. Не случайно решения о разработке программ особенно часто принимаются во время федеральных и региональных выборных компаний.Различные программы имеют свои органы управления. Принципы разработки и реализации региональных программ на практике осуществляются с большими трудностями. Главная из них – хронически недостаточное финансирование.Каждая программа принимается вместе с расчетами потребностей в финансовых ресурсах на отдельные мероприятия в целом, которые распределены по годам. Государственные заказчики программ ежегодно представляют бюджетные заявки на финансирование части расходов из федерального бюджета. Фактически не одна из принятых программ не финансировалась в полном объеме, в том числе и часть, которая была закреплена за федеральным бюджетом. Слабое финансирование негативно сказывается на привлечении других источников финансирования. На практике недофинансирование из федерального бюджета не компенсируется средствами из других источников. Вследствие этого большинство мероприятий программ вовремя не выполняется, нарушается их логическая последовательность.Финансируемые программы следующим образом распределяются по основным типам:СуперпрограммыПрограммы по отдельным субъектам федерации;Программы для част одного субъекта федерации.К числу других основных недостатков практики разработки и особенно реализации региональных программ следует отнести:Выборочное осуществление мероприятий программ, которые изменяют их первоначальный замысел, структуру и конечные цели;Отставание в создании механизмов реализации, особенно финансовых;Слабая координация между федеральными целевыми программами, параллельно осуществляемыми на определенной территории;Отсутствие зафиксированных правил распределения ограниченных финансовых средств между программами;Недостаточный контроль за использованием бюджетных средств, которые выделяются на программы, и за соответствием получаемых результатов целям программ.Особо следует отметить, что, реализация региональных программ не опирается на специальные законы и деятельность специализированных государственных корпораций.Организация и механизмы реализации региональных программ требуют значительного усовершенствования. Наряду с устранением и ослаблением отмеченных недостатков необходим ряд мер, которые вполне возможно осуществить в ближайшее время.Во-первых, следует значительно сократить количество принимаемых федеральных программ регионального развития во избежание полной девальвации этого эксклюзивного по своей природе инструмента государственного регулирования. В ситуации крайней ограниченности бюджетных ресурсов должны приниматься только программы, без которых нельзя обойтись, т.е. если их непринятие будет иметь значительные негативные последствия. Особенно должно уменьшаться число федеральных программ для регионов-субъектов федерации; подавляющая часть субъектов федерации может разрабатывать собственные программы без целевого привлечения средств федерального бюджета. Федеральному центру, по-видимому, целесообразно сосредоточиться на межрегиональных программах, которые разрабатываются и финансируются совместно с ассоциациями экономического взаимодействия, а также на программах проблемных территорий, которые не совпадают с границами субъектов федерации.При разработке региональных программ необходимо ужесточить требования к целям, структуре, составу мероприятий, освобождаясь от непрограммных излишеств, сосредотачиваясь на мероприятиях, которые дают наибольшие мультиплицирующие эффекты для экономики региона. Следует стремиться к тому, чтобы программа по мере ее развертывания переходила на режим самофинансирования и саморазвития, т.е. реализуемые мероприятия должны создавать средства для последующих мероприятий программы.Поскольку региональная программа разрабатывается на среднесрочный и долгосрочный период, она должна корректироваться, обновляться, адаптироваться к изменяющимся целям и условиям, т.е. необходим мониторинг программ. С этим связана и необходимость создания более совершенной методики оценки эффективности и результативности основных этапов реализации программы как системы, а не только суммы отдельных мероприятий.Опыт разработки региональной целевой программыВ последнее время в России подготовлено и реализуется много средне- и долгосрочных региональных программ федерального и регионального уровня, в том числе ряд особо крупных — Дальнего Востока и Забайкалья, Сибири, помимо большого числа программ по субъектам Федерации.