Гражданско-правовое положение автономного учреждения

От большинства других актов гражданского законодательства Российской Федерации Закон «Об автономных учреждениях» отличается методом правового регулирования - в нем преобладают императивные нормы, однозначно определяющие порядок осуществления тех или иных действий, конкретные права и обязанности лиц, их совершающих, правила об ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение юридических обязанностей.
На отлично, Ростов-на-Дону,2011 ...

Содержание

ВВЕДЕНИЕ 3
Глава 1. Понятие и признаки учреждения как юридического лица 6
§ 1. Понятие учреждения как юридического лица. Виды учреждений 6
§ 2. Бюджетное и автономное учреждения: сравнительная характеристика 18
§ 3. Органы управления автономного учреждения 29
Глава 2. Правовой режим имущества автономного учреждения 39
§ 1. Право оперативного управления в доктрине отечественного гражданского права 39
§ 2. Особенности правового режима имущества автономного учреждения 49
Глава 3. Особенности гражданско-правовой ответственности автономного учреждения по своим обязательствам 60
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 69
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 73

ВВЕДЕНИЕ

Современная государственная политика предполагает структурную перестройку системы организаций социальной сферы, разработку и внедрение механизмов их финансирования на условиях государственно-частного партнерства.
Социальная функция государства в таких сферах, как образование, здравоохранение, наука, культура, реализуется государственными (муниципальными) учреждениями. С целью институциональной перестройки этих учреждений 3 ноября 2006 года был принят Федеральный закон "Об автономных учреждениях", в который уже дважды вносились изменения. В соответствии с данным законом были внесены существенные изменения и в Гражданский кодекс РФ. Суть указанных изменений состоит в том, что наряду с существующей ранее конструкцией учреждения (как бюджетного учреждения), вводится новый тип учреж дения – автономное, гражданско-правовое положение которого отличается рядом особенностей.
От большинства других актов гражданского законодательства Российской Федерации Закон «Об автономных учреждениях» отличается методом правового регулирования - в нем преобладают императивные нормы, однозначно определяющие порядок осуществления тех или иных действий, конкретные права и обязанности лиц, их совершающих, правила об ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение юридических обязанностей. Возможность выбора вариантов правомерных действий для участников соответствующих правоотношений сведена к минимуму - диспозитивные правовые нормы в Законе используются крайне редко .
Принятый Закон дает следующее понятие автономного учреждения: это некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта (ст. 2 Закона об автономных учреждениях).
Появление этой организационно-правовой формы в основном объясняется бюджетными интересами: нежеланием государства и других публичных собственников нести субсидиарную имущественную ответственность по долгам своих учреждений, а также их желанием по возможности значительно сократить бюджетное финансирование последних путем законодательно признанного прямого отказа от полного бюджетного финансирования их деятельности .
В связи с принятием нового закона на практике возникает множество вопросов, связанных с созданием и дальнейшим функционированием нового типа учреждений в социальной сфере. Действующая правовая база является новой, и практика ее применения только складывается в настоящее время.
Все вышеизложенное, безусловно, свидетельствует об актуальности выбора данной темы для дипломного исследования.
Вопросы правового статуса учреждения как юридического лица достаточно глубоко исследованы в научной литературе. В советский период статус учреждения рассматривался такими авторами, как Н.С. Барабашева, С.Н. Братусь, А.В. Венедиктов, Д.М. Генкин, Н.Д. Егоров, М.И. Кулагин, Я.Ф. Миколенко, В.П. Шкредов и другие. Однако указанные авторы исследовали статус государственного вуза с административно-правовых позиций. В современный период можно отметить, что по данной проблеме существуют работы таких авторов, как Барабанова С.В., Батяев А.А., Богданов Е.В., Кванина В.В., Королева Т.В., Куров С.В., Максимец Л.Г., Суровцова М.Н., Суханова Е.А., Сырых В.М., Тихомиров М.Ю. и др. Однако, правовое положение нового типа учреждения – автономного – еще недостаточно разработано в правовой науке, поскольку данный правовой институт является новым для российского гражданского права.
Основная цель данного дипломного исследования – посредством теоретического осмысления действующего законодательства, практики его применения, научной литературы по теме выявить особенности гражданско-правового положения автономного учреждения.
Для достижения поставленной цели необходимо выполнить следующие задачи:
- определить место автономного учреждения в системе юридических лиц;
- провести сравнительный анализ двух типов учреждения – бюджетного и автономного;
- исследовать вопрос целесообразности преобразования образовательных учреждений в автономные;
- выявить особенности, содержание и проблемы в правовом регулировании статуса нового типа учреждения;
- выявить особенности правового режима имущества автономного учреждения и системы его органов управления;
- проанализировать механизм гражданско-правовой ответственности автономного учреждения по своим обязательствам.
Нормативную основу дипломного сочинения составляют Конституция РФ, федеральное законодательство в сфере гражданского права, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, посвященные правовому статусу учреждения как юридического лица.
Дипломная работа состоит из ведения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

В состав наблюдательного совета может входить до 1/3 представителей работников АУ, свыше 1/3 должны составлять представители государственных органов и органов местного самоуправления. Таким образом, может получиться, что фактически в наблюдательном совете любого образовательного учреждения, независимо от ведомственной подчиненности и формы собственности, будут представлены местные чиновники различного ранга. Рассматривая органы управления бюджетным образовательным учреждением на примере вуза, можно отметить следующее. Как правило, бюджетный вуз имеет трехзвенную систему органов. Во-первых, общее руководство государственным или муниципальным высшим учебным заведением осуществляет выборный представительный орган – ученый совет, в состав которого входят ректор (председатель ученого совета),проректоры, а также президент, если такая должность предусмотрена уставом. Другие члены ученого совета избираются общим собранием (конференцией) тайным голосованием. Состав, полномочия, порядок выборов и деятельности ученого совета определяются уставом вуза. Во-вторых, уставом вуза может быть предусмотрено создание попечительских советов. В-третьих, непосредственное управление высшим учебным заведением осуществляется ректором (п. 1, 2 ст. 12 Закона о высшем и послевузовском профессиональном образовании). Система органов автономного образовательного учреждения намного сложнее. Фактически в автономном образовательном учреждении должны быть следующие органы. Во-первых, учредитель, который формально не является органом автономного учреждения, но в лице соответствующего органа государственной власти или местного самоуправления, в действительности осуществляет полномочия высшего органа учреждения. Во-вторых, наблюдательный совет автономного учреждения. В-третьих, иные органы, предусмотренные федеральными законами и уставом автономного учреждения: общее собрание (конференция) работников, ученый совет, попечительский совет и др. В-четвертых, руководитель автономного учреждения, который без доверенности действует от его имени.Положениями о порядке одобрения крупных сделок хозяйственная самостоятельность руководителя автономного учреждения весьма существенно ограничивается, что является не оправданным ни экономически, ни юридически. Согласно п. 3 ст. 15 Закона об автономных учреждениях руководитель автономного образовательного учреждения несет перед автономным учреждением ответственность в размере убытков, причиненных автономному учреждению в результате совершения крупной сделки с нарушением требований, установленных данным законом, независимо от того, была ли эта сделка признана недействительной. При этом ошибка руководителя в оценке стоимости сделки и даже последующее получение согласия наблюдательного совета не избавляют его от ответственности за убытки. В рыночных условиях требуется известная оперативность в принятии решений, а права руководителя в отношении распоряжения недвижимым и особо ценным движимым имуществом и так ограничены. А при достаточно высокой балансовой стоимости имущества, которым может обладать, но которым не вправе самостоятельно распоряжаться автономное учреждение, крайне затруднительно определить оптимальную величину крупной сделки, т. е. соотношение цены сделки с балансовой стоимостью активов автономного учреждения. В результате установление обязательного предварительного одобрения крупной сделки наблюдательным советом может вообще парализовать ее совершение, поскольку не исключена ситуация, когда наблюдательный совет по каким-либо техническим или организационным причинам не сможет принять решение об одобрении сделки, объективно необходимой для продолжения деятельности автономного учреждения. В литературе высказывается мнение о том, что предлагаемая организационно-правовая форма – автономное учреждение - не может сделать вузы полноправными участниками рыночных отношений, но в значительной степени ограничивает важнейшие компоненты, обусловливающие статус вуза в России: академические традиции и вузовское самоуправление. Многие вопросы, ранее относившиеся к компетенции Ученого совета вуза, согласно новому закону теперь должны обсуждаться и согласовываться с наблюдательным советом. Таким образом, с точки зрения порядка управления конструкция автономного учреждения оказывается для вузов менее удачной, нежели конструкция бюджетного учреждения. Между тем, Федеральный закон N 18-ФЗ от 10 февраля 2009 года "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам деятельности федеральных университетов" содержит положение, согласно которому финансовое обеспечение деятельности федеральных университетов осуществляется в порядке, установленном для автономных учреждений. То есть, здесь заложено императивное положение о том, что новый тип российских вузов – федеральные университеты – могут быть только автономными учреждениями.Что же касается образовательных учреждений других уровней образования, например, детских садов, то для них подобная структура управления является заведомо обременительной и, на наш взгляд, непреемлемой.Глава 2. Правовой режим имущества автономного учреждения§ 1. Право оперативного управления в доктрине отечественного гражданского праваСогласно п.1 ст.48 ГК РФ одним из признаков юридического лица является имущественная обособленность. Большинство юридических лиц могут иметь имущество на праве собственности. Исключением являются только государственные и муниципальные унитарные предприятия, которые обладают имуществом только на праве хозяйственного ведения, а также казенные предприятия и учреждения, которым имущество принадлежит на праве оперативного управления. Основной особенностью права хозяйственного ведения и права оперативного управления является то, что данные вещные права предоставляют их носителям правовую возможность обособлять в качестве собственного имущества имущество, принадлежащее на праве собственности другому лицу. Право хозяйственного ведения и право оперативного управления являются производными, зависимыми от прав собственника. Характер деятельности субъектов прав хозяйственного ведения и оперативного управления предопределяет различия в объеме правомочий, которые их обладатели получают от собственника на закрепленное за ними имущество. Право оперативного управления имуществом собственника неизвестно зарубежному законодательству. Так, Германское гражданское уложение (параграф 80 книги 1) наделяет учреждение, в том числе образовательное, правом собственности на имущество, переданное ему учредителем. Французский кодекс образования (ст. L. 421-17) предусматривает передачу образовательным учреждениям имущества в распоряжение, которое при отсутствии уведомления публичного юридического лица, предоставляющего в распоряжению образовательному учреждению движимое имущество, о том, что это публичное юридическое лицо намерено сохранить право собственности на это имущество за собой, трансформируется в право собственности. Согласно Австрийскому Федеральному закону «Об организации университетов и обучении в университетах» (параграф 118) университеты используют объекты Федерального общества недвижимости и другую собственность на праве аренды. Впервые категория оперативного управления получила разработку в работе А.В. Венедиктова «Государственная социалистическая собственность». А.В. Венедиктов указывал, что «управление государственной социалистической собственностью может осуществляться социалистическим госорганом либо в порядке общего руководства, либо… в порядке непосредственного оперативного управления (управление, осуществляемое самими государственными предприятиями)». По мнению А.В. Венедиктова, право оперативного управления – это особое проявление права государственной собственности на определенном участке деятельности государства. Данное право, таким образом, являлось производным от права государственной собственности. Законодательное закрепление этой правовой конструкции впервые нашло отражение в ст.21 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. и в ст. 94 ГК РСФСР 1964г., в которой закреплялось: «государство является единым собственником всего государственного имущества. Государственное имущество, закрепленное за государственными организациями, состоит в оперативном управлении этих организаций, осуществляющих в пределах, установленных законом, в соответствии с целями их деятельности и назначением имущества, права владения, пользования и распоряжения имуществом». Указанные правовые акты не относили право оперативного управления к числу вещных прав. Нормы о праве оперативного управления входили в состав института права собственности. В условиях социалистической экономики на праве оперативного управления имущество закреплялось за всеми предприятиями, учреждениями и иными организациями. Советскими юристами высказывались различные мнения относительно юридической природы права оперативного управления. Так, согласно одной из точек зрения, оперативное управление имуществом, закрепленным за предприятиями и организациями, являлось объектом регулирования не только гражданского, но и административного и трудового права. Таким образом, автор рассматривал институт оперативного управления в качестве комплексного. Ю.К. Толстой рассматривает право оперативного управления как соединение административных и гражданско-правовых правомочий. Также существовала точка зрения, что право оперативного управления является универсальной правовой формой, опосредующей имущественную самостоятельность различных звеньев народного хозяйства, не являющихся собственниками закрепленного за ними имущества, в сфере осуществления хозяйственной деятельности и руководства ею. В советский период именно государство решало основные вопросы пользования и распоряжения имуществом, находящимся в оперативном управлении, и само оперативное управление было средством удовлетворения интересов собственника-государства, вторичным правом по отношению к праву собственности государства. В 1981 году право оперативного управления было распространено и на другие (кроме государственной) виды собственности – межколхозную, государственно-колхозную, собственность иных государственно-кооперативных организаций (была добавлена ст. 26(1) в Основы гражданского законодательства СССР 1961г.). Согласно указанной статье Основ 1961г., права владения и распоряжения имуществом, находящимся в оперативном управлении, должны были осуществляться в соответствии с целями деятельности, плановыми заданиями, назначением имущества. В период перехода к рынку встал вопрос о необходимости дальнейшего использования категории права оперативного управления. Закон СССР «О государственном предприятии (объединении)» от 30 июня 1987 года говорит о правомочиях предприятий по владению, пользованию и распоряжению их имуществом, не упоминая о нахождении этого имущества в оперативном управлении. А в силу п.3 ст.2 вышеуказанного закона трудовой коллектив предприятия мог самостоятельно решать все вопросы производственного и социального развития. Таким образом, из текста закона было вообще неясно, на каком праве принадлежит предприятию закрепленное за ним имущество.Закон РСФСР «О собственности в РСФСР» от 24 декабря 1990г. в ст.5 «Вещные права» выделил право полного хозяйственного ведения государственных предприятий и право оперативного управления учреждений. В Законе о собственности в числе вещных прав было не названо само право собственности. Можно предположить, что статья была посвящена ограниченным вещным правам, что не было отражено в её названии Количество субъектов гражданского оборота, имущество которых обособлено на праве оперативного управления, существенно сократилось с принятием Закона о собственности – теперь к ним относились только государственные и иные учреждения, финансируемые собственником. Таким образом, субъектами права оперативного управления могли быть не только государственные учреждения, но и учреждения, образованные иными собственниками. А в «Основах законодательства Российской Федерации о культуре» от 9 октября 1992г. было указано, что учреждения культуры могут обладать имуществом не только на праве оперативного управления, но и на праве хозяйственного ведения и собственности. Нормы о праве оперативного управления, аналогичные нормам Закона «О собственности в РСФСР» были закреплены и в ст. 48 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 года. Закон РСФСР от 25.12.1990г. «О предприятиях и предпринимательской деятельности» в статье 6, посвященной государственным предприятиям, указал, что имущество передается в хозяйственное ведение предприятию в лице трудового коллектива. О государственных предприятиях, имущество которых закреплено за ними на праве оперативного управления, в Законе не упоминалось. Свое дальнейшее развитие конструкция права оперативного управления получила в ч.1 Гражданского кодекса РФ от 21 октября 1994г. ГК РФ делит вещные права на две группы: право собственности (ст. 209 ГК РФ) и вещные права лиц, не являющихся собственниками (ст.216 ГК РФ), или, как их называют некоторые цивилисты, «ограниченные вещные права». К числу последних относится и право оперативного управления. Исследуем место права оперативного управления в системе вещных прав. П.1 ст. 216 ГК РФ закрепляет примерный перечень вещных прав. В статье 216 ГК РФ отражены основные признаки вещных прав: абсолютный характер их защиты (управомоченному лицу противостоит неопределенный круг субъектов, обязанных воздерживаться от нарушения его прав); вещные права обладают правом следования, то есть продолжают обременять вещь даже в случае смены ее собственника (п.3 ст.216 ГК РФ). Особую группу вещных прав составляют право собственности, право хозяйственного ведения и право оперативного управления. Особенность этих прав состоит в том, что только они могут служить имущественно-правовой основой для создания и существования субъектов гражданских правоотношений. Согласно ГК РФ, только эти права могут служить способами обособления имущества юридического лица. Специфика права оперативного управления и права хозяйственного ведения («ограниченных», вторичных по отношению к праву собственности вещных прав) по сравнению с правом собственности состоит в том, что указанные права являются правами на чужую вещь, принадлежащую на праве собственности другому лицу; они предоставляют правообладателям меньший объем правомочий по сравнению с правомочиями собственника (в первую очередь, это касается правомочия распоряжения. Таким образом, право оперативного управления – это особый вид ограниченных вещных прав, и оно служит основой деятельности учреждений. Н.В. Козлова относит право оперативного управления к числу так называемых корпоративных прав, особенностью которых является то, что их участники находятся в равном юридическом положении и при этом одна сторона подчиняется другой стороне. Представляется, однако, что право на участие в управлении юридическим лицом в данном случае является самостоятельным правом, не входящим в состав права оперативного управления (оно не названо в ст. 296 ГК), которое является, на наш взгляд, вещным правом, несмотря на его ограниченный характер. По нашему мнению, наличие учредительных полномочий у собственника не влияет на абсолютный характер права оперативного управления. Если исходить из того, что под абсолютным правоотношением в гражданском праве понимается правоотношение, в котором определена только управомоченная сторона, которой противостоит неопределенный круг обязанных лиц, а под относительным – правоотношение, в котором персонально определен состав как управомоченных, так и обязанных лиц, а также их права и обязанности по отношению друг к другу, то право оперативного управления, очевидно, относится к первой группе, так как круг обязанных лиц здесь персонально не определен. Право оперативного управления защищается виндикационными и негаторными исками от всех третьих лиц, в том числе собственника имущества (ст. 305 ГК РФ). Здесь можно привести следующий пример из судебной практики. Ярославский институт повышения квалификации руководящих работников и специалистов химической и нефтехимической промышленности (далее - Институт) обратился в Арбитражный суд Ярославской области с иском к управлению Департамента налоговой полиции РФ по Ярославской области с требованием освободить спорное нежилое помещение. Распоряжением Правительства РФ от 20.05.1994г. №709-р указанное помещение было передано в оперативное управление Институту, подтверждением чему является договор между Госкомимуществом РФ (на которое на тот момент были возложены функции по передаче в оперативное управление юридических лиц федерального имущества, а также контроль за его сохранностью и использованием по назначению). Позже комитетом по управлению государственным имуществом Ярославской области во исполнение распоряжения Госкомимущества РФ об обеспечении размещения управления Департамента налоговой полиции по Ярославской области за счет не используемых по назначению объектов федеральной собственности издано распоряжение о передаче спорных помещений Департаменту и оформлен с ним договор аренды. Однако доказательства использования спорного имущества не по назначению в деле отсутствовали. Иск Института был удовлетворен.С другой стороны, права субъекта оперативного управления в отношении закрепленного за ним имущества, являются одновременно и обязанностями. Таким образом, несмотря на то, что Гражданским кодексом право оперативного управления отнесено к числу вещных прав, оно обладает признаками не только абсолютности, но и относительности, присущей обязательственным правоотношениям. На это обращается внимание в литературе. Но, следует отметить, что ГК РФ не установлена обязанность заключения договоров о передаче имущества в оперативное управление. Но, тем не менее, Р.Н. Любимова полагает, что отсутствие в ГК РФ указания о возможности заключения с юридическим лицом договора о передаче ему имущества на праве хозяйственного ведения или оперативного управления не лишает собственника права заключить с предприятием такой договор, несмотря на то, что изменять постановления закона о праве хозяйственного ведения или оперативного управления такой договор не может. Представляется верным мнение Е.А. Суханова, согласно которому участники гражданских правоотношений не вправе расширять или сужать содержание конкретных вещных прав. А поскольку договор о передаче имущества в оперативное управление не может изменить содержание этого права и порядок его осуществления, необходимость заключения такого договора может быть поставлена под сомнение. Право оперативного управления согласно ГК РФ возникает согласно закону, а не договору (ст. 296 ГК РФ). Согласно п.1 ст.299 ГК РФ право оперативного управления на имущество собственника возникает у учреждения с момента передачи этого имущества, если иное не установлено законом, другими правовыми актами или решением собственника. По действующему законодательству субъектами права оперативного управления могут быть только учреждения и казенные предприятия. Объектом этого права является имущество. Ст. 296 ГК РФ устанавливает, что казенное предприятие, а также учреждение в отношении закрепленного за ними имущества осуществляет в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им. Таким образом, содержание права оперативного управления составляют правомочия владения, пользования и распоряжения. Такие же правомочия имеет и собственник. Однако здесь есть существенные отличия. Правомочия, составляющие право оперативного управления, в отличие от аналогичных правомочий, составляющих право собственности, носят целевой характер, обусловленный выполняемыми учреждением (казенным предприятием) функциями, а также заданиями собственника, основанными на законе.