Понятие и виды форм управления

Курсовая ...

Введение 3
Глава 1. Теоретические основы института государственного муниципального управления 5
1.1. Понятие государственного управления и его основные черты 5
1.2. Особенности муниципального управления 8
Глава 2. Анализ основных видов форм государственного и муниципального управления 16
2.1.Классификация форм управления в государственном и муниципальном управлении 16
2.2.Анализ некоторых проблем практической реализации форм государственного и муниципального управления 23
Заключение 28
Список литературы 31

Сложность явления государственного управления, которое вытекает из его масштабов, ответственности, значения и т.д., обусловливает сложности концептуальных изысканий как в области анализа состояния и перспектив государственного управления, так и определения его понятийного аппарата. Определение «государственное управление» до сих пор имеет множество толкований, подходов и мнений.

Соответственно, оно находится в тесном взаимодействии с населением данной территории, общественными организациями, политическими партиями и коммерческими структурами, действующими на этой территории. Территория, на которой осуществляется муниципальное управление, именуется «муниципальным образованием».Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подразумевает под муниципальным образованием «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, предусмотренную настоящим Федеральным законом».В определении A.B. Цвикилевича, «муниципальные образования - населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы, реализуется местная социальная, экономическая, экологическая и институциональная политика». Данные муниципальные образования являются объектом деятельности органов местного самоуправления, которые завершают собой всю политико-административную систему государства, будучи ее низовым уровнем.Социально-экономическая стабильность и устойчивость муниципального образования зависят, в том числе, и от того, насколько эффективно оно следует принципам самоуправления и самоорганизации. В следовании данным принципам заключается успех развития муниципального образования. Конечно, важную роль играет и система государственного управления муниципальным образованием, входящим в единую управленческую систему государства.Ряд ученых рассматривает муниципальное управление в качестве одного из видов государственного управления. Так, по мнению В.И. Васильева, главной идеей Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является «встраивание местного самоуправления в систему государственной власти». Ученый справедливо отмечает, что к системе органов местного самоуправления применены правила, «имманентные органам государственной власти», когда их полномочия определяются «в контексте разделения властей, характерного для федерального и регионального уровней государственной власти».Профессор С.А. Авакьян отмечает и положительно оценивает позицию федерального законодателя о разграничении полномочий представительного и исполнительно-распорядительного органов муниципального образования.В развитии этого подхода Н.Л. Пешин справедливо обращает внимание на особенности организации системы органов местного самоуправления в муниципальном районе и городском округе. Автор указывает то, что «в крупных поселениях и муниципальных районах разграничение полномочий между представительным и исполнительным органами представляется обязательным, поскольку функции и задачи органов местного самоуправления крупных поселений и районов во многом совпадают с функциями и задачами государственной власти. По мнению ученого, эффективной публичная власть может быть лишь при условии создания на местном уровне четкой системы органов, ясном определении их задач и закреплении механизма их взаимодействия с органами государственной власти».Таким образом, в высказанных мнениях известных специалистов, занимающихся вопросами местного самоуправления, речь идет об изменении правовой природы местного самоуправления в сторону усиления государственных начал. Данное обстоятельство приводит к предположению о том, что в современной России происходит переход от англосаксонской модели местного самоуправления к континентальной.Но следует отметить, что существует и ряд различий между государственным и муниципальным управлением. В частности, муниципальное управление, в отличие от государства, не занимается законотворчеством, управляет не населением данной территории, а лишь деятельностью собственных структур. В ведении органов муниципального управления находятся, преимущественно, экономические и хозяйственные вопросы, однако муниципальное управление может участвовать в обеспечении общественного порядка на конкретной территории, налагать определенные взыскания на физических и юридических лиц в случае нарушения ими конкретных правил и норм (санитарно-эпидемиологических, общественного порядка, коммунального хозяйства) и т.д. Интересы граждан, проживающих на данной территории, являются приоритетными для органов муниципального управления, и задача последних заключается, в том числе, и в том, чтобы направить деятельность функционирующих на территории муниципалитета предприятий, фирм и иных экономических и хозяйственных структур на удовлетворение интересов граждан, проживающих на данной территории.Необходимо отметить, что субъектом муниципального управления выступают органы и структуры муниципального управления, а объектом - муниципальное образование. Органы муниципального управления контролируют деятельность находящихся на конкретной вверенной территории предприятий, фирм, инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства, социального и бытового обслуживания. Данная деятельность осуществляется в интересах повышения уровня и качества жизни населения на вверенной территории, в свою очередь уровень и качество жизни населения, доступность основных благ и услуг на территории муниципалитета являются свидетельством эффективности деятельности органов муниципального управления.Целью муниципального управления, как и государственного управления в целом, является создание и обеспечение надлежащих условий существования граждан, высокого уровня и качества жизни каждого человека, проживающего в данном муниципальном образовании. Данная цель выполняется посредством решения целого ряда задач, которые стоят перед органами муниципального управления.Таким образом, государственное управление - это деятельность, в которой реализуется исполнительная власть в целях эффективной организации и предоставления государственных. Под муниципальным управлением следует понимать деятельность органов представительной власти и государственного управления, осуществляемую на определенной территории муниципального образования. Деятельность органов муниципального управления заключается в управлении муниципальной собственностью, общем регулировании экономических отношений на территории муниципального образования. При этом основной целью муниципального управления является обеспечение достойного уровня и качества жизни населения, проживающего на территории муниципального образования. В систему органов муниципального управления входят структуры представительной власти, местные подразделения органов государственной исполнительной власти, органы общественного самоуправления.Глава 2. Анализ основных видов форм государственного и муниципального управления 2.1.Классификация форм управления в государственном и муниципальном управлении Вопрос о формах управления стал актуальным предметом исследований с конца 50-х гг. ХХ в. Наиболее полное, обобщенное изложение он впервые получил в монографии «Формы и методы государственного управления», где в категорической оппозиции рассматривались функции и методы, составляющие содержание управления, с одной стороны, и формы управленческой деятельности как ее практическое выражение в конкретных действиях органов и других субъектов управления, с другой стороны.Так или иначе, в дальнейших исследованиях терминологическое закрепление форм управления происходило на уровне понимания внешнего выражения практической реализации функций и методов управления, самого управленческого воздействия, конкретных действий, производимых исполнительной властью, официального способа выражения деятельности административного органа. При этом вопрос о формах государственного управления является на сегодняшний день дискуссионным в связи с тем, что до сих пор ни в одном законодательном акте не закреплено общее понятие формы государственного управления. В результате этого приходится ограничиваться только лишь теоретическими наработками, порождающими споры между учеными - представителями как теории государственного управления, так и юридической науки.Так, теория государственного управления определяет формы управленческой деятельности как внешние, постоянно и типизировано фиксируемые выражения (проявления) практической активности государственных органов по формированию и реализации управленческих целей и функций и обеспечению их собственной жизнедеятельности. По формам можно судить о том, что и как делается в государственных органах по осуществлению их компетенции. Теория государственного управления говорит о двух формах государственно-управленческой деятельности: правовых, посредством которых фиксируются управленческие решения и действия, имеющие юридический смысл, и организационных, связанных с осуществлением определенных коллективных либо индивидуальных действий (оперативно-организационных и материально-технических).В юридической науке вопрос о том, что необходимо понимать под формой государственного управления, раскрывается несколько иначе. Вопрос о том, как, с помощью каких средств и в каких формах осуществляется государственное управление, реализуется исполнительная власть, является одним из наиболее важных вопросов всей теории административного права.Современная наука административного права определяет формы государственного управления по-разному. Например, Ю. Н. Старилов отмечает, что форма управления может иметь юридическое содержание, то есть может устанавливаться нормативным правовым актом - такая форма называется правовой; а в некоторых случаях формы управления не устанавливаются нормативно, следовательно, их нельзя относить к числу правовых. Правовая форма управления, по его мнению, это «внешне выраженное и юридически оформленное действие органа управления публичной власти (или должностного лица), осуществляемое в пределах его компетенции и вызывающее определенные правовые последствия». Ю. М. Козлов определяет форму государственного управления как «внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия». Такого мнения придерживается большинство ученых.Недостатком превалирования юридической точки зрения на виды форм государственного управления является то, что неправовые (например, организационные) формы управления значительно обделены вниманием науки. Нет определенной структуры в их познании, несмотря на то что в управленческой деятельности они занимают большое место.Также отметим, что игнорирование неправовых форм порождает значительные проблемы. Так, на использование организационных форм затрачиваются крупные материальные и финансовые ресурсы, но отдача от них нередко очень низка. Также нельзя не сказать, что порой с помощью организационных форм ведется бюрократическая игра вокруг острых общественных проблем. Создается видимость того, что проблемы находятся в поле внимания, их “видят”, по ним “говорят”, тогда, как в действительности они не решаются.Принимая во внимание имеющиеся подходы к определению форм государственного управления как в теории управления, так и в юридических науках, предлагаем определять форму управления как внешне выраженное (оформленное) действие органа государственного управления (должностного лица), которое осуществляется им в рамках закрепленной за ним компетенции для реализации функций государственного управления и достижения целей и основных задач государственного управления.В целом выделяют следующие группы видов форм управления (рисунок 1):Рисунок 1 – Основные группы видов форм управления.Другой подход к классификации форм государственного управления соглашаясь с тем, что все формы государственного управления можно поделить на правовые и неправовые, полагает такую классификацию несколько условной и недостаточной. В рамках данного подхода к определению видов форм управления утверждается, что на самом деле все формы государственного управления по своей сути являются правовыми (рисунок 2).Рисунок 2 – Классификация видов форм управления на основе отнесения всех форм государственного управления к правовымБолее развернутая классификация форм управленческой деятельности , основана на непосредственной связи форм управленческой деятельности непосредственно с действиями органов управления и должностных лиц (рисунок 3):Рисунок 3 – Классификация видов форм управления на основе связи форм управленческой деятельности непосредственно с действиями органов управления и должностных лиц.Наиболее полную классификация форм управленческой деятельности, на наш взгляд, представил Е. Старосьцяк. Он предложил выделять в качестве таковых форм (рисунок 4): Рисунок 4 – Классификация форм государственного управления Е. Старосьцяка.На сегодняшний день в теории государственного управления и административно-правовой науке сложился следующий подход к классификации форм государственного управления (рисунок 5):Рисунок 5 – Классификация форм государственного управления, преобладающая в государственном и муниципальном управлениииМногие авторы уточняют, что первые четыре формы являются правовыми, а две остальные - неправовыми.Наряду с видами форм государственного управления рассмотрим особенности видов форм муниципального управления. Как было рассмотрено в предыдущем пункте курсовой работы, многие авторы включают муниципальное управление в число видов государственного управления, но даже в данных концепциях выделяются отдельные от государственных виды форм муниципального управления. Данная область теории и практики государственного и муниципального управления, в отличие от более чем 5 общепризнанных классификаций видов форм государственного управления содержит единую точку зрения на виды форм муниципального управления, закрепленную в Конституции Российской Федерации, которая указывает, что местное самоуправление осуществляет народ в разнообразных организационных формах. Соединив их воедино, они формируют общую систему местного самоуправления в пределах определенных городских объединений.Выделяют следующие организационные формы (рисунок 6):Рисунок 6 – Классификация форм муниципального управленияВ законе установлено, что органами местного самоуправления являются юридические лица, которые решают вопросы местного значения самостоятельно. Получение и реализация имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени муниципального образования возлагаются лишь на органы местного самоуправления.Из выше сказанного, можно сделать вывод, что муниципальное управление представляет собой деятельность органов местного самоуправления, направленная на управление собственностью, бюджетом, обеспечивающая жизнедеятельность населения и решения других вопросов муниципального образования.Таким образом, в настоящее время нет единой общепринятой классификации видов форм государственного управления. Большинство авторов сходятся в выделении правовых и неправовых форм. Внутри каждой из этих групп выделяются многочисленные виды государственного управления, включая, например, административно-хозяйственный надзор, государственную экспертизу и т.д. В порядке проведения реформ государственного управления перечень видов форм может меняться в большую или меньшую сторону. В тоже время классификация видов форм муниципального управления не содержит двояких толкований и прописана на уровне Конституции Российской Федерации и включает формы непосредственной демократии, территориальное общественное самоуправления, выборные и другие органы местного самоуправления.2.2.Анализ некоторых проблем практической реализации форм государственного и муниципального управления Основной проблемой, с которой сталкивается теория и практика государственного и муниципального управления, как показано нами в первой главе данной курсовой работы, является отсутствие в законодательстве понятия государственного управления. Это в свою очередь вызывает проблему классификации форм государственного управления. Отнесение тех или иных форм государственного управления к правовой или неправовой группе сталкивается с проблемой отграничения понятия государственного управления и исполнительной власти.Ранее вопрос о соотношении государственного управления и исполнительной власти не возникал, ибо государственное управление безоговорочно отождествлялось с исполнительно-распорядительной деятельностью. Сейчас он актуален в силу того, что термин «исполнительно-распорядительная деятельность» утратил свое универсальное значение, исчез из языка нормативно-правовых актов различной юридической силы. Тем не менее сохранилась единая корневая основа - исполнение, которая в равной мере характеризует как исполнительно-распорядительную деятельность, так и деятельность по реализации исполнительной власти. При этом необходимо учитывать, что исполнительная власть - категория политико-правовая, а государственное управление - организационно-правовая. Несмотря на это, право на жизнь имеют обе категории.Анализируя имеющиеся в теории государственного управления и юридической науке высказывания по поводу соотношения этих двух категорий, можно обобщить, что существует три позиции по данному вопросу.Первая заключается в отстаивании того принципиального обстоятельства, что «государственное управление и осуществляющие его государственные органы есть составная часть единого механизма государственной власти» и что «вместо термина «государственное управление» стал употребляться иной - «исполнительная власть», а «органы исполнительной власти по существу являются органами государственного управления». Вместе с тем сторонники этой позиции (А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов) отмечают, что «исполнительная власть не тождественна государственному управлению», а последнее есть «форма практической реализации исполнительной власти в ее собственном смысле».Вторая позиция сводится к замене термина «государственное управление» на термин «управление» либо «организация управления».Третья позиция предполагает радикальный пересмотр содержания понятия «государственное управление» либо даже отказ от него. Некоторые авторы (К. С. Бельский, В. С.