Административно-правовые нормы

Административно-правовое регулирование имеет государственный характер, поэтому исполнение, применение и соблюдение норм административного права гарантируется не только организационными, разъяснительными, стимулирующими средствами, но при необходимости и мерами государственного принуждения. ...

I. Общая характеристика административно-правовых норм. Классификация и реализация административно-правовых норм

1.1. Понятие, особенности и структура административно-правовых норм

Административно-правовая норма – это установленное или санкционированное государством правило поведения, целью которого является регулирование общественных отношений в сфере государственного управления.[9; с. 11]
Нормы административного права имеют традиционную трехэлементную структуру. Они состоят из гипотезы, диспозиции и санкции. Гипотеза содержит условия (юридические факты), при которых данная норма будет действовать. Как правило, в данной отрасли права в качестве юридических фактов выступают правовые акты органов исполнительной власти либо административные правонарушения. Диспозиции содержат правила поведения организационного характера, когда одна сторона обязана выполнить определенные властные предписания, а вторая сторона обладает правом потребовать этого выполнения либо осуществить государственное принуждение. Санкция — это вид и мера юридической ответственности. В качестве санкций за нарушение норм административного права выступают меры административного или дисциплинарного принуждения. [11; с. 25]
Административно-правовые нормы обладают рядом особенностей:
они нацелены на защиту публичных интересов;
для норм административного права характерно наличие нечетко выраженной гипотезы. Государственное управление характеризуется возможностью должностных лиц действовать по усмотрению, в соответствии с принципом целесообразности. Такое положение требует неопределенной гипотезы правовой нормы, которая дает должностному лицу право принимать решение без всяких условий по собственному усмотрению. Так, например, если Президенту РФ для назначения Председателя Правительства РФ нужен юридический факт — согласие Государственной Думы, то для решения об отставке Правительства РФ Президенту не нужны никакие условия (юридические факты). Он принимает решение об отставке Правительства по собственному усмотрению;
среди норм административного права преобладают нормы директивно обязывающего характера. Это обусловлено особенностями метода административно-правового регулирования, которому присуще одностороннее властное волеизъявление. Наиболее оптимальной формой выражения такого метода будут нормы обязывающего и запрещающего характера;
среди санкций норм административного права приоритетное место занимают меры административной ответственности;
для норм административного права характерно расположение одной нормы в различных статьях либо правовых актах. Меры ответственности (санкции) и юридические факты их применения находятся в законодательных актах, а диспозиции правовых норм (правила, за нарушение которых привлекаются к ответственности) содержатся в основном в различных актах управления.

Норма административного права представляет собой первичную клетку, общеобязательное правило поведения, установленное или санкционированное государством в целях регулирования соответствующих общественных отношений. Административно-правовые нормы отражают то общее, что свойственно всем нормам права, и то особенное, что характеризует административное право как самостоятельную отрасль российского права. Большинство учёных считают, что наиболее существенным признаком правовой нормы является её государственно-обязательный характер, как правила поведения, рассчитанного на неоднократное применение.
Сущность правовой нормы как общего правила состоит в том, что оно относится к виду или категории общественных отношений, а не к одному или нескольким единичным отношениям. Нормами административно го права определяются рамки должного поведения органов государственного и муниципального управления, их служащих, граждан, а также организаций (их органов) в сфере исполнительной и распорядительной деятельности Российского государства. Посредством административно-правовых норм указанные субъекты наделяются определёнными полномочиями.

То есть мнение сотрудника полиции о том, что кто-то намерен оказать вооруженное сопротивление, уже является основанием для действия данной нормы, т.е. применения специальных средств.1.3. Реализация административно-правовых нормРеализация административно-правовых норм означает практическое использование содержащихся в них правил поведения в целях регулирования управленческих отношений, т. е. проведения в жизнь содержащихся в них различным образом выраженных волеизъявлений. Известны следующие варианты реализации административно-правовых норм: – соблюдение норм административного права означает пассивное ненарушение указанных норм, т. е. несовершение действий, направленных на нарушение запрета, установленного нормой; – исполнение – точное следование участников регулируемых отношений тем юридическим предписанием, запретам и дозволениям, которые в них содержатся; – использование (осуществление) – выражается в активной реализации норм административного права, при которой субъект по своему усмотрению, желанию использует предоставленные им права. В этом случае реализуются управомочивающие нормы. Например, осуществление гражданами России своих конституционных прав на объединение (ст. 30 Конституции РФ), право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32). Важно отметить, что использование права предполагает выбор самого субъекта административного права. При этом существует значительное различие в реализации прав гражданами и использовании правомочий органами исполнительной власти и их должностными лицами. Использование или неиспользование субъективных прав гражданами является сугубо добровольным делом. Иначе обстоит дело с осуществлением полномочий государственными органами и должностными лицами. Здесь осуществление является не только правом, но и обязанностью этих органов и должностных лиц. – применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов исполнительной власти. Оно практически выражается в издании полномочными органами (должностными лицами) индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных, либо процессуальных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным делам (например, приказ о назначении на должность, призыв на воинскую службу и т. п.). Административно-правовая норма в этом случае реализуется не в результате исполнения той или иной стороной управленческого отношения и, например, какого-либо запрета (переход улицы в неположенном месте), а путём официального юридически-властного решения конкретного административного дела, что относится исключительно к компетенции органов исполнительной власти.С учетом проведенной в предыдущем параграфе классификации административно-правовые нормы имеют определённые пространственные и временные границы, а также могут иметь силу в отношении различного круга лиц. Так, действие их в пространстве предполагает территорию, на которую распространяется их юридическая сила. К этой основной позиции можно добавить, что в некоторых случаях административно-правовые нормы могут действовать в межрегиональном масштабе (например, отраслевые нормы транспортных министерств и ведомств). Возможен их “выход” и за государственные границы Российской Федерации. Это имеет место тогда, когда нормы регламентируют деятельность российских организаций (например, различного рода представительств) и граждан, находящихся в зарубежных странах.Иногда административно-правовые нормы действуют на территории нескольких государств в соответствии с двусторонними или многосторонними соглашениями. Расширение подобной практики стало закономерным для взаимоотношений между суверенными государствами – членами Союза Независимых Государств (СНГ). В пределах Российской Федерации административно-правовые нормы распространяются также и на иностранных граждан. Во времени административно-правовые нормы, как правило, не ограничены сроками действия. Это означает, что они действуют до их официального изменения, либо до их отмены. В ряде случаев возможно установление определённых сроков их действия (например, на определённый срок устанавливается режим чрезвычайного положения). Чтобы определить временные рамки действия нормы, нужно выяснить, когда она начала действовать и когда её действие прекратилось, а для решения вопроса о вступлении нормы в силу следует знать два обстоятельства: 1) дату её вступления в силу; 2) пределы действия после вступления в силу. По общему правилу, федеральный конституционный закон, федеральный закон вступают в силу через 10 дней после официального опубликования, если законодатель не установил иной срок. Нередко в постановлении о вступлении закона в силу оговаривается разное время начала действия разных норм (статей, пунктов), содержащихся в одном законе.Нормы, содержащиеся в актах Президента и Правительства России, вступает в силу по истечению 7 дней после опубликования в Собрании законодательства Российской Федерации, Российской газете, если не установлен иной срок. Нормативные акты федеральных министерств и ведомств, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат официальному опубликованию в Российской газете, если иное не предусмотрено законодательством. Они вступают в силу со дня после опубликования (акты, расширяющие права, и ранее). Акты иных органов исполнительной власти, по общему правилу, вступают в силу немедленно, если не назван иной срок. Таким образом, нормы административного права начинают действовать на основе общего правила (через 10, 7, дней после опубликования, немедленно) или со специально названного срока[6; с. 34]. Методы исследования административного права отличается от методов административно-правового регулирования. Изучение административно- правовой теории происходит в процессе толкования норм административного права. Толкование представляет собой процесс выяснения содержания нормы, её целей применительно к конкретной ситуации и её связей с иными правовыми нормами. Необходимость толкования норм административного права объясняется тем, что они выражаются в виде письменного текста, состоят из слов и предложений, а они, как правило, далеко не всегда имеют однозначный смысл. Кроме того, в нормативных правовых актах нередко используется специальные малоизвестные термины, и возникает необходимость их разъяснения. Встречаются случаи, когда законодательные формулировки имеют двусмысленное звучание, в связи с чем также требуется их разъяснение. Наконец, толкование вызывается тем, что законодатель нередко в нормативных актах употребляет выражение “и т. д.”, “и т. п.”, “иные”, “другие”. Среди способов толкования – совокупности приёмов и средств, позволяющих уяснить смысл и содержание нормы права и выраженной в ней воли законодателя, – выделяют следующие виды: – грамматический способ – основанный на грамматическом (т. е. с использованием правил синтаксиса, морфологии, правописания, словоупотребления и т. п.) анализе текста правовых норм; – логический способ толкования – это толкование правовых норм, основанное на логических приёмах мышления. В данном случае анализируется не значение отдельных слов, как, например, при грамматическом толковании, а понятия, которые они выражают. Так, например, во всех статьях КоАП РФ указывается, что наказываются какие-то административные правонарушения. Однако наказывается не деяние, а человек, его совершивший; – систематический способ толкования – это толкование правовых норм, основанные на анализе их взаимодействия и положения в нормативном акте, в институте или отрасли административного права; – исторический (историко-политический) способ толкования – это толкование правовых норм, основанное на учёте конкретно-исторических условий, в которых принималась та или иная норма права. Смысл исторического способа сводится к выяснению социально-политической ситуации, в которой принималась данная норма, определению основных целей и намерений законодателя. Наибольшее практическое значение при историческом толковании имеет сравнительный приём. Его использование особенно велико на первых этапах применения нового законодательства. Оно даёт возможность интерпретатору более четко выявить различия между старой и новой административно-правовыми нормами. Сравнение формулировок принятого акта и его проекта позволяет показать, в каком направлении двигалась мысль законодателя. – телеологический (целевой) способ толкования – заключается в установлении целей принятия нормы права. Цель – это результат, который достигается действием нормы права; – специально-юридический способ толкования – заключается в уяснении смысла специальных юридических понятий, категорий, конструкций на основе профессиональных знаний юридической науки и законодательной техники. Важное, значение при этом состоит в уяснении оценочных понятий (терминов) относительно неопределённых по своему содержанию. Оценочные термины типа “лицо с явными признаками инвалидности”, “нападение опасное для жизни гражданина”, “лица начальствующего состава” и т. п. истолковываются на основе их “привязки” к конкретным ситуациям. 2. Источники административного права и проблема систематизации административно-правовых актов2.1. Понятие и виды источников административного праваИсточники административного права – это внешние формы выражения его правовых норм. Источник административного права представляет собой совокупность юридических средств закрепления норм административного права, позволяющих адресатам этих норм пользоваться их предписаниями, в том числе и знакомиться с их реальным содержанием. К числу источников административного права относятся:1. Конституция Российской Федерации 1993 года. Многие из содержащихся в ней общих норм имеют административно-правовую направленность. Это, например, конституционные нормы, определяющие основы формирования и деятельности органов исполнительной власти (ст. 17, 110-117), разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами субъектов Федерации (ст. 71-73), закрепляющие основные права и свободы граждан в сфере государственного управления (ст. 22, 24-25, 27, 30-35) и т. п. Ряд такого рода норм вытекает непосредственно из содержания Федеративного договора.2. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Данный вид актов включается в систему источников административного права в соответствии с положениями, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы. Если международным договорам Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренных законом, то применяются правила международного договора. Примерами международных договоров, содержащих нормы административного права, являются Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и его уничтожения (Париж, 13 января 1993 г.), Договор между Российской Федерацией и Федеративной республикой Бразилией, ратифицированный Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 99-ФЗ2, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Мексиканских Соединенных штатов о сотрудничестве в области культуры, образования и спорта (Мехико, 20 мая 1996 г. 3. Административно-правовые нормы содержатся в законодательных актах (федеральные конституционные, федеральные, основы законодательства, действующие законы РФ и РСФСР, СССР, а также законы субъектов Российской Федерации). В качестве примеров могут быть названы: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКС “О Правительстве Российской Федерации”; Федеральный закон от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ “Об обороне” и др.В настоящее время законодательная форма источников права значительно расширяется. Это связано с тем, что в соответствии с Конституцией РФ (ст. 5, 76) законодательные акты принимаются не только на федеральном и республиканском уровнях, как это было раньше, но и представительными органами государственной власти всех субъектов Федерации (края, области, автономной области, автономного округа, городов федерального значения). 4. Источником административного права являются нормативные указы Президента Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ), а также утверждаемые его указами положения. Указы Президента РФ занимают особое место в системе нормативно-правовых актов, так как имеют промежуточный статус между системами законодательного и подзаконного уровня правового регулирования. В то же время следует понять, что нормы указа Президента РФ не могут носить ограничительного характера по отношению и гарантированным законодательством Российской Федерации правам и свободам. Как Глава государства Президента РФ издаёт ключевой акт системы государственного управления – указ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти. Указами Президента РФ утверждаются также положения об отдельных федеральных органах исполнительной власти находящихся в непосредственном ведении Президента РФ. 5. К числу источников административного права относятся нормативные постановления Правительства Российской Федерации (ст. 115 Конституции РФ). Правительство также утверждает различного рода нормативные акты типа правил или положений, являющихся источниками административного права. Так постановлениями Правительства РФ утверждены многочисленные инструкции, правила, разъяснения, рекомендации, уставы, порядки и т. д., в том числе и многие положения о федеральных органах исполнительной власти.Постановления Правительства РФ в соответствии со ст. 115 Конституции РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации. Однако в случае их противоречия Конституции РФ, Федеральным законам и указам Президента РФ они могут отменяться Президентом РФ. 6. Нормативные акты федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Основным видом нормативного акта принимаемого на уровне федеральных органов исполнительной власти является приказ. Кроме того, ими могут быть принимаемые в качестве самостоятельного нормативного акта положения или инструкции. 7. Законодательные и иные нормативные акты представительных и исполнительных органов в субъектах РФ. – конституции республик, уставы краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, а также акты, издаваемые органами власти и государственного управления.8. Источниками административного права является также некоторые нормативно-правовые акты исполнительных органов местного самоуправления, так как в соответствии с ч. 2 ст.