Особенности государственного управления в городе федерального значения-Севастополе

Цель работы – анализ особенностей государственного управления в городе федерального значения – Севастополе.
Задачи работы:
1. Изучить теоретические основы государственного управления в городах федерального значения.
2. Проанализировать особенности государственного управления в городе федерального значения-Севастополь.
3. Выявить проблемы и перспективы развития государственного управления в Севастополе.
...

Город федерального значения - это один из видов субъектов Российской Федерации, который обладает особой структурой местного самоуправления.
В таких субъектах часть полномочий отдана органам государственной власти. Статус городов федерального значения определяется их особым политическим, экономическим и военно-стратегическим положением. Эти субъекты равноправны с другими субъектами Российской Федерации.
Как и любой другой субъект они имеют свое законодательство, и не имеют своей конституции. Их правовой статус определяется уставом, который принимается представительным органом, в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Устав закрепляет основные положения города. Является основным законом, высшим законодательным актом субъекта Российской Федерации как города федерального значения.В соответствии с уставом они также вправе создавать свои уставные суда.
В настоящий момент по Основному закону нашей страны статус города федерального значения имеют три города: Москва, Санкт-Петербург и Севастополь . Они являются не только отдельными субъектами Федерации, но и городами, которые имеют свою особую форму устройства местного самоуправления. В соответствии с федеральным законом Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в соответствии с уставами этих городов осуществляется на внутригородских территориях, которые являются самостоятельной организационной формой.Республика Крым предоставляет существенные перспективы для развития экономики нашей страны. Помимо возможных преимуществ существует и ряд опасностей, как для развития экономики страны, так и всего региона в целом.
Опасности главным образом сосредоточены на последствиях влияния иностранных санкций, возможности которых до конца не исчерпаны и которые, скорее всего, в ближайшей и среднесрочной перспективе дадут о себе знать. Санкции в основном сосредоточены не столько на прямых потерях, которые могут возникнуть у ряда чиновников, объявленных персонами нон-грата и у которых заблокированы авуары за границей. Главная опасность - это прекращение потенциального сотрудничества в перспективных отраслях со странами, в основном, конечно, с Европейским союзом. Потенциальное сотрудничество возможно, например, со странами Северной Европы (Швеция, Норвегия) по поводу разработок и инвестиций в сфере деревообработки, с Францией в отношениях военного сотрудничества, странами Средиземноморского бассейна в сфере туристического бизнеса и т.д.
Потенциал развития невероятно большой, и не хотелось бы предполагать, что он не будет реализован в связи с возможными санкциями Запада, хотя пока все движется именно в данном направлении. Но главное, что осознает и Россия, и Европейский союз, что при введении санкций пострадают обе стороны во многом в равной степени, поэтому санкции не выгодны ни Российской Федерации, ни странам Европы.

Тематика государственного управления в переходный период на сегодняшний день является весьма актуальной, подтверждением чему служат произошедшие события прошлого года. Речь идет о событиях, когда в результате, так называемой «Крымской весны», на основании результатов всенародного регионального референдума, среди населения Крымского полуострова, а также политической воли главы российского государства и российских парламентариев, в состав России вошли новые субъекты, в рамках границ которых, был образован Крымский федеральный округ (Далее: КФО), объединивший в себе - Республику Крым и город федерального значения Севастополь.
Переходный период характеризуется временными рамками, а именно с 18 марта 2014 г. по 1 января 2015 года (по некоторым отраслям и институтам вплоть до 1 января 2017 года) , в течение которого происходит переориентация общественных отношений, в том числе правовой, экономической, социальной, культурной, военной и иной составляющей последних, в результате их интеграции в новую для них составляющую - систему общественных отношений, имеющих место быть на территории Российской Федерации.

1.3. Правовое регулирование на уровне местного самоуправленияЕсли рассматривать проблемы местного самоуправления, то можно выделить проблему, при которой население, проживающее в городах федерального значения - субъектов РФ практически не может оказывать воздействия на принятие решений органами местного самоуправления, потому что по законодательству регулирование местного самоуправления в этих городах регулируется городскими властями или региональными властями. К примеру, сложившаяся в г. Москва местная власть регулируется таким образом, что есть районное собрание депутатов, муниципалитет и районная управа, возглавляемая главой управы, который назначается сверху. Вряд ли это способствует развитию и совершенствованию задач городского управления. Это только путает систему управления, создаетвидимость регулирования местных вопросов, население не только не может воспользоваться данными ей возможностями на местное самоуправление, но и зачастую не понимает, кто за что отвечает и куда по какому поводу нужно обратиться за решением вопросов, проблем местного значения. Города и поселки, которые подчинены Москве, вообще лишены статуса самостоятельного муниципального образования. Например, город Зеленоград разделен на 5 муниципальных образований.На наш взгляд, чтобы разрешить эту проблему, нужно сформировать два уровня системы местного самоуправления. На первом уровне будут так называемые муниципальные округа. На втором уровне будут муниципальные районы, которые будут соединять два и более муниципальных округа или они будут осуществляться в границах городских округов, которые не будут входить в состав муниципальных районов, и не будут включать в свой состав муниципальные округа.Также если рассматривать законы о местном самоуправлении в городах федерального значения, то можно выявить такую проблему как: неготовность органов местного самоуправления перераспределить, то есть децентрализировать власть. При отсутствии децентрализации власти присутствует риск того, что эти изменения, которые будут происходить в городах федерального значения, будут осуществляться под управлением каких-либо лоббистских структур без учета мнения местного населения, а иногда и вопреки его интересам. В таких условиях децентрализация является необходимым условием создания сбалансированной системы управления, образуя противовес бюрократическим тенденциям в городском управлении. Также можно сказать, что децентрализация создаст более выгодные подходящие условия для проведения государством законодательных и экономических мер для поощрения конкуренции. Конкуренция, в свою очередь, между муниципалитетами будет способствовать тому, чтобы переходить к более эффективным мерам регулирования местного самоуправления. В связи с этим, можно сделать вывод о том, что централизация власти на общегородском уровне будет ограничивать возможности исполнения механизмов самоуправления. Но в то же время муниципальная власть в городском управлении будет являться, своего рода, механизмом сдержек и противовесов, без которого тенденции монополизации и бюрократизации будут порождать социальные и экономические издержки.Если затрагивать финансовую сферу проблем городов федерального значения, то выделяется проблема зависимости от региона при решении своих финансовых вопросов.Из этого положения можно выйти, если конкретно разделить компетенцию и порядок их субсидирования. Первое, что можно сделать, это рационально устранить из компетенции органов местного самоуправления те полномочия, которые установлены в федеральном или региональном управлении, т.е. эти полномочия должны быть делегированными (например, выплата заработной платы преподавателям, а также различных пособий). Второе, что можно было бы сделать, это исключить из закона нормы, где прописано, что субсидирование «собственных» и «делегированных» полномочий (в отношении как поступлений, так и расходов) устанавливалось в бюджете отдельно. Также нужно, чтобы доходы, которые предназначались для субсидирования «делегированных» полномочий не зачислялись бы в бюджет муниципального образования, а переводились на счет казны местного муниципалитета. Распоряжаться этими доходами должен глава местной администрации, который должен работать под управлением местного представительного органа и администрации субъекта Федерации.На сегодняшний день многие положения, касающиеся проблем организации местного самоуправления в городах федерального значения отрегулированы нормами закона недостаточно. Это все говорит о том, что назрела серьезная реформа в области местного самоуправления.Местное самоуправление максимально приближено к населению, является первичной ячейкой организации публичной власти, поэтому сбои и недостатки в работе органов местного самоуправления негативно отражаются на всем обществе, а следовательно на всем государстве в целом.Современные ученые, занимающиеся проблемами местного самоуправления говорят о необходимости создания, принятия нового Федерального закона «Об организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах Федерального значения». Этот Закон должен закрепить все те проблемные вопросы, которые возникают в работе местных органов. Все это в совокупности даст шанс более эффективно и результативно совершенствоваться местному самоуправлению в городах федерального значения. Также это позволит завоевать авторитет местной власти перед населением.Формирование внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения результативен и эффективен по следующим причинам: 1) исключается какая-либо подмена функций, задач и полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти; 2) общий орган местного самоуправления не может решить все проблемы, задачи, которые существуют на локальном уровне, т.е. можно сказать, что сама идея местной власти, самостоятельности населения в решении и урегулировании местных задач оказывается не эффективной.ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ГОРОДЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ-СЕВАСТОПОЛЬ2.1. Характеристика государственного управления в СевастополеПосле принятия Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. №6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» в повседневной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления региона объективно возникло множество вопросов так называемого переходного периода. И одним из них в Севастополе стал вопрос об оптимизации административного законодательства.Пунктом «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установлено, что административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ.Законодательным Собранием города Севастополя 18.06.2014г. был принят Закон города Севастополя № 31-3C «Об административных правонарушениях» (далее - Закон города Севастополя № 31-ЗС).Закон устанавливал, наряду с КоАП РФ, виды административных правонарушений и виды административных наказаний за деяния, совершенные на территории города Севастополя. Как и должно быть, согласно российскому законодательству, было установлено, что за совершение административных правонарушений в качестве наказаний могут применяться только предупреждение и административный штраф.В Особенной части Закона предусматривались конкретные правонарушения: посягающие на общественный порядок, на здоровье и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, на институты государственной власти и местного самоуправления; в области охраны собственности; на транспорте; в области охраны окружающей природной среды и природопользования; в сфере предпринимательской деятельности; в промышленности, строительстве и энергетике.Устанавливались и органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях - мировые судьи, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, уполномоченные органы и учреждения органов исполнительной власти города Севастополя, административные комиссии.Таким образом, формальные признаки законности данного нормативно-правового акта вполне соответствовали требованиям российского законодательства, и закон вступил в силу со дня его опубликования, за исключением нескольких положений.Однако действие закона оказалось непродолжительным. Прокурор города Севастополя принес протест на данный закон. Оснований для принятия меры прокурорского реагирования оказалось немало, а выявленные нарушения оказались характерны не только для Севастополя, но и для других субъектов Российской Федерации.Так, как указано в протесте прокурора, отдельные положения Закона города Севастополя № 31-ЗС приняты с превышением компетенции субъекта Российской Федерации на регулирование административно-правовых отношений.В силу ст. 1.3.1 КоАП РФ и пп. 24.1, пп. 39 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения относится установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления и другие.Из приведенных положений следует, что федеральный законодатель, включая законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности в систему законодательства об административных правонарушениях, одновременно установил объемы и пределы нормотворческих полномочий региональных органов власти в данной сфере правоотношений: субъекты Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность по вопросам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, не урегулированных федеральным законодательством, то есть в исключительных случаях.При этом необходимо добавить, что и в системе судов общей юрисдикции в настоящее время сформировалась устойчивая практика по признанию недействующими положений региональных законов об административной ответственности, принятых с превышением предоставленной органам государственной власти субъектов Российской Федерации компетенции. Такими, например, являются определения Верховного Суда РФ от 11.12.2013 № 57-АПГ13-6 по делу о признании недействующими отдельных положений Закона Белгородской области «Об административных правонарушениях на территории Белгородской области», от 14.08.2013 №78-АПГ13-15 по делу об оспаривании положений Закона Санкт-Петербурга «Об административных правонарушения в Санкт- Петербурге».Анализ положений Закона города Севастополя № 31 -ЗС свидетельствовал о том, что в данном законодательном акте также имелись положения, принятые с превышением компетенции Законодательного Собрания города Севастополя по регулированию общественных отношений в сфере административной юрисдикции.Например, в соответствии со ст. ст. 1.1, 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях отнесено установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях. В этой связи указанным нормам противоречила статья 1.6 Закона города Севастополя № 31-ЗС, которая определяла общие условия административной ответственности, поскольку эти вопросы относятся к исключительной компетенции федерального законодателя.Статьей 2.1 Закона города Севастополя № 31-ЗС («Купание в запрещенных местах») была установлена административная ответственность за ныряние в воду с сооружений, использование которых для этой цели запрещено; подплывание к моторным и парусным судам, весельным лодкам и другим плавсредствам; за купание животных в местах, отведенных для купания людей и иные нарушения.Данная норма Закона города Севастополя № 31-ЗС фактически содержала правила использования водных объектов общего пользования. Вместе с тем, в соответствии водным законодательством Российской Федерации (в частности, с п. 8 ст. 25 Водного кодекса) такие положения утверждаются субъектом РФ в составе правил охраны жизни людей на водных объектах по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Поскольку же в настоящее время такой акт в городе Севастополе не принят и с уполномоченными органами не согласован, Законодательное Собрание города Севастополя не имело права устанавливать ответственность за совершение правонарушений, предусмотренных ст. 2.1 Закона города Севастополя № 31-ЗС, поскольку компетенция субъектов Российской Федерации на регулирование отношений в данной сфере ограничена согласительными процедурами.В силу ч. 1 ст. 3.5 КоАП РФ административный штраф является денежным взысканием и выражается в рублях. Аналогичное положение содержалось и в ч. 1 ст. 1.5 Закона города Севастополя № 31-ЗС.Вместе с тем, санкциями различных статей Закона города Севастополя № 31-ЗС были предусмотрены административные наказания в виде штрафов, исчисляемых исходя из минимальных размеров оплаты труда, что не согласуется с правовым регулированием административных отношений на федеральном уровне.Кроме того, проведенный прокуратурой города Севастополя правовой анализ Закона города Севастополя «Об административных правонарушениях» выявил еще массу нарушений и противоречий в регулировании различных областей общественных отношений: в правилах благоустройства города, охране зеленых насаждений и особых природных территорий, продаже товаров в нестационарной сети и на ярмарках, землепользовании участками, прилегающими к автомобильным дорогам, в правилах и порядке проезда в общественном транспорте, в действиях должностных лиц при предоставлении земельных участков и иных.Неопределенно трактовался законом круг должностных лиц, имеющих полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях либо такие полномочия возлагались на лица без проведения обязательного по закону согласования с федеральными органами.Кроме того, нормы Закона города Севастополя № 31-ЗС, принятые с превышением компетенции, наделяли соответствующие административные органы широкими дискреционными полномочиями в сфере привлечения к административной ответственности, способствовали дублированию полномочий федеральных органов исполнительной власти, создавали условия для проявления коррупции, и в этой связи содержали коррупциогенный фактор, предусмотренный пп. «а» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96.В соответствии с п. 1 ст. 27 Федерального закона от 06.10.1999 № 184 - ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, противоречащие федеральным законам, подлежат опротестованию соответствующим прокурором, что и было сделано прокурором Севастополя.11 ноября 2014г. Законодательным Собранием г. Севастополя после рассмотрения протеста прокурора г. Севастополя был принят закон г. Севастополя «О признании утратившим силу Закона города Севастополя от 18 июня 2014 № 31-ЗС «Об административных правонарушениях».В дальнейшем порядок введения новых норм административного права для новых субъектов РФ был установлен федеральным законодательством: 31 декабря 2014 года Президентом РФ был подписан Федеральный закон N 514-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В нем в КоАП РФ внесена статья 23.79.1. «Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - Республики Крым и города федерального значения Севастополя».Согласно этой статье органы исполнительной власти субъектов РФ - Республики Крым и города федерального значения Севастополя, - рассматривают дела об административных правонарушениях в случае, если передача этих полномочий предусматривается соглашениями между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти указанных субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий.Кроме того, установлено, что данные нормы применяются до завершения формирования территориальных органов соответствующих федеральных органов исполнительной власти в Республике Крым и городе федерального значения Севастополе, но не позднее 1 января 2018 года.Таким образом, для правотворческой деятельности севастопольских депутатов установлен точный правовой порядок, который, как представляется, должен стать одним из гарантов недопущения в дальнейшем принятия неправовых решений в рамках российского правового поля.В то же время, очевидно, что за исключением положений, касающихся переходного периода, порядок именно договорного установления отношений и разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации является приоритетным для регулирования вопросов административного права между РФ и её субъектами. Думается, что это правило будет применимо не только для Севастополя и Крыма, но и по аналогии для всех иных регионов России.2.2. Территориальные органы и представительства: особенности формирования и полномочияТематика преемственности в региональном праве в переходный период на сегодняшний день является весьма актуальной, подтверждением чему служат произошедшие события прошлого года. Речь идет о событиях, когда в результате, так называемой «Крымской весны», на основании результатов всенародного регионального референдума, среди населения Крымского полуострова, а также политической воли главы российского государства и российских парламентариев, в состав России вошли новые субъекты, в рамках границ которых, был образован Крымский федеральный округ (Далее: КФО), объединивший в себе - Республику Крым и город федерального значения Севастополь. Переходный период характеризуется временными рамками, а именно с 18 марта 2014 г. по 1 января 2015 года (по некоторым отраслям и институтам вплоть до 1 января 2017 года), в течение которого происходит переориентация общественных отношений, в том числе правовой, экономической, социальной, культурной, военной и иной составляющей последних, в результате их интеграции в новую для них составляющую - систему общественных отношений, имеющих место быть на территории Российской Федерации. Кроме всего прочего, интеграция происходит и в систему органов государственной власти Российской Федерации на основании вхождения региональных органов власти Крымского полуострова в вертикаль государственной власти, в том числе законодательную, исполнительную и судебную ее ветвей.Как нам видится, проблематика интеграционных процессов имеет место быть, зачастую, по причине ограниченного периода времени, определенного законодательством, в результате которого должен завершиться переходный период.Так, о необходимости продления последнего до января 2016 года, заявлял глава Республики Крым С.В. Аксенов, по словам которого Крым не успевает во всем адаптироваться к российским нормам до конца 2014 года, в том числе касательно применения некоторых норм законодательства правоохранительными органами, а также перерегистрации предприятий малого и среднего бизнеса.В тоже время, вице-премьер Российской Федерации Д.Н. Козак оппонировал, что переходный период не будет продлеваться, несмотря на то, что такие предложения звучали. Крым, по его мнению, готов был по подавляющему большинству вопросов войти в систему государственного управления Российской Федерации.